Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 4.048/2017

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria da Defensora Pública-Geral do Estado de Minas Gerais e encaminhado a esta Casa por meio do Ofício nº 3/2017, o projeto de lei em análise “institui as carreiras de Técnico e de Analista da Defensoria Pública e dá outras providências”.

Publicada no Diário do Legislativo de 7/3/2017, a proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, do Regimento Interno.

Preliminarmente, cumpre a esta comissão o exame da matéria quanto aos aspectos jurídicos, constitucionais e legais pertinentes.

Fundamentação

A proposição em análise tem por objetivo instituir o plano de carreira dos servidores públicos da Defensoria com a transformação dos cargos de Assistente Administrativo e de Gestor da Defensoria Pública, previstos na Lei nº 15.301, de 10 de agosto de 2004, nos cargos de Técnico, nível médio, e de Analista da Defensoria Pública, nível superior, bem como na criação de quadro próprio de cargos comissionados e de funções de confiança.

De acordo com a justificação que acompanha o projeto, “trata-se de avanço considerável no âmbito da Instituição, já que cria carreira de apoio, hoje inexistente, e também soluciona situação histórica de defasagem e estagnação dos servidores do quadro próprio da Defensoria, regidos pela Lei nº 15.301/04, cujas atribuições não são mais compatíveis com a estrutura da Defensoria Pública e com sua autonomia constitucionalmente estabelecida pela Emenda Constitucional nº 45/04”.

A Defensora Pública-Geral informa ainda que “o impacto financeiro correrá à conta das dotações próprias da Defensoria Pública, conforme estimativa e certidões anexas, suplementadas no que se refere ao reposicionamento dos atuais servidores”. E que “no que se refere aos cargos comissionados e funções de confiança, nota-se que já existe previsão no orçamento anual relativa a todos aqueles já ocupados pelos respectivos servidores, razão pela qual neste particular não há impacto no projeto. Quanto aos novos cargos comissionados e funções de confiança, são apresentadas as respectivas certidões de adequação e disponibilidade orçamentária neste exercício e no próximo, em atendimento aos requisitos dos arts. 16 e 17 da LRF”.

O projeto estabelece, em síntese: as atribuições gerais; a jornada de trabalho de quarenta horas semanais, sendo facultada a opção do servidor pela jornada de trinta horas; a nova estrutura; as tabelas de vencimento; a forma de ingresso e de desenvolvimento nas carreiras. Além disso, transforma os cargos da carreira de Auxiliar Administrativo da Defensoria Pública em cargos da carreira de Agente da Defensoria Pública, nível fundamental, os quais serão extintos com a vacância. As regras para o reposicionamento dos servidores nas novas carreiras serão estabelecidas em resolução pela Defensora Pública-Geral, observado o disposto na lei.

A progressão e a promoção na carreira estão vinculadas à avaliação de desempenho satisfatória, à capacitação e à especialização profissional do servidor, assim como ao exercício de cargos em comissão na Defensoria Pública.

Veda-se o exercício da advocacia pelo servidor da Defensoria Pública, ainda que investido exclusivamente em cargo em comissão ou função de confiança. E mantém-se o auxílio-alimentação, que já é pago aos demais servidores do Poder Executivo.

No que diz respeito aos cargos em comissão e funções de confiança, promove-se a transformação dos cargos do Grupo de Direção e Assessoramento da Administração Direta do Poder Executivo – DADs, das funções gratificadas e das gratificações estratégicas – previstos na Lei Delegada nº 174, de 2007 e destinados à Defensoria Pública em cargos, funções e gratificações próprios da Defensoria – CADs, FGDPs e GTEDPs – e sem vinculação com a estrutura administrativa.

Em primeiro lugar, cumpre-nos informar que a Comissão de Constituição e Justiça, em sua esfera de competência, aprecia a proposição exclusivamente sob o aspecto jurídico-constitucional, em obediência ao Regimento Interno. Sob esse prisma, não há obstáculo à tramitação da matéria, já que o projeto não apresenta vício de inconstitucionalidade de natureza formal.

No que concerne à iniciativa da Defensoria Pública para a apresentação de proposições legislativas referentes à sua organização bem como à estruturação da carreira de seus membros e servidores, manifestou-se esta comissão, quando da apreciação dos Projetos de Lei Complementar nº 51 e 54, de 2016, pelo reconhecimento da iniciativa legislativa privativa daquele órgão, nos seguintes termos:

“Adentrando-se no ponto atinente à iniciativa legislativa conferida à Defensoria Pública em virtude da promulgação da E.C. nº 80, de 2014, entendemos que a norma disposta no §4º do art. 134 da Constituição da República é de aplicabilidade direta e imediata às Defensorias Públicas estaduais, especificamente quando a ela estende as regras atinentes à iniciativa legislativa a que se refere o inciso II do art. 96.

A propósito, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou a respeito do §2º do art. 134 da Constituição da República, reconhecendo sua aplicabilidade imediata. Por se tratar de norma similar à que ora analisamos, no que tange à eficácia ou aplicabilidade, colacionam-se os fundamentos utilizados para a defesa da autoaplicabilidade do disposto no §4º do dispositivo mencionado. Eis a manifestação do ministro Ricardo Lewandovski, em trecho de seu voto condutor (ADI 4.056/MA): “O art. 134, § 2º, da Constituição Federal, pela densidade normativa que ostenta, é auto-aplicável e de eficácia imediata. No dizer do Professor José Afonso da Silva: 'As condições gerais para essa aplicabilidade são a existência apenas do aparato jurisdicional, o que significa: aplicam-se só pelo fato de serem normas jurídicas, que pressupõem, no caso, a existência do Estado e de seus órgãos'. Assim, ainda que não seja pela densidade de seu conteúdo normativo, a auto-aplicabilidade do referido dispositivo, decorre do simples fato de integrar a Defensoria Pública no aparato organizacional do Estado como instituição autônoma e livre de subordinação ao Executivo e aos demais Poderes”.

Como corolário, embora a Constituição Mineira ainda não preveja em seu texto, de modo expresso, a iniciativa legislativa do defensor Público-Geral para dispor sobre a organização da Defensoria Pública, entendemos que a autoaplicabilidade da norma disposta no §4º do art. 134 da Constituição da República garante à Defensoria Pública a iniciativa quanto à deflagração de proposições legislativas independentemente de alteração da Constituição Mineira.

A propósito, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, foi publicada a Lei Complementar nº 169, de 13 de janeiro de 2016, que altera a Lei Orgânica da Defensoria Pública Estadual, fruto do Projeto de Lei Complementar nº 15/2015, apresentado pelo defensor público-geral, fundado no disposto no § 4º do art. 134 da Constituição da República, não tendo havido, até então, a propositura de proposta de emenda à Constituição Estadual para consagrar expressamente a iniciativa legislativa à Defensoria Pública no que concerne à matéria.

Consequentemente, a interpretação mais condizente com o texto constitucional é aquela que atribui à Defensoria Pública iniciativa para a apresentação de projeto de lei orgânica e, como corolário, de projetos que alterem a lei orgânica em vigor, por se tratar de proposição atinente ao aspecto organizacional, notadamente por ser instrumento hábil para dispor o modus operandi da instituição, tais como objetivos e funções institucionais, garantias dos defensores públicos, além da criação e da extinção, propriamente, de órgãos integrantes de sua estrutura administrativa.”.

Corroborando o que se disse, o atual art. 5º-A da Lei Complementar nº 65, de 16 de janeiro de 2003, acrescentado pela Lei Complementar nº 141, de 13 de dezembro de 2016, assegura a competência privativa à Defensoria Pública para propor a esta Casa Legislativa projeto de lei que disponha sobre a organização dos serviços auxiliares e de apoio administrativo, bem com a criação de cargos e a fixação da carreira de seus servidores.

Quanto à transformação de cargos públicos prevista nos arts. 30 e 32 do projeto, esta tem sido um instrumento frequentemente utilizado em face da necessidade de reorganização da Administração Pública. In casu, fundamenta-se na autonomia da Defensoria Pública para instituir carreira de apoio própria. Todavia, é preciso ressaltar que há controvérsias jurídicas sobre a matéria. Dessa forma, a sua utilização deve observar determinados requisitos essenciais para a sua validade jurídica para que a transformação de cargos não constitua burla à exigência de prévia aprovação em concurso público para investidura em cargo público, constante no inciso II do art. 37 da Constituição da República. Em diversos julgados, o Supremo Tribunal Federal – STF – tem se manifestado sobre a necessidade de que os cargos transformados tenham semelhança de atribuições e de nível de complexidade, bem como o mesmo nível de escolaridade exigido para as carreiras.

Para ilustrar a questão, cabe citar, como exemplo, a Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI – nº 1591, julgada em 19 de agosto de 1998, pelo Supremo Tribunal Federal – STF –, que trata da unificação das carreiras de Auditor de Finanças Públicas e de Fiscal de Tributos Estaduais em nova carreira de Agente Fiscal do Tesouro. O STF decidiu pela constitucionalidade da lei que transformou as carreiras, em face da afinidade de atribuições das categorias em questão. No mesmo sentido foi a ADI nº 2.713-1, julgada em 18/12/2002.

Registre-se que, na transformação de cargos prevista no projeto, há a observância dos mencionados requisitos, haja vista a coincidência de escolaridade e o fato das atribuições dos cargos de Assistente Administrativo, Gestor e Auxiliar Administrativo da Defensoria, previstas na Lei nº 15.301, de 2004, serem semelhantes às atribuições dos novos cargos.

É importante registrar que, embora exista posicionamento em sentido contrário da Advocacia-Geral do Estado, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais manifestou, na Consulta nº 977.671, o entendimento de não serem aplicáveis à Defensoria Pública as restrições dos arts. 22 e 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal, mesmo na hipótese de o Poder Executivo estar acima de seus limites de gastos com pessoal (prudencial ou total), em face da autonomia funcional, administrativa e financeiro-orçamentária atribuída constitucionalmente à Defensoria Pública. Nessa consulta, ressaltou-se, contudo, que “a Defensoria Pública não estará livre para realizar despesa com pessoal no limite que bem entender. Isso porque, enquanto não houver a alteração da LRF, as despesas com pessoal da Defensoria Pública estarão sujeitas às regras e aos limites gerais fixados ordinariamente no Plano Plurianual – PPAG, na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e na Lei Orçamentária Anual – LOA”. Não obstante, a adequação dos dados apresentados aos comandos da Lei de Responsabilidade Fiscal será, no momento oportuno, analisada pela Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária.

Conclusão

Pelas razões expostas, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 4.048/2017, com a Emenda nº 1, a seguir redigida:

EMENDA Nº 1

Dê-se ao art. 36 a seguinte redação:

“Art. 36 – Ao servidor poderá ser concedida, mediante autorização do Defensor Público-Geral, licença em caráter especial para exercício de cargo em diretoria de entidade associativa representativa dos servidores da Defensoria Pública.

Sala das Comissões, 28 de junho de 2017.

Hely Tarqüínio, presidente – Durval Ângelo, relator – Bonifácio Mourão – Roberto Andrade – Isauro Calais.