MENSAGEM Nº 48/2019

Belo Horizonte, 9 de outubro de 2019.

Excelentíssimo Senhor Presidente da Assembleia Legislativa,

Com meus cordiais cumprimentos, encaminho a Vossa Excelência, para apreciação e deliberação dessa egrégia Assembleia, e para dar conhecimento ao Povo de Minas Gerais, projeto de lei que autoriza o Estado a aderir ao Regime de Recuperação Fiscal – RRF – previsto na Lei Complementar Federal nº 159, de 19 de maio de 2017.

Este projeto de lei autoriza o Poder Executivo a solicitar a adesão do Estado de Minas Gerais ao RRF por meio de um Plano de Recuperação Fiscal, em que serão especificadas as medidas de ajustes, os impactos e prazos para sua implementação.

As informações que constam desta mensagem estão respaldadas em dados fornecidos pelas secretarias e órgãos do Estado – especialmente os da Secretaria de Estado de Fazenda e da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão –, bem como da Secretaria do Tesouro Nacional – STN. Com estas palavras iniciais, passo, em seguida, à explicação dos motivos fáticos e jurídicos que me fazem apresentar a esta Casa do Povo Mineiro o presente projeto de lei.

Nos últimos anos, houve um agravamento da crise fiscal em Minas Gerais. Em razão da crise, tem-se constatado o comprometimento do funcionamento das instituições estaduais e a deterioração da qualidade dos serviços públicos essenciais prestados à população, como saúde, educação e segurança. Ademais, o desequilíbrio na gestão das contas públicas do Estado veio acompanhado de forte recessão na economia brasileira e mineira, a partir do segundo trimestre de 2014, com pioras consecutivas nos anos de 2015 e 2016.

A análise dos resultados orçamentários do Estado evidencia o crescimento do desequilíbrio fiscal nos últimos cinco anos, resultado de uma trajetória de aumento das despesas em descompasso com o das receitas. Entre 2014 e 2018, o crescimento total das despesas do Governo do Estado de Minas Gerais, compreendendo os três Poderes, alcançou 36,4%, enquanto o das receitas foi de 25,1%, perfazendo, portanto, uma diferença negativa na ordem de 11,3%.

Além da mais acentuada e prolongada recessão econômica – que gerou enorme perda de arrecadação –, outros fatores deram causa ao desequilíbrio financeiro do Estado. Dentre eles, destacam-se o aumento descontrolado das despesas com pessoal, a expressiva ampliação dos restos a pagar e o significativo endividamento por operações de crédito que foram incentivadas pelo Governo Federal, como instrumento de política econômica.

Nesse cômputo, a despesa com pessoal foi significativa, já que houve um aumento da ordem de 40,1% no período, com destaque para o gasto com inativos. O incremento da despesa de pessoal, especialmente caracterizada por ser obrigatória e com pouca possibilidade de redução, demonstra o desarranjo estrutural nas contas do Estado.

Concomitantemente, houve ampliação considerável do passivo contábil, fiscal e orçamentário de curto prazo. Ressalta-se que, para financiar o déficit, o Estado passou a atrasar o pagamento de seus compromissos, causando o sucessivo aumento de inscrições em restos a pagar, totalizando o montante de R$28,2 bilhões em janeiro de 2019. Esse dado evidencia o caos no Estado, na medida em que os fornecedores de serviços e bens em áreas primordiais – como saúde, educação e segurança – deixaram de receber a contraprestação devida. Essa situação de inadimplência torna extremamente escassa e exponencialmente onerosa a oferta de bens e serviços para a Administração Pública. Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional, a condição financeira de Minas Gerais é a mais grave entre os Estados-membros da Federação, com 50% da receita corrente líquida – RCL – de 2018 comprometida com restos a pagar, seguida do Rio de Janeiro, com 32%, e Mato Grosso, com 28%, em uma média nacional de 12%.

Além do grave desequilíbrio na despesa de pessoal e do aumento exponencial dos restos a pagar, o Estado já se encontrava, ao término de 2018, em situação de elevado endividamento, com percentual sobre a Receita Corrente Líquida de 189%, sendo de 200% o limite fixado no inciso I do art. 3º da Resolução nº 40, de 21 de dezembro de 2001, do Senado Federal. Com esse alto nível de endividamento e com forte tendência de ampliação, caso não sejam adotadas medidas correcionais que demandam alterações legislativas, o pagamento do serviço da dívida continuará a impactar de forma relevante o caixa do Tesouro Estadual, com destaque para operações de crédito contratadas com variação cambial, prejudicando ainda mais, e de modo progressivo, a já fragilizada situação financeira de Minas Gerais.

O exercício de 2018 marcou o ápice da crise fiscal mineira quando o Governo também deixou de efetuar os repasses constitucionais obrigatórios de recursos para municípios, incluindo os decorrentes do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb e ainda deixou de honrar o pagamento do serviço da dívida pública com a União, que só não gerou efeitos mais graves como o bloqueio das receitas do Estado e o colapso das contas públicas em razão de liminares concedidas pelo Supremo Tribunal Federal – STF. Outro fato relevante ocorrido em 2018 foi a incapacidade do Estado cumprir a vinculação constitucional de recursos destinados à saúde e à educação, deixando de aportar, respectivamente, R$940 milhões e R$1,5 bilhão nestas áreas prioritárias. Portanto, o montante da dívida alcançou R$34,5 bilhões em 31 de dezembro de 2018, sendo R$28,2 bilhões em restos a pagar.

Adicionalmente, os servidores públicos têm sofrido muito com o desajuste fiscal do Estado. Como é de conhecimento público, desde fevereiro de 2016, seus vencimentos vêm sendo pagos em parcelas e, até recentemente, em datas e valores incertos, o que gerava enorme desconforto e insegurança jurídico-financeira. Salienta-se que o atraso no pagamento do 13º salário do ano de 2018 seria de total responsabilidade da gestão anterior. Mas, ressalto que o atual Governo tem obedecido a escala de pagamentos e reduziu a duas as parcelas, o que confere certa previsibilidade no cotidiano de cada servidor e com grande esforço, conseguirá finalizar, neste mês de outubro, o pagamento integral do 13º de 2018 devido aos servidores. Essa postura reflete a seriedade administrativa e o reconhecimento da importância dos servidores para o Governo, mesmo diante da situação de insolvência e de iliquidez.

Mas, segundo o marco regulatório da responsabilidade fiscal – Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) –, os dados apurados em 2018 demonstram que somente no âmbito do Poder Executivo houve a extrapolação do limite máximo com gastos com pessoal em aproximadamente 17,65%, o que representou uma despesa anual de R$9,9 bilhões acima do legalmente permitido.

Os dados demonstram, portanto, que o desequilíbrio fiscal do Estado é mesmo estrutural. O gasto com pessoal é o que mais pressiona as contas públicas. Nele, está inserida a despesa para cobrir o déficit da previdência dos servidores e pensionistas. Para esse ano, o Tesouro Estadual terá que desembolsar cerca de R$18,7 bilhões para pagar o déficit previdenciário, que está em ritmo de crescimento progressivo e sem controle.

Em decorrência do quadro descrito, hoje, o Estado se submete a várias restrições impostas pela LRF por ultrapassar o limite de 60% de gastos com pessoal sobre a receita corrente líquida. Tal enquadramento significa que, enquanto o Estado estiver acima do limite da LRF, estará sujeito a um conjunto de restrições legais, sob pena de responsabilização dos gestores. Entre tais impedimentos estão: a) concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil; b) criação de cargo, emprego ou função; c) alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; d) provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; e) contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição da República Federativa do Brasil e as situações previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias; f) receber transferências voluntárias; g) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente da Federação; h) contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

Percebe-se que, na situação atual, o Estado queda quase impotente na administração da grave crise: de um lado, tomado por dívidas de curto prazo e impagáveis com seus próprios meios, o Estado está impossibilitado de responder, a contento, as necessidades imperiosas de políticas públicas essenciais; por outro lado, as ações de saneamento financeiro que se revelam impositivas e urgentes pressupõem a adoção de medidas políticas e legislativas muito austeras e com eficácia de médio e longo prazos. Por último, financiamentos e empréstimos que poderiam atenuar os fatores acima descritos e propiciar um contexto menos severo de transição, também estão proibidos ao Estado pela mesma LRF.

Assim, mantidas as premissas do atual cenário administrativo – financeiro – sem a adoção, portanto, de medidas de ajuste estrutural –, a projeção indica que a diferença entre a totalidade das receitas e das despesas, que em 2018 resultou num déficit de R$10,2 bilhões, acumularia um saldo negativo de R$110 bilhões, no período de 2019-2025.

É também preocupante a perspectiva de pagamento do serviço da dívida, que ora se encontra suspenso por decisão liminar do STF. Acentuo que o serviço da dívida é fator determinante para o resultado do déficit fiscal acima indicado. Entretanto, se o Estado vier a aderir ao Regime, a exigibilidade do pagamento da dívida ficará suspensa durante a sua vigência, retornando posteriormente, mas de forma gradual, em caso de prorrogação do Regime.

Os dados evidenciam uma realidade que precisa ser compreendida pela sociedade e pelas instituições mineiras: a crise financeira é estrutural, e não apenas conjuntural. Por conseguinte, ainda que se venha a excluir o valor da dívida da composição dos gastos atualmente existentes, o equilíbrio fiscal entre despesas e receitas não será obtido se mantido o presente contexto. O déficit crescente entre despesas e receitas indica que uma solução provisória, mesmo que momentaneamente impactante, não será suficiente para corrigir o desequilíbrio.

É importante que se registre que dezesseis Estados e o Distrito Federal já perderam a possibilidade de ter a União como garantidora na tomada de empréstimos. Outros Estados estão arriscados também a perder tal prerrogativa, conforme consta do Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais, editado pelo Tesouro Nacional de 2019. Ademais, o próprio Tesouro Nacional classifica os entes federados em quatro categorias de acordo com a capacidade de endividamento. Somente o Espírito Santo tem nota A. Nove Estados possuem nota B, incluindo São Paulo. E três Estados – Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul – têm nota D.

A precaríssima realidade orçamentária do Estado – em um ambiente de crise fiscal nacional e de baixa atratividade de receitas e investimentos no mercado internacional – reduz substancialmente as alternativas de elaboração e implementação de políticas socioeconômicas de desenvolvimento que, em curto e médio prazos, possam resultar em equilíbrio e robustez financeira com sustentabilidade. Ademais, a alta carga tributária já imposta à sociedade e à iniciativa privada mineiras inviabiliza o aumento de tributos como instrumento de ajuste fiscal.

Observo, entretanto, que é prioridade do Governo a permanente atração de investimentos. Como tem sido registrado na mídia, ao longo de todo o ano de 2019, Minas Gerais tem tido projeção nacional no aumento da oferta de empregos e na atração de novos investimentos em todos os setores da economia, se comparado aos demais Estados da Federação. Mas os eventuais benefícios fiscais dessa política pública são de médio e longo prazos. Logo, o ajuste fiscal terá maior repercussão no equilíbrio das despesas públicas do que no aumento real da receita. Constata-se que, apesar de todos os esforços que têm sido realizados pelo Poder Executivo, não se pode esperar resultados significativos de aumento da receita estadual, posto que seu crescimento tem acompanhado a acanhada evolução do Produto Interno Bruto – PIB do Estado e da Federação.

Reitero que o Governo, em consonância com as presidências e lideranças dos demais Poderes do Estado, empreenderá todos os esforços políticos e jurídicos para obter a compensação financeira decorrente da “Lei Kandir”. Porém, como é de conhecimento de todos, é imprevisível o montante real da compensação bem como o tempo e o modo contábil de sua implementação, além da dependência de decisões do STF e dos Poderes Legislativo e Executivo federais. De qualquer modo, quando liberados, tais recursos serão importantes para reduzir o tempo da recuperação fiscal do Estado, ou minimizar seus efeitos, posto que a atual extensão e urgência da crise revelam-se estruturais e com consequências dramáticas de curto prazo, caso nada seja feito nesse sentido. Logo, ainda que o Estado venha a receber valores provenientes da compensação, a Administração Pública não pode se eximir de realizar ajustes estruturais em suas finanças.

Para que se possa demonstrar o alcance das medidas necessárias para que as finanças públicas do Estado voltem a se reequilibrar, informo que a despesa com pessoal é a que mais causa preocupação. A respeito, verifica-se que o excessivo desacordo da situação do Estado com as diretrizes da LRF demandaria, em termos atuais, um corte imediato de 46% de gastos com os servidores ativos. A outra opção seria o acréscimo instantâneo de R$20,3 bilhões na receita corrente líquida, o que equivaleria a um aumento de 66% no valor projetado do ICMS para 2019. Por óbvio, as duas medidas são inexequíveis.

Nessa linha, uma solução viável é a adoção sistêmica de medidas de ajustes estruturais no tratamento do gasto público. Atesto, sob essa perspectiva, que o Governo, em total parceria com a Assembleia Legislativa, vem se empenhado, em Brasília, para que a reforma previdenciária seja extensível aos Estados e Municípios. Portanto, destaco que o RRF se apresenta como um importante instrumento disponibilizado pelo Governo Federal para orientar a efetivação de alguns desses ajustes mais adequados e urgentes. A adesão ao Regime permite a suspensão do pagamento da dívida no período de sua vigência, conforme já dito, além de possibilitar que o Estado tenha acesso a crédito no mercado. Esses dois efeitos da adesão conferem algum alento e estímulo ao Estado e até permitem a adoção de políticas públicas que possam fortalecer a economia estadual e gerar novas receitas públicas.

Há que se esclarecer que o RRF de que trata a Lei Complementar Federal nº 159, de 2017, oferece instrumentos jurídicos e de gestão que direcionam o Estado no processo de ajustamento das contas públicas, ao final de sua vigência. Para tanto, o Regime demanda a implementação de medidas emergenciais e de reformas institucionais. Contudo, é preciso informar que a recuperação fiscal do Estado exigirá anos de disciplina e austeridade na gestão pública.

Por outro lado, a alternativa política de não adesão ao Regime implica em contar apenas com os esforços internos de contenção de despesas. Porém, a experiência recente demonstra que as reduções de despesas que podem ser feitas por meras medidas administrativas são de alcance irrelevante em relação à dimensão do problema. Acrescentar às medidas administrativas as alterações legislativas necessárias e pertinentes – por exemplo, as de pessoal, as previdenciárias e a venda de ativos – tornariam o conjunto de ações muito próximo ao da adesão ao Regime, mas sem as suas vantagens, como a suspensão do pagamento da dívida no período de sua vigência e a possibilidade de acesso a crédito no mercado.

Reitero que o Governo iniciou sua gestão pautado, dentre outros, pelos compromissos de não aumentar a carga tributária no Estado, de regularizar a situação dos repasses constitucionais aos Municípios, de normalizar o pagamento da remuneração dos servidores estaduais e de honrar as obrigações com os prestadores de serviços e os fornecedores de bens ao Estado.

Nessa conjuntura, o Poder Executivo tem envidado esforços para aumentar a arrecadação como resultado de políticas públicas de estímulo à atração de investimentos para o Estado. Concomitantemente, o Governo tem adotado medidas de austeridade no gerenciamento dos gastos públicos. Entretanto, há o risco iminente de aumento de despesas com o pagamento do serviço da dívida – suspenso apenas por força de liminar –, acrescida de encargos por inadimplência contratual.

Assim, diante do contexto de grave crise financeira aqui exposto e do enquadramento legal e gerencial necessário e urgente para o seu enfrentamento, o Poder Executivo entende que a alternativa que melhor responde ao interesse público do Estado e à sociedade de Minas Gerais é a adesão ao RRF instituído pela Lei Complementar Federal nº 159, de 2017.

Informo que, para aderir ao Regime, é necessário que o Estado apresente à União um Plano de Recuperação Fiscal. O Plano é constituído por um conjunto de normas legisladas que instrumentalizam medidas de ajustes rigorosamente descritas no art. 2º da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017. O atendimento a tais exigências não dispensa a adoção, pelo Estado, de medidas adicionais que viabilizem o alcance do equilíbrio das contas públicas.

Esclareço que o fato do Estado atender os requisitos de habilitação para aderir ao Regime demonstra situação de crise fiscal extrema, já que tais condicionantes, por serem cumulativas, caracterizam insolvência financeira, quais sejam: a) receita corrente líquida – RCL menor que a dívida consolidada no exercício anterior ao pedido de adesão (no caso, RCL de R$56,34 bilhões e dívida consolidada de R$113,81 bilhões); b) despesas liquidadas com pessoal, incluídos juros e amortizações, que representem, no mínimo, 70% da RCL do exercício anterior ao pedido de adesão (no caso, despesa liquidada em R$49,37 bilhões, e RCL de R$56,34 bilhões); e c) valor total de obrigações contraídas maior que as disponibilidades de caixa e equivalentes de caixa de recursos sem vinculação (no caso, obrigações financeiras de R$8,10 bilhões e disponibilidade bruta de caixa de R$1,36 bilhão).

Como dito, a adesão ao Regime, nos termos da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017, representa um primeiro movimento no sentido de se ajustar o desequilíbrio estrutural das contas do Estado, com a vantagem de se suspender tanto o pagamento da dívida administrada pela União quanto a execução de contragarantias pelo prazo de vigência do Regime, e com o posterior retorno gradual dos respectivos pagamentos. A adesão também torna inexigíveis, em face do Estado, algumas restrições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal por extrapolação do limite de gastos com pessoal. Ao ter o Plano de Recuperação Fiscal homologado pelo Governo Federal, o Estado fica habilitado a realizar contratação de operações de crédito com finalidade pré-definida, com garantia da União, o que atualmente é vedado.

A título ilustrativo, com a homologação do Plano, o Estado economizará R$6,17 bilhões como consequência da inexigibilidade de encargos financeiros por inadimplemento do serviço da dívida, no período de 2019 a 2021. Reitero que a suspensão do pagamento da dívida respaldada apenas nas liminares concedidas pelo STF não impede a incidência dos encargos financeiros por inadimplemento.

Deve ser ressaltado que as tutelas de urgência concedidas pelo STF – e que determinam que a União se abstenha de bloquear recursos pertencentes ao Estado a título de execução de contragarantias em contratos de financiamento, dentre outras medidas –, assentam-se, em parte, na perspectiva de acordo entre a União e o Estado de Minas Gerais, a ser instrumentalizado pelo RRF. Por conseguinte, se essas liminares não se mantiverem, o Estado terá de pagar, imediatamente, os valores já vencidos, acrescidos de correção monetária e incidência de encargos por inadimplemento.

Nesses termos, este projeto de lei busca a autorização legislativa para adesão ao Regime de Recuperação Fiscal prevista na Lei Complementar Federal nº 159, de 2017, e atender a algumas das medidas desta norma: a primeira das medidas diz respeito à autorização para redução dos incentivos ou benefícios de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas, com as exceções indicadas (art. 2º, § 1º, inc. III, da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017); a segunda medida, contida no inciso VI daquele dispositivo legal, refere-se à vedação de saques em contas de depósitos judiciais, com a ressalva da Lei Complementar Federal nº 151, de 5 de agosto de 2015; a terceira medida, prevista no inciso VII do dispositivo acima mencionado, concerne a autorização para realização de leilões de pagamento, de modo a se estabelecer prioridade na quitação de obrigações inscritas em restos a pagar ou inadimplidas; e a quarta medida visa autorizar o Poder Executivo a celebrar termos aditivos aos contratos renegociados com a União, de maneira a adequar os contratos de operações de crédito atualmente vigentes ao regramento da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017.

Cabe, neste ponto da mensagem, enaltecer trecho do discurso arguto de Vossa Excelência, quando de sua posse na Presidência da Assembleia, publicado no Diário do Legislativo de 5 de fevereiro de 2019:

“A investidura na presidência da Assembleia demanda não apenas a obrigação de realizar uma gestão administrativa qualificada, austera, proba e transparente. Tempos revoltos nos obrigam, mais do que nunca, a ser ágeis nos processos e a fazer mais com menos – e de tudo um muito – para entregar os serviços públicos na dimensão e na qualidade esperadas pela população.

Os desafios de Minas são sérios e são muitos. Se é certo que não haverá solução fácil e indolor, também é certo que não haverá solução adequada fora do crivo do Parlamento. As atividades legislativas são a salvaguarda da soberania popular. Não existe regime democrático sem parlamento, verdadeira frente de resistência para fazer valer a vontade da população.

(...) Nossos concidadãos podem estar certos de que seus representantes não faltarão ao chamamento para discutir, aperfeiçoar e votar medidas legislativas que possibilitem imprimir um novo ciclo de prosperidade no Estado, com a celebração de suas riquezas e o resgate do protagonismo econômico e político no restante do País. Quanto maior o desafio, maior a necessidade de sermos persistentes e criativos. Precisamos vencer a ameaça insensata do pessimismo, acautelarmo-nos dos falsos profetas e suas previsões distópicas nas quais o desalento dá o tom sombrio de um futuro onde ninguém gostaria de viver.”

E é com a sincera expectativa de cooperação, corresponsabilidade e auxílio em prol do bem-estar dos nossos concidadãos que requeiro a compreensão dos líderes partidários dessa Casa e a atenção das Senhoras e dos Senhores parlamentares na tentativa de, em parceria, resgatarmos a dignidade financeira do nosso amado Estado e reafirmarmos seu histórico protagonismo no cenário nacional.

O tempo se encarregará de registrar nossa luta. Se haveremos de acertar ou não, não temos como saber, mas ninguém poderá nos acusar de não termos tentado nos limites extremos de nossas possibilidades e capacidades. Mas, se não fizermos, em parceria, o que o dever de nossas funções nos demanda perante o Povo de Minas Gerais, aqueles que vierem a nos suceder no Parlamento e no Poder Executivo estarão em situação devastadora no curto prazo, e o resgate da integridade financeira do Estado exigirá maior sacrifício da sociedade e dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas. Portanto, precisamos, neste grave momento, superar eventuais dissidências para encontrarmos, juntos, as soluções possíveis e viáveis.

Como legítimos representantes do Povo da Inconfidência – todos nós eleitos pelo sufrágio democrático – somos corresponsáveis, perante esse mesmo Povo, por encontrarmos soluções factíveis, mesmo que dolorosas, no real enfrentamento de nossos graves problemas financeiros, herdados de um passado recente. O que não podemos é invocar o direito de iludir a sociedade com respostas fáceis e inconsequentes ou inexequíveis no horizonte próximo. Enfim, fomos todos eleitos por nossos concidadãos para uma finalidade: reconstruir Minas Gerais para voltarmos a ter um Estado que seja capaz de prestar, com qualidade, os serviços públicos essenciais ao Povo e de viabilizar o desenvolvimento econômico sustentável, com respeito e dignidade dos servidores públicos ativos e inativos e dos pensionistas.

Em suma, tempos difíceis exigem dos representantes do Povo decisões corajosas e consequentes. Para isso, recebemos um mandato político e responsável. Nesse cenário, somos Todos por Minas.

São essas, Senhor Presidente, as razões que me levam a propor o projeto de lei.

Na oportunidade, reitero meu apreço e consideração a Vossa Excelência e à Assembleia Legislativa.

Romeu Zema Neto, Governador do Estado.