Parecer para Turno Único do Mensagem Nº 228/2017

Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária

Relatório

De autoria do chefe do Executivo, a mensagem em epígrafe encaminha a prestação de contas do governador do Estado relativa ao exercício de 2016.

Publicada no Diário do Legislativo em 6/4/2017 e publicados o balanço geral das contas, os documentos que o instruem e o parecer prévio do Tribunal de Contas no Diário do Legislativo de 25/5/2018, a proposição ficou em poder da Mesa por 10 dias, para os fins de cumprimento do disposto no art. 217 do Regimento Interno. Foram recebidos, nesse período, os Requerimentos de Informações nos 11.051/2018 e 11.052/2018, ambos de autoria dos deputados Felipe Attiê, Gustavo Valadares e João Leite, os quais foram remetidos a esta comissão para deliberação, ocasião em que foram rejeitados.

Vem agora a matéria a esta comissão para receber parecer, nos termos do art. 218, do Regimento Interno.

Fundamentação

A mensagem em questão encaminha a prestação de contas do governador do Estado relativa ao exercício de 2016. Conforme dispõe o art. 90, XII, da Constituição Estadual, o chefe do Poder Executivo deve prestar anualmente à Assembleia Legislativa as contas referentes ao exercício anterior, dentro de 60 dias contados a partir da abertura da sessão legislativa ordinária. Em obediência ao dispositivo, as contas foram apresentadas à Assembleia Legislativa no prazo previsto, as quais foram constituídas pelos Balanços Gerais da Administração Direta e Indireta – Autarquias, Fundações, Fundos Estaduais e Empresas Estatais Dependentes – e pelo Relatório Contábil, elaborados pela Superintendência Central de Contadoria-Geral da Secretaria de Estado de Fazenda; pelo Relatório de Controle Interno, de responsabilidade da Controladoria-Geral do Estado; e pelo Balanço Social, elaborado pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag.

Com o advento da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF –, a prestação de contas e seu respectivo parecer prévio passam a ser considerados instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais deverá ser dada ampla divulgação.

Em cumprimento do disposto no art. 76, inciso I, da Constituição do Estado, o Tribunal de Contas – TCE – apreciou as referidas contas na sessão plenária de 11/7/2017 e emitiu parecer prévio favorável à sua aprovação. Por intermédio do Ofício nº 19/2018, publicado no Diário do Legislativo, em 26/4/2018, o presidente da Corte de Contas encaminhou a esta Casa cópia do Processo nº 1007.713, que contém o referido parecer prévio referente ao Balanço Geral do Estado, exercício 2016, os relatórios da unidade técnica e o parecer do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

O parecer prévio do TCE e os documentos que o instruem ficaram em poder da Mesa por 10 dias, para os fins de cumprimento do disposto no art. 217 do Regimento Interno, período em que foram recebidos os Requerimentos nºs 11.051/2018 e 11.052/2018, ambos de autoria dos deputados Felipe Attiê, Gustavo Valadares e João Leite.

O Requerimento nº 11.051/2018 objetiva, com fundamento no art. 217 do Regimento Interno obter informações do Tribunal de Contas sobre a realização de inspeção extraordinária sobre as parcelas utilizadas dos depósitos judiciais e sobre a recomposição do fundo de reserva quanto à sua regular/legal destinação, conforme sugestão técnica constante a fls. 558 do Relatório sobre a Macrogestão e Contas do Governador do Estado de Minas Gerais, Exercício de 2016. Pretende ainda que “se já realizada ou quando se realizar futuramente a inspeção, seja o acesso aos autos do processo disponibilizado para esta Casa Legislativa, conforme determina o art. 76 da Constituição do Estado de Minas Gerais”.

Com fundamento no mesmo artigo do Regimento Interno, o Requerimento nº 11.052/2018, por sua vez, tem a finalidade de que o Tribunal de Contas “informe se a Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais – Codemig – efetuou a remessa dos documentos comprobatórios da realização e do cancelamento da despesa concernente à operação com o Banco Mercantil de Investimentos – BMI –, conforme sugestão técnica constante a fls. 776 do Relatório sobre a Macrogestão e Contas do Governador do Estado de Minas Gerais, Exercício de 2016”.

Remetidos a esta comissão para deliberação, foram os requerimentos rejeitados.

Cumpre lembrar que a emissão do parecer prévio sobre as contas prestadas pelo governador do Estado constitui deliberação de caráter opinativo do Pleno do Tribunal de Contas. Seu conteúdo deve espelhar uma avaliação global do programa de trabalho e destina-se a subsidiar a Assembleia Legislativa no julgamento das contas do chefe do Poder Executivo. O parecer prévio busca avaliar a função orçamentária sob uma acepção ampla, na qual se considera o orçamento como um instrumento de planejamento, de gestão e de avaliação de políticas públicas. Assim, entende-se que o controle do emprego dos recursos públicos deve obedecer a critérios de eficiência, de eficácia e de economicidade, e não só a aspectos de legalidade e de regularidade contábil.

Por fim, é oportuno observar que o julgamento dessas contas pelo Poder Legislativo não isentará os demais ordenadores de despesa de eventuais responsabilidades que venham a ser apuradas em processos de apreciação específica.

Feitas essas considerações iniciais, passamos à análise resumida das contas governamentais.

I – Economia mineira

De acordo com os dados da Fundação João Pinheiro, em 2016 o PIB de Minas Gerais sofreu queda de 2,6%, desempenho melhor do que o da economia nacional, que recuou 3,6%. O segmento industrial foi o que apresentou o pior resultado do ano de 2016, com queda de 6%, acumulando a sua quarta queda consecutiva, que permanece em processo de encolhimento no Estado. Cabe destaque ao subsetor da indústria extrativa mineral, em que também se observou resultado negativo, da ordem de 11,2%, influenciado pela paralisia no nível de atividade na região de Mariana, após o rompimento da barragem da empresa Samarco, ocorrido em 2015. O expressivo aumento da Agropecuária, por seu turno, apoiou-se na expansão da quantidade produzida na safra em dois dos principais produtos da pauta agrícola mineira: o café e a soja.

No âmbito do comércio exterior, embora a Balança Comercial daquele ano tenha fechado com um saldo positivo, as exportações registraram retração da ordem de 0,4% e as importações, de 25,32%. Apesar da valorização do real frente ao dólar, ocorrida em 2016, fato esse que tende a desfavorecer as exportações, o valor total das vendas externas mineiras manteve‐se relativamente estável. Constatou-se, ainda, o domínio dos produtos básicos na pauta de exportações do Estado, o que indica a necessidade da diversificação do rol desses produtos, visto serem artigos mais vulneráveis às condições econômicas externas.

II – Planejamento governamental e orçamento

A Constituição da República de 1988 e a Constituição Estadual de 1989 definiram os seguintes instrumentos de planejamento do Estado: o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI –, o Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG –, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – e a Lei Orçamentária Anual – LOA.

O PMDI está previsto na Constituição Estadual e tem como objetivo implementar e fomentar o crescimento econômico do Estado, caracterizando-se, assim, como um plano de longo prazo. Em sua última atualização, estabelecida pela Lei nº 21.967, de 12/1/16, promoveu- -se uma revisão na estratégia de desenvolvimento adotada para o período de 2016 a 2027, com base na participação popular por intermédio de fóruns regionais.

O plano foi estruturado de acordo com os seguintes eixos: Desenvolvimento Produtivo, Científico e Tecnológico; Educação e Cultura; Infraestrutura e Logística; Saúde e Proteção Social; Segurança Pública e Governo. O cinco primeiros têm caráter finalístico, enquanto o último abrange as ações relativas à administração pública. A elaboração das políticas públicas concernentes a cada eixo deve observar as dimensões: participação; desenvolvimento de pessoas; sustentabilidade fiscal; modelo de gestão e sustentabilidade territorial.

Outra mudança foi que as 10 regiões de desenvolvimento do PMDI anterior foram substituídas por 17 territórios de desenvolvimento, que dividem o Estado “a partir de critérios socioeconômicos, culturais e geográficos”. São eles: Noroeste, Norte, Médio e Baixo Jequitinhonha, Mucuri, Alto Jequitinhonha, Central, Vale do Rio Doce, Vale do Aço, Metropolitano, Oeste, Caparaó, Mata, Vertentes, Sul, Sudoeste, Triângulo Sul e Triângulo Norte.

Nesse contexto, a unidade técnica do Tribunal de Contas verificou que, no novo PMDI, não há metas e indicadores para cada um dos eixos, que permitiriam o acompanhamento do desempenho do governo. Em resposta, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag – argumentou que o novo PMDI é pautado pela simplicidade e pela transparência, em oposição ao modelo anterior, que “revelou‐se inflexível e pouco suscetível à inovação”. Entretanto, o TCE-MG entendeu que tais indicadores são imprescindíveis para a avaliação da efetividade das políticas públicas e, caso não estejam satisfatórias, para a sua melhoria. Dessa forma, recomendou “maior empenho na produção e na manutenção dos indicadores de gestão, conferindo mais transparência e eficiência na condução de suas políticas públicas”.

Em linha com a orientação estratégica definida pelo PMDI, o PPAG é o instrumento mediante o qual as políticas públicas são transformadas em programas de governo. A tramitação do projeto de lei que instituiu o PPAG para o quadriênio 2016-2019 foi orientado pela participação popular e resultou na Lei nº 21.968, de 2016. O plano possui 217 programas, vinculados aos eixos definidos no PMDI e contém 991 ações, das quais 193 são de acompanhamento intensivo, ou seja, ações consideradas importantes para a atuação governamental.

Já a LDO, que também compõe o instrumental de planejamento previsto na Constituição Federal de 1988, tem por objetivo estabelecer diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Para 2016, as diretrizes orçamentárias foram estabelecidas na Lei nº 21.736, de 2015, alterada pela Lei 21.969, de 2016. Em relação às metas fiscais, foram definidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas às receitas, às despesas, aos resultados nominal e primário e ao montante da dívida pública consolidada e líquida, para o exercício corrente e para os dois seguintes. Nos cálculos apresentados no Anexo de Metas Fiscais, foram considerados os parâmetros macroeconômicos utilizados no Projeto da LDO da União, o qual previu, para 2016, redução do PIB de 1,43% e crescimento do IPCA de 6,22%.

No tocante à dimensão orçamentária, a LOA de 2016, Lei n° 21.971, também alinhada com os instrumentos de planejamento governamental, estimou, no orçamento fiscal, as receitas estaduais em R$83,10 bilhões e fixou as despesas em R$92,02 bilhões, o que resultou em déficit fiscal de R$8,92 bilhões. As receitas e as despesas intraorçamentárias foram estimadas em R$13,85 bilhões. Já o Orçamento de Investimento das Empresas Controladas pelo Estado estimou as fontes e fixou os investimentos em R$5,82 bilhões.

III – Execução do orçamento fiscal e de investimento das empresas controladas

Receitas

Em 2016, a receita arrecadada foi de R$84,68 bilhões e a despesa realizada foi de R$88,13 bilhões, o que resultou em déficit fiscal de R$4,16 bilhões.

Detalhando a execução orçamentária da receita, as receitas correntes alcançaram um valor de R$76,62 bilhões, as receitas de capital somaram R$1,90 bilhão e as receitas intraorçamentárias perfizeram R$ 13,31 bilhões.

As Deduções da Receita Corrente, por sua vez, foram apuradas em R$7,86 bilhões. O montante arrecadado ficou abaixo da receita inicialmente prevista na LOA e abaixo da previsão atualizada em 2,65%.

A Receita Tributária é a principal fonte de recursos do Estado e participou com R$52,98 bilhões das receitas arrecadadas. Desse grupo de receitas, destaca-se o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS –, que alcançou, ao final do exercício, uma arrecadação de R$41,06 bilhões, o que representou aumento real de 0,33 % quando comparada à arrecadação de 2015. As Transferências Correntes destacaram-se como o segundo maior grupo de receitas do Estado, o que corresponde a 21,02% da Receita Orçamentária Corrente, realizando a quantia de R$14,45 bilhões.

A receita da dívida ativa no período totalizou R$566,91 milhões. Nela se incluem as receitas correspondentes à cessão de direitos creditórios e às cotas-parte dos municípios e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb. Cabe mencionar que 94,71% desse total foi arrecadado pela administração direta.

Despesas

A execução orçamentária da despesa dos Orçamentos Fiscal e de Investimento foi da ordem de R$99,92 bilhões, o que representou um acréscimo nominal de 7,32% em relação à despesa realizada em 2015. As despesas correntes, desconsideradas as intraorçamentárias, perfizeram o montante de R$69,89 bilhões.

Entre as despesas correntes realizadas, destacam-se as com Pessoal e Encargos Sociais, que significaram 48,55% da despesa total; os Juros e Encargos da Dívida Pública, que corresponderam a 1,54%, um decréscimo nominal de 58,03% em relação ano anterior; e o grupo Outras Despesas Correntes, que equivaleram a 29,22%.

As despesas de capital somaram R$4,57 bilhões, das quais os investimentos corresponderam a 60,62%, um decréscimo nominal de 13,09% em relação a 2015. A amortização da dívida representou 33,18% das despesas de capital, perfazendo um total de R$1,52 bilhão, uma queda nominal de 56,40% em relação a 2015.

A expressiva redução tanto das Despesas com Juros e Encargos Sociais e Amortização da Dívida é explicada por dois fatores: pela decisão em sede do Mandado de Segurança n° 34.122/STF, impetrado pelo Governo do Estado contra a União, que gerou a suspensão do pagamento das parcelas dos contratos nos meses de abril, maio e junho; e pelo acordo firmado entre estados e União em 20/6/2016, que reduziu em 100% as prestações mensais de julho a dezembro de 2016 a serem pagas por Minas Gerais.

Em relação à execução dos orçamentos fiscal e de investimentos por categoria de ação, 42,82% foram classificadas como Operações Especiais do Orçamento Fiscal – OF –, que não são uma prestação direta de bens ou serviços, como as Transferências Constitucionais Obrigatórias a Municípios e a Complementação Financeira do Regime Próprio de Previdência Social. Outros 26,93% foram gastos em Atividades-Meio do OF, desenvolvidas de forma contínua e permanente para a manutenção do fornecimento ou a prestação de um bem ou serviço, como o pagamento de pessoal, e 17,91% dispendidos em Atividades-Fim do OF. O restante divide-se em Projetos do OF e Operações Especiais, Atividade-Meio, Atividade-Fim e Projetos do Orçamento de Investimentos das Empresas Controladas.

No tocante à priorização estratégica do gasto, R$9,40 bilhões, ou 9,41% dos Orçamentos Fiscal e de Investimento das Empresas Controladas, foram dispendidos nas 193 ações de acompanhamento intensivo e diferenciado, consideradas o eixo fundamental de atuação da gestão governamental.

Quanto à execução das despesas por função de governo, constatamos que os gastos mais significativos foram Encargos Especiais, com 26,91%; Segurança Pública, com 18,00%; Previdência Social, com 16,42%; Educação, com 11,95%; e Saúde, com 11,67% dos gastos totais.

Durante o exercício, foram editados 170 decretos de abertura de créditos suplementares, que incrementaram o Orçamento Fiscal inicial em 5,35%, isto é, R$4,92 bilhões, resultando numa dotação autorizada no montante de R$96,94 bilhões.

IV – Dispositivos constitucionais e legais

Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE

Conforme determinam o inciso XII do art. 60 do ADCT/CR/88 e o artigo 22 da Lei Federal nº 11.494, de 2007, no mínimo 60% do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb – deve ser aplicado no pagamento de profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. Constatou-se um gasto correspondente a 72,9% da receita total do Fundeb com esse fim.

Além disso, de acordo com o art. 212 da Constituição Federal, os estados, os municípios e o Distrito Federal devem aplicar anualmente pelo menos 25% da receita resultante de impostos, compreendidas as advindas de transferências, na Manutenção e no Desenvolvimento do Ensino – MDE. O Relatório Contábil apresentou o índice de 25,35%, com despesa de R$10,98 bilhões, baseada nos critérios descritos na LOA, que considera a despesa realizada (Despesa Liquidada e Restos a Pagar não Processados) no exercício.

Quanto à inclusão dos Restos a Pagar Não Processados – RPNP – sem a correspondente disponibilidade de caixa, nos gastos com MDE, o que configura inobservância à Instrução Normativa TCEMG nº 13/2008, com as alterações dadas pela Instrução Normativa TCEMG nº 05/2012, o Executivo alegou que, como a LOA foi aprovada com déficit de R$ 8,92 bilhões, era prevista a possibilidade de o Estado executar despesas sem disponibilidade financeira. Além disso, argumentou que o art. 42 da LRF exige a disponibilidade de caixa para a inscrição de RPNP apenas nos dois últimos quadrimestres de final de mandato do titular de Poder.

Examinadas as razões de defesa pelo Pleno, o TCE entendeu que os RPNP deveriam permanecer no cômputo das despesas com MDE devido ao difícil contexto econômico, reconhecido pelo Decreto de Calamidade Pública Financeira; à previsão de déficit na LOA e ao fato de a proibição explícita na art. 42 da LRF de inscrição de Restos a Pagar sem disponibilidade financeira ocorrer somente nos dois últimos quadrimestres do mandato. Diante disso, considerou ter o Estado cumprido o mínimo constitucional – entendimento com que concordamos –, e determinou que, se forem cancelados os Restos a Pagar incluídos no percentual da MDE no exercício de 2016, eles sejam aplicados como um plus aos exercícios de 2017 e 2018. Determinou ainda que seja efetuada a liquidação e o pagamento dessas despesas até o exercício de 2018, conforme o disposto no art. 42 da LRF, por ocasião do final do mandato do governador.

Ações e Serviços Públicos de Saúde – ASPS

O inciso II do art. 77 do ADCT da Constituição de 1988 estabelece a aplicação mínima de 12% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, em Ações e Serviços Públicos de Saúde – ASPS. Em 2016, o Poder Executivo apresentou o índice de 12,38%, que evidenciou despesas empenhadas no montante de R$5,36 bilhões. Desse montante, R$3,8 bilhões referem-se às despesas liquidadas no exercício, e o restante, no total de R$1,56 bilhão, às despesas inscritas em RPNP.

Quanto à inclusão de despesas empenhadas e não liquidadas no cômputo dos gastos com Saúde, a equipe técnica do TCE apontou que a Lei Complementar nº 141, de 2012, estabelece que as despesas empenhadas e não liquidadas, inscritas em restos a pagar, somente poderão ser consideradas para fins de cálculo do limite constitucional de aplicação em ASPS até o limite das disponibilidades de caixa ao final do exercício, consolidadas no Fundo de Saúde. Apurou-se, no entanto, insuficiência financeira de R$4,61 bilhões no encerramento do exercício, haja vista que as obrigações totalizaram R$7,46 bilhões, superando as disponibilidades existentes no valor de R$2,85 bilhões. Foram inscritos R$4,53 bilhões de RPNP, incluídos nesses os RPNP relativos à Saúde, no valor de R$1,56 bilhão, o que resultou em insuficiência financeira total de R$9,14 bilhões.

A esse respeito, o TCE considerou, de forma análoga à dos Restos a Pagar da Educação, o difícil contexto econômico, reconhecido pelo Decreto de Calamidade Pública Financeira; a aprovação do orçamento fiscal do Estado para o exercício de 2016 com déficit de R$8,92 bilhões e o fato de a proibição na LRF de inscrição de Restos a Pagar sem disponibilidade financeira ocorrer somente nos últimos dois quadrimestres do mandato. Porém, optou por glosar R$30,43 milhões referentes à ação de Gestão do Hospital Universitário Clemente de Faria, por ser um estabelecimento oficial de ensino da área de educação, e R$ R$29,00 milhões do Fundo Estadual de Saúde – FES – gastos com duas aeronaves multimissão para emprego nas ações do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – Sinpdec –, em âmbito estadual, bem como nas missões do Sistema de Defesa Social. Diante disso, foi apurado um gasto de R$ 5,30 bilhões em ASPS, em 2016, equivalente ao percentual de 12,24%, de onde se concluiu que o Estado cumpriu o mínimo constitucional – entendimento com o qual concordamos.

A Lei Complementar nº 141, de 2012, dispõe ainda que o Estado deverá aplicar o montante da disponibilidade de caixa proveniente dos cancelamentos de RPNP e de obrigações de longo prazo – OLP – até o término do exercício seguinte ao do cancelamento, uma vez que tais valores já foram considerados como ações de Saúde nos exercícios de referência. Em 2014, foram cancelados R$288,247 milhões de Restos a Pagar. Em 2015, esses cancelamentos foram de R$ 73,906 milhões. Assim, o TCE determinou, a partir de 2017, a aplicação desses valores e de R$1,23 milhão referentes aos RPNP sem disponibilidade financeira no percentual de aplicação da Saúde de 2015.

Afora a aplicação mínima em ASPS, a Constituição do Estado estabelece que “os recursos para os programas de saúde não serão inferiores aos destinados aos investimentos em transporte e sistema viário”. A esse respeito, o TCE verificou que o gasto com saúde correspondeu a 12,68 vezes os investimentos em transporte e sistema viário.

Amparo e fomento à pesquisa

O art. 212 da Carta Mineira determina que o Estado deve repassar à Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais – Fapemig – no mínimo 1% da receita corrente ordinária, em parcelas duodecimais, com a finalidade de apoiar o desenvolvimento científico e tecnológico. A análise dos demonstrativos contábeis revela que o repasse de recursos financeiros foi de R$ 382,15 milhões, ou seja, 1% da receita corrente ordinária arrecadada no exercício. Assim, o Estado cumpriu a determinação constitucional, não restando saldo a repassar.

Publicidade governamental

Em 2016, os gastos com publicidade do Estado somaram R$ 146,49 milhões, 13,48% abaixo do executado em 2015. Considerando valores constantes, a queda foi ainda mais expressiva, de 21,46% dos gastos totais em relação a 2015 e 38,78% em relação a 2014.

Com relação às publicações dos gastos realizados com publicidade pelo Estado, o TCE reitera a recomendação emitida desde 2014 para que o Poder Executivo padronize todos os demonstrativos referentes à despesa com publicidade da administração direta e indireta, incluindo as empresas, em atendimento ao que determina o art. 7º da Lei Estadual nº 13.768, de 1/12/2000.

Despesas com pessoal

O gasto com pessoal nos estados é limitado a 60% da Receita Corrente Líquida – RCL –, pelo art. 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Desse percentual, 3% são para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado, 6% para o Judiciário, 49% para o Executivo e 2% para o Ministério Público do Estado. Na apuração do índice para 2016, de acordo com a metodologia definida pelas Instruções Normativas n° 01 e 05/01 do TCE-MG, o percentual do Estado foi de 48,34%. Já conforme com a Portaria da Secretaria do Tesouro Nacional n° 553/14, o gasto com pessoal apurado foi de 58,93% da RCL, excedendo os limites prudencial e de alerta, que são respectivamente de 57% e 54% dessa receita.

Na análise por Poder e órgãos, o Executivo, o Judiciário, o Legislativo e o Ministério Público atingiram respectivamente 49,29%, 5,26%, 2,52% e 1,86%. Como tanto o Poder Executivo quanto o Ministério Público ultrapassaram o limite de alerta, ou seja, 90% do limite prudencial, nas apurações do 1° e 2° quadrimestres, o Tribunal de Contas do Estado emitiu alerta, conforme inciso II do § 1º do art. 59 da LRF. No terceiro quadrimestre a Despesa com Pessoal do Poder Executivo, ultrapassou o limite máximo de 49% em relação à RCL.

Para suprir o descumprimento dos limites estabelecidos, a LRF dispõe que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios devem reduzir o excedente em dois quadrimestres por meio da adoção de medidas como a redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança e a exoneração dos servidores não estáveis. Lado outro, a LRF dispõe também que esse prazo passa a ser de quatro quadrimestres caso o Produto Interno Bruto (PIB) tenha crescimento real baixo ou negativo por período igual ou superior a quatro trimestres, o que a Secretaria do Tesouro Nacional – STN – recomenda expor em notas explicativas nos Relatórios de Gestão Fiscal.

Em relação ao supramencionado descumprimento, o tribunal recomendou ao Poder Executivo que envide esforços para adequar-se aos limites legais, e ao Ministério Público Estadual que fique atento ao limite de gastos com pessoal.

Quanto aos Aportes para Cobertura do Déficit Atuarial do RPPS alocados no Fundo Financeiro de Previdência – Funfip – para pagamento das despesas com inativos e pensionistas, foi apontado pela equipe técnica do tribunal que a administração pública, ao não computar esses recursos na apuração da Despesa Líquida com Pessoal, diminuiu o valor percentual da despesa com pessoal em relação à Receita Corrente Líquida – RCL. Tal procedimento diverge do entendimento da STN, que não considera a cobertura de déficit financeiro como aporte para déficit atuarial para efeito do desconto.

Em suas alegações, o Poder Executivo sustentou que “no entendimento do atuário, ao contrário do que ocorre em planos sob regime de capitalização e/ou sob regime de repartição de capitais de cobertura, em planos sob regime financeiro de repartição simples, o déficit eventualmente observado deve ser coberto mediante contribuição suplementar, por aporte dentro do próprio exercício, razão pela qual as figuras de déficit financeiro e déficit atuarial se fundem, visto que o período considerado pelo regime de repartição simples é de apenas um exercício”.

Diante do quadro, o tribunal determinou que o Poder Executivo e a Secretaria de Estado da Fazenda – SEF –, nos exercícios seguintes, observem a legislação no que tange aos aportes para cobertura de déficit atuarial e/ou déficit financeiro do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS.

V – Gestão fiscal

Resultado Primário e Resultado Nominal

O resultado primário é calculado por meio da diferença entre as receitas e as despesas não financeiras. Sua finalidade é verificar se os níveis dos gastos orçamentários dos entes federativos são compatíveis com sua arrecadação e, sobretudo, se os recursos são capazes de garantir o pagamento das dívidas de longo prazo. Em sua análise, o TCE constatou que a meta de resultado primário definida para 2016 foi de déficit de R$ 4,89 bilhões e que o Estado obteve resultado primário também deficitário de R$3,25 bilhões, abaixo portanto em R$1,64 bilhão da meta prevista.

O resultado nominal tem por objetivo medir a evolução da dívida líquida fiscal em um determinado período e representa a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida de um exercício financeiro em relação ao período anterior. Em 2016, o Estado alcançou resultado nominal de R$ 6,64 bilhões, de modo que ultrapassou em R$ 1,87 bilhão a meta de R$ 4,77 bilhões, ou seja, o crescimento da dívida fiscal líquida foi superior ao planejado. Em resposta, o Poder Executivo afirmou que tal situação não teria ocorrido se os aditivos dos contratos da dívida com a União tivessem sido assinados no prazo estabelecido. O TCE, por sua vez, entendeu que o Decreto de Calamidade Pública Financeira dispensa o Estado do cumprimento das metas fiscais, mas determinou que o Estado se esforce para cumpri-las.

Dívida consolidada

Conforme a Resolução do Senado Federal nº 40, de 2001, a Dívida Consolidada Líquida – DCL – dos estados não poderá ser superior a duas vezes a RCL. Em 2016, a DCL do Estado atingiu R$109,12 bilhões, enquanto a RCL foi de R$53,73 bilhões. Isso resultou na relação DCL/RCL de 203,09%, portanto, acima do limite em 3,09%.

Cabe mencionar que a dívida contratual interna é a mais significativa, da qual são mais representativos os contratos amparados pela Lei Federal nº 9.496, de 1997, que estabeleceu a possibilidade de refinanciamento da dívida mobiliária dos estados, e pela Medida Provisória nº 2.192-70, de 2001, que promoveu o saneamento e a privatização dos bancos estaduais perante a União. Apesar do cumprimento das condições pactuadas nesses contratos, essa dívida com a União cresceu de forma considerável. Tal fato levou o governo federal a editar a Lei Complementar nº 148, em 2014, que alterou as condições contratuais mediante a redução dos juros para 4% a.a. e a substituição do IGP-DI pelo IPCA, esses encargos limitados à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – Selic. Essas condições deveriam ser implementadas por meio de aditivo contratual até janeiro de 2016 e seriam retroativas a 1° de janeiro de 2013. Porém, o aditivo foi assinado em março de 2017 e acarretou a redução do estoque da dívida em R$ 9,7 bilhões. Isso pode ser comprovado por meio do Relatório de Gestão Fiscal referente ao primeiro quadrimestre de 2017, o qual demonstra a DCL de R$ 97,92 bilhões e a relação DCL/RCL de 178,3%, abaixo, portanto do limite de 200% definido pela citada resolução do Senado federal.

Renúncias de Receitas

A renúncia de receitas é a redução discriminada de tributos ou a concessão de outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado do contribuinte, como anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenções em caráter não geral, alteração de alíquota ou mudança da base de cálculo de tributos. A renúncia é uma política fiscal exercida para defesa de setores econômicos e deve ser evidenciada em demonstrativos tanto da LDO quanto na LOA, por determinações respectivamente da LRF e da Constituição Estadual.

A LDO 2016 apresentou o Anexo de Metas Fiscais com o Demonstrativo da Estimativa e Compensação da Renúncia de Receita sem a informação sobre as medidas a serem tomadas para compensar a renúncia de receita prevista, o que gerou a recomendação, pelo tribunal, de sua adequação.

Já a LOA apresentou, no Anexo I – Demonstrativo Regionalizado do Efeito sobre a Receita e a Despesa Decorrente de Benefícios Fiscais, a previsão orçamentária das perdas com benefícios heterônomos (advindo de outros entes federativos, como a Lei Kandir), com novos benefícios e com renúncias preexistentes ou consolidadas, no valor de R$ 12,62 bilhões, um pouco acima do previsto na LDO, de R$ 12,35 bilhões.

Considerando apenas os novos benefícios e as renúncias preexistentes ou consolidadas, que estão de fato sob a alçada do Estado, o total de perdas estimado foi de R$5,00 bilhões, o que corresponde, em termos arrecadatórios, a 9,67% das receitas tributárias e a 12,39% da receita de ICMS, e, em termos de despesa, a 97,68% dos gastos com ASPS e a 47,07% com MDE. Diante da magnitude das renúncias e da crise financeira do Estado, o TCE recomendou prudência na adoção de medidas que impliquem renúncia de receitas.

Ademais, cumpre ressaltar que a Corte de Contas tem recomendado ao Estado evidenciar contabilmente as renúncias, por meio de um registro na natureza da receita renunciada, contra uma conta redutora de receita, nos casos em que a mensuração seja possível. A esse respeito, o Executivo entende que as renúncias de ICMS não são passíveis dessa contabilização, uma vez que as estimativas das renúncias fiscais são deduzidas a partir dos dados constantes nas declarações repassadas pelos próprios contribuintes, e o ICMS, tributo de autolançamento, por ser sujeito ao prazo decadencial para homologação, não permite a verificação da efetiva compensação da renúncia a priori.

Conclusão

Em face do exposto, opinamos pela aprovação das contas do governador do Estado referentes ao exercício de 2016, por meio do projeto de resolução a seguir apresentado.

PROJETO DE RESOLUÇÃO Nº

Aprova as contas do governador do Estado de Minas Gerais referentes ao exercício de 2016.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais aprova:

Art. 1º – Ficam aprovadas as contas do governador do Estado de Minas Gerais referentes ao exercício de 2016.

Art. 2º – Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Comissões, 14 de novembro de 2018.

Cássio Soares, presidente – Ulysses Gomes, relator – André Quintão – Sargento Rodrigues.