Projeto de Lei nº 2.454/2015

(Ex-Projeto de Lei nº 365/2011)

Dispõe sobre a concessão de gratuidade no serviço de transporte coletivo intermunicipal às pessoas com deficiência e às com idade superior a sessenta e cinco anos e dá outras providências.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º – Fica concedida gratuidade no serviço de transporte coletivo intermunicipal às pessoas com deficiência e às com idade superior a sessenta e cinco anos.

Parágrafo único – Considera-se pessoa com deficiência, para fins do disposto nesta lei, aquela que apresente desvantagem quanto a orientação, independência física e mobilidade ou de ordem neuropsíquica, que acarrete dificuldade para o exercício de ocupação habitual, para a interação social ou para a independência econômica, em caráter permanente, nos termos da Lei nº 13.465, de 12 de janeiro de 2000.

Art. 2º – Nos casos em que for necessário, a gratuidade no serviço de transporte coletivo intermunicipal será estendida a um acompanhante do beneficiário referido no art. 1º.

Art. 3º – A concessão da gratuidade estabelecida nesta lei é condicionada à prova, pelo beneficiário, da condição de idoso ou de pessoa com deficiência, podendo, nos termos do regulamento, ser-lhe exigida documentação comprobatória de idade ou de deficiência.

§ 1º – A gratuidade estabelecida nesta lei tem caráter pessoal e intransferível.

§ 2º – O beneficiário ou acompanhante que não observar as normas pertinentes ao Serviço de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal poderá ter suspenso o direito à gratuidade, por prazo não superior a noventa dias.

Art. 4º – Nos casos em que a aplicação do disposto nesta lei ocasionar excessivo ônus sobre os contratos de concessão em curso, o concessionário terá direito ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.

§ 1º – Na hipótese do caput, a comprovação do ônus excessivo será realizada mediante a apresentação, pelo concessionário, de informações e dados que evidenciem a incidência de custo operacional adicional sobre execução do contrato.

§ 2º – O deferimento administrativo do reequilíbrio econômico-financeiro de que trata este artigo somente ocorrerá após a comprovação referida no § 1º e mediante processo administrativo, no qual seja assegurado a usuário ou a entidade representativa de usuários o direito de se manifestar.

§ 3º – As informações e os dados apresentados nos termos do § 1º serão submetidos a consulta pública, por prazo não inferior a quinze dias.

Art. 5º – Os editais de licitação e os respectivos contratos de concessão de serviço de transporte coletivo urbano celebrados após a vigência desta lei conterão cláusula dispondo sobre a inclusão da gratuidade referida no art. 1º na formação do preço e dos demais elementos econômicos relativos à contratação.

Art. 6º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 7º – Fica revogada a Lei nº 9.760, de 20 de abril de 1989.

Sala das Reuniões, 8 de julho de 2015.

Sargento Rodrigues

Justificação: A proposição ora apresentada discorre sobre conceitos e meios necessários à concessão de gratuidade no transporte coletivo intermunicipal ao idoso e à pessoa com deficiência, substituindo a legislação hoje existente sobre a matéria. Insere-se, assim, no contexto da promoção de políticas públicas orientadas para a concretização de princípios e diretrizes constitucionais relacionados à integração do indivíduo hipossuficiente à sociedade.

O projeto cuida de definir a condição de pessoa com deficiência para fins de percepção de passe livre no transporte coletivo intermunicipal, remetendo-o a regulação específica editada pelo Estado no ano 2000 e prevê, ainda, regras procedimentais básicas acerca da concessão do benefício, incluindo condições para credenciamento de beneficiários e a possibilidade de extensão da passagem gratuita a um acompanhante, quando seja necessário. A proposição amplia o raio de compreensão da legislação existente, que já concede a idosos e deficientes o passe livre nos ônibus intermunicipais, mas que tem sido objeto de grande polêmica jurídica.

Com efeito, conforme decisão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (Apelantes: DER-MG e Estado de Minas Gerais. Apelado: Ministério Público. Apelação Cível nº 000.162.855-1/00), competiria ao Estado destinar recursos para garantir o disposto na lei citada, a título de indenização ao concessionário do serviço, para se assegurar aos idosos e às pessoas com deficiência o direito à gratuidade no transporte coletivo intermunicipal. Ressalvas à parte quanto à visão estrábica do Judiciário neste caso, o fato é que a lei, de 17 anos, tem sido letra morta, mera folha de papel.

O escopo da proposta é, então, aperfeiçoar o ordenamento jurídico, possibilitando efetividade à regra jurídica que garante o passe livre aos idosos e às pessoas com deficiência. O art. 24, XIV, da Constituição da República, estabelece que caberá ao Estado legislar concorrentemente sobre “proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência”, cumprindo-lhe, ainda, a tarefa de concretizar, mediante políticas públicas, a “proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência”, nos termos do art. 23, II, do Diploma Fundamental. A matéria deve ser apreciada por esta Assembleia, em atenção ao disposto no art. 61, XVIII, da Constituição Mineira. Inexiste, assim, qualquer óbice a que iniciativa parlamentar impulsione o processo legislativo, conforme, aliás, reiterada posição da Comissão de Constituição e Justiça desta Casa.

A análise da proposta em discussão deve partir de uma interpretação jurídica sistemática, mediante a qual a ordem jurídico-constitucional, composta de regras, princípios e valores, orienta a ação do legislador. Assinala Maria Helena Diniz que, “do ponto de vista da norma em elaboração, há uma ‘pressão’ axiológica relacionada com uma situação fática concreta” (DINIZ, Maria Helena. Conceito de norma jurídica como problema de essência. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 28). O projeto analisado tem raízes no valor de integração social da pessoa com deficiência e em princípios como a dignidade da pessoa humana, a igualdade e a liberdade. Sua pretensão se harmoniza com o direito e se legitima na sociedade na medida em que, concretamente, converte esses valores em direitos subjetivos públicos aptos a serem de fato exercidos pelos destinatários da norma.

A esse respeito, leciona Márcio Fonseca que “para o direito o tema ou o fato da deficiência representa um ponto de partida, na medida em que, a partir deste ‘dado’, serão buscadas soluções jurídicas para o deficiente em suas relações, por exemplo, com a dignidade da pessoa humana, com a igualdade de oportunidades, com as condições de inserção no campo profissional”. (FONSECA, Márcio Alves. Direito e exclusão: uma reflexão sobre a noção de deficiência. In: Advocacia pública e sociedade. ano 1, n. 1, São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 118-119)

Estabelecido no art. 1º da Constituição da República, o princípio da dignidade da pessoa humana deve ser “concebido como referência constitucional unificador de todos os direitos fundamentais, o conceito de dignidade humana obriga a uma densificação valorativa que tenha em conta o seu amplo sentido normativo-constitucional e não uma qualquer ideia apriorística do homem, não podendo reduzir-se o sentido da dignidade humana à defesa dos direitos pessoais tradicionais, esquecendo-a nos casos de direitos sociais”. (CANOTILHO, José Joaquim Gomes & MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 2. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 1984, p. 70).

Vê-se, assim, que a pretensão ora discutida é respaldada no princípio fundamental de nossa República. Recorda Eros Roberto Grau, por outro lado, que “a dignidade da pessoa humana é adotada pelo texto constitucional concomitantemente como fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1.º, III) e como fim da ordem econômica (art. 170, caput)”, assumindo concreção como direito individual e, enquanto princípio, constituindo o núcleo essencial dos direitos humanos”. (GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 221). O mesmo autor acentua, ainda, a necessidade de que tanto os entes públicos quanto os privados estejam empenhados na realização efetiva da promoção da existência digna de todos.

No mesmo sentido, explica Juarez Freitas que “o princípio da universalização do interesse público e da correlata subordinação das ações estatais à dignidade da pessoa humana não significa o arbitrário e inaceitável jugo da vontade do particular ao cidadão, imolado para o gáudio de um volúvel e falso interesse coletivo. Ao revés, representa tão somente a indução legítima (limitada por imperativos de justiça) de que se subordinem as condutas e os bens particulares ao interesse geral digno desse nome, o qual também haverá de se configurar afinado com o interesse lícito de cada cidadão, quiçá na realização da velha esperança de que o Estado, que somos nós, venha a existir como legítima corporificação de uma vontade igualmente nossa, não de vertentes grupusculares que almejam destruir incessantemente a sutil teia onde se ergue a construção da pólis”. (FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 54-55)

O próprio texto constitucional induz à compreensão da matéria, arrolando um conjunto de regras de proteção e inserção social destinadas ao idoso e à pessoa com deficiência. A questão se apresenta na Constituição já no inciso IV do art. 3.º, como salienta Antônio Herman de Vasconcellos e Benjamin, recordando “que os carentes, minorias e desfavorecidos – os hipossuficientes de uma maneira geral – merecem tutela especial como condição para que se lhes assegure a garantia constitucional da ‘igualdade perante a lei’”. Recorda, especificamente, que “a Lei Fundamental atribui ao Estado o dever de facilitar a locomoção ao portador de deficiência” (BENJAMIN, Antônio Herman de Vasconcellos. A tutela das pessoas portadoras de deficiência pelo Ministério Público, in FIGUEIREDO, G. J. P. de (org.). Direitos da pessoa portadora de deficiência. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 17-29).

Saliente-se, também, que a adoção de tratamento diferenciado ao idoso e à pessoa com deficiência decorre do Princípio da Igualdade, situado no caput do art. 5º da Constituição da República, que, como lembra José Afonso da Silva, “autoriza à norma realizar distinções, desde que previstas na própria Lei Fundamental” (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 1997). Conclui-se, pois, que negar ao hipossuficiente atenção diferenciada na lei é ferir o princípio isonômico. Alexandre de Moraes, comentando o tema, esclarece que “para que as diferenciações normativas possam ser consideradas não discriminatórias, torna-se indispensável que exista uma justificativa objetiva e razoável, de acordo com critérios e juízos valorativos genericamente aceitos, cuja exigência deve aplicar-se em relação à finalidade e efeitos da medida considerada, devendo estar presente por isso uma razoável relação de proporcionalidade entre meios aplicados e a finalidade perseguida, sempre em conformidade com os direitos e garantias constitucionalmente protegidos” (MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2001).

Ainda no campo dos princípios constitucionais, notamos a incidência do Princípio da Liberdade sobre a matéria destacada, enfatizando que um dos direitos fundamentais clássicos dos estados modernos é a liberdade de locomoção. Mônica Melo acentua que “se trata de um direito de cunho liberal/individual, que supõe a não interferência do Estado para o seu exercício. Entretanto, quando se observa a aplicação desse mesmo direito para as pessoas portadoras de deficiência é impossível não considerar a necessidade de atuação concreta do Poder Público”. (MELO, Mônica de. A proteção constitucional da pessoa portadora de deficiência”. In: Revista de Direitos Difusos. a. 1, v. 4. São Paulo: ADCOAS, dezembro/2000, p. 465).

A hermenêutica constitucional nos conduz, assim, a perceber a necessidade de se instrumentalizar a integração da pessoa com deficiência ao meio social, como forma de se lhe assegurar a dignidade enquanto ser humano, a igualdade e a liberdade. “Em termos práticos, torna-se um desdobramento dos sistemas de exclusão qualquer declaração que vise a integração do deficiente nas esferas da vida social, se tal declaração não estiver acompanhada das condições efetivas para que esta integração ocorra”. (FONSECA, Márcio Alves. Op. cit., p. 126-127).

A propósito, deve-se notar que o Estatuto do Idoso, quando trata da matéria no âmbito federal, assegura a ele o direito ao passe livre.

Norteado pela busca da igualdade material, o texto constitucional cuida para que a proteção ao idoso e à pessoa com deficiência não se resuma a regras e princípios abstratos, mas que se concretize na sociedade (ALMEIDA PRADO, Adriana Romero. O direito à cidadania do portador de deficiência. IN: Informativo Jurídico Cepam, v. 11, n. 9. São Paulo, 1994, p. 53).

Assim é que se deve observar a distinção que idoso e pessoa com deficiência recebem na Carta Magna. O art. 203, IV, prevê que a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua integração na vida comunitária constituem objetivos da assistência social. No art. 230, a Constituição Brasileira estatui que à família, à sociedade e ao Estado é atribuído o dever de amparar as pessoas idosas. Não por acaso a mesma Norma Fundamental edifica a ordem econômica com a finalidade de assegurar a todos existência digna, tendo como princípios relevantes a função social da propriedade e a dignidade da pessoa humana. Na esfera estadual, observamos que a Constituição dispõe, no art. 224, sobre o dever de o Estado assegurar condições de integração social à pessoa com deficiência. Em seu art. 225 o citado Diploma afirma que ao Estado cumpre assegurar o amparo ao idoso e o respeito a sua dignidade e seu bem-estar. Evidencia-se que a própria Constituição aponta o caminho do acolhimento ao projeto sob apreciação.

Novamente Eros Roberto Grau interpreta: “Constituição dirigente que é, a de 1988 reclama – e não apenas autoriza – interpretação dinâmica. Volta-se à transformação da sociedade, transformação que será promovida na medida em que se reconheça, no art. 3.º – e isso se impõe –, fundamento à reivindicação, pela sociedade, de direito à realização de políticas públicas. Políticas públicas que, objeto de reivindicação constitucionalmente legitimada, hão de importar o fornecimento de prestações positivas à sociedade”. (GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 242).

Impõe-se, bem assim, reconhecer que o presente projeto enfoca de maneira adequada a prestação de serviços de transporte coletivo intermunicipal, que recebe diretamente o impacto da medida que se pretende implementar.

O art. 10, IX, da Constituição Mineira elenca como competência do Estado explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços de transporte rodoviário estadual de passageiros. A Lei nº 7.367, de 2/10/1978, determina que a exploração e a delegação desse serviço competem ao DER-MG. A Lei nº 10.453, de 22/1/1991, que dispõe sobre a concessão e a permissão de serviço público, garante ao usuário o direito de somente pagar tarifas devidamente aprovadas pela autoridade competente (art. 14, IV), bem como estabelece que o Estado só pode alterar as cláusulas contratuais quando julgar conveniente para o melhor atendimento do usuário (art. 9º, III), sendo que, se tal medida provocar o desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a empresa concessionária tem direito à revisão da tarifa cobrada (art. 12, inciso III).

A Lei Federal nº 8.987, de 13/2/1995, que dispõe sobre o regime de concessões e permissões de serviços públicos, e a Lei Federal nº 8.666, de 21/6/1993, também asseguram, nos casos de alteração das condições sob as quais se firmou o contrato de concessão, a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Esclarece Celso Antônio Bandeira de Mello, a esse respeito, o seguinte: “Perante o concedente, os direitos do concessionário cifram-se ao respeito à parte contratual da concessão, isto é, à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro e também a que não lhe seja exigido, sob cor de cumprimento de suas obrigações, o desempenho de atividade estranha ao objeto da concessão, pois é o objeto que identificará tal ou qual concessão”. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 376)

Percebe-se, neste caso, que a edição de norma decorrente deste projeto não encontra óbice nas regras que cuidam dos contratos de concessão de serviços públicos. Aplica-se, aqui, a teoria da imprevisão, que se caracteriza pela ocorrência de situações excepcionais, imprevistas e anormais, que afetam a estabilidade contratual, alteram o equilíbrio do pactuado, distorcendo-o contra os termos originalmente firmados pelas partes. Para a aplicação da teoria da imprevisão, essencial é que ocorram, simultaneamente, três requisitos, quais sejam a ausência de nexo causal entre o comportamento das partes e o evento prejudicial ocorrido, a relevância do prejuízo e a imprevisibilidade do tal evento. Note-se, aliás, que tal percepção faltou à decisão do TJMG sobre a matéria citada.

A aplicação da teoria da imprevisão, nos termos de nossas leis, é “fórmula eficiente para garantir integralmente o equilíbrio econômico-financeiro avençado ao tempo da constituição do vínculo, vale dizer: instrumento de recomposição do equilíbrio estabelecido, o que, no fundo, nada mais representa senão prestigiar o significado real do consenso expressado no contrato, pela restauração dos termos da equivalência inicial, ou seja, de sua normalidade substancial”. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 343).

Verificamos que a edição de lei incidente sobre o equilíbrio contratual constitui evento imprevisto, relevante para o citado contrato. Não há, pois, que se falar em indenização, mas em recomposição contratual, decorrente da edição da nova lei.

E não se confunda, nesta questão, a posição do Estado em relação ao contrato administrativo. Quem celebra o contrato é o Estado sujeito de direito e quem editará a lei é o Estado ordem jurídica, como afirma Paulo Emílio Ribeiro de Vilhena, que alerta para os casos em que “não se distinguem, ou os confundem, o tratadista ou o aplicador do direito, o Estado-ordem-jurídica do Estado-sujeito-de-direito. Como não distinguem, acionam, quase sempre, o Estado-sujeito-de-direito como Estado-ordem-jurídica”. Acrescenta ainda que “a norma não se situa em um dos polos da relação jurídica, mas é suporte linear de vinculação jurídica que, sobre determinado bem da vida, ata aqueles polos” (VILHENA, Paulo Emílio Ribeiro de. Direito público e direito privado. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 38-39).

O fato da existência de contratos de concessão de serviços públicos de transporte coletivo intermunicipal vigentes não constituí óbice à edição da lei, mas é certo o direito adquirido do concessionário à equação econômico-financeira contratual, desde que comprovado o desequilíbrio. O equilíbrio é intangível e está abrigado pelo art. 5º, XXXVI e 37, XXI, da Constituição da República e, expressamente, no art. 58 da Lei nº 8.666, de 1993, resultando da relação entre as obrigações assumidas pelo contratante no momento do ajuste e a compensação econômica que lhe corresponderá.

Vê-se, portanto, que esta proposição deve ser bem acolhida no ordenamento jurídico mineiro, na medida em que aperfeiçoa o texto normativo existente e torna mais claras as relações jurídicas decorrentes de sua edição no mundo jurídico. Merece, pois, a plena acolhida desta Casa.

– Semelhante proposição foi apresentada anteriormente pelo deputado Elismar Prado. Anexe-se ao Projeto de Lei nº 2.011/2015, nos termos do § 2º do art. 173 do Regimento Interno.