Parecer para Turno Único da Mensagem Nº 124/2016

Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária

Relatório

De autoria do chefe do Executivo, a mensagem em epígrafe encaminha a prestação de contas do governador do Estado relativa ao exercício de 2015.

Publicada no Diário do Legislativo em 7/4/2016 e publicados o balanço geral das contas, os documentos que o instruem e o parecer prévio do Tribunal de Contas no Diário do Legislativo de 26/9/2017, a proposição ficou em poder da Mesa por dez dias, para os fins de cumprimento do disposto no art. 217 do Regimento Interno.

Decorrido o prazo sem pedido de informações, foi a proposição encaminhada a esta comissão para receber parecer, nos termos do art. 218 do Regimento Interno.

Fundamentação

A mensagem em questão encaminha a prestação de contas do governador do Estado relativa ao exercício de 2015. Conforme dispõe o art. 90, XII, da Constituição Estadual, o governador do Estado deve prestar anualmente à Assembleia Legislativa as contas referentes ao exercício anterior, dentro de 60 dias contados a partir da abertura da sessão legislativa ordinária. Em obediência ao dispositivo, as contas foram apresentadas à Assembleia Legislativa dentro do prazo previsto, as quais foram constituídas pelos Balanços Gerais da Administração Direta e Indireta – Autarquias, Fundações, Fundos Estaduais e Empresas Estatais Dependentes – e pelo Relatório Contábil, elaborados pela Superintendência Central de Contadoria-Geral da Secretaria de Estado de Fazenda; pelo Relatório de Controle Interno, de responsabilidade da Controladoria-Geral do Estado; e pelo Balanço Social, elaborado pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag.

Com o advento da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF –, a prestação de contas e o respectivo parecer prévio passam a ser considerados instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais deverá ser dada ampla divulgação.

Em cumprimento do disposto no art. 76, inciso I, da Constituição do Estado, o Tribunal de Contas – TCE – apreciou as referidas contas na sessão plenária de 21/11/2016 e emitiu parecer prévio favorável à sua aprovação. Por intermédio do Ofício nº 13/2017, publicado no Diário do Legislativo, em 20/6/2017, o presidente da Corte de Contas encaminhou a esta Casa cópia do Processo nº 977.590, que contém o parecer prévio emitido por essa corte referente ao Balanço Geral do Estado, exercício 2015, os relatórios da unidade técnica e o parecer do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

A emissão do parecer prévio sobre as contas prestadas pelo governador do Estado constitui deliberação de caráter opinativo do Pleno do Tribunal de Contas. Seu conteúdo deve espelhar uma avaliação global do programa de trabalho e destina-se a subsidiar a Assembleia Legislativa no julgamento das contas do chefe do Poder Executivo. O parecer prévio busca avaliar a função orçamentária sob uma acepção ampla, na qual se considera o orçamento como um instrumento de planejamento, de gestão e de avaliação de políticas públicas. Assim, entende-se que o controle do emprego dos recursos públicos deve obedecer a critérios de eficiência, de eficácia e de economicidade, não se limitando a aspectos de legalidade e de regularidade contábil.

Por fim, é oportuno observar que o julgamento dessas contas pelo Poder Legislativo não isentará os demais ordenadores de despesa de eventuais responsabilidades que venham a ser apuradas em processos de apreciação específica.

Feitas essas considerações iniciais, passamos à análise resumida das contas governamentais.

I – Economia mineira

De acordo com os dados da Fundação João Pinheiro, em 2015 o PIB de Minas Gerais sofreu queda de 4,9%, desempenho pior do que o da economia nacional, que recuou 3,8%. Ao se examinar o PIB mineiro por setores de atividade econômica, verificou-se queda geral em todos os setores naquele ano. O segmento industrial apresentou o pior resultado do ano de 2015, com queda de 9,1%, acumulando a sua terceira queda consecutiva, que permanece em processo de encolhimento no Estado. Cabe destaque ao subsetor da indústria extrativa mineral, em que também se observou resultado negativo, da ordem de 1,1%, influenciado pela paralisia no nível de atividade na região de Mariana, após o rompimento da barragem ocorrido em 2015.

A queda da atividade econômica refletiu-se também no comércio exterior. Embora a Balança Comercial daquele ano tenha fechado com um saldo positivo, as exportações registraram retração expressiva, da ordem de 24,94%, enquanto no País a queda apurada foi de 15,09%. Como resultado, o saldo da balança comercial no Estado em 2015 foi 27,74% inferior ao registrado no ano anterior. O resultado de Minas Gerais é explicado, em parte, pela redução dos preços das commodities no mercado internacional. O relatório do Tribunal de Contas exemplifica a situação com o minério de ferro, cujo valor exportado caiu 50,53% comparado ao registrado em 2014, mesmo com o aumento de 6,95% da quantidade exportada em relação àquele ano.

II – Planejamento governamental e orçamento

A Constituição da República de 1988 e a Constituição Estadual de 1989 definiram os seguintes instrumentos de planejamento do Estado: o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI –, o Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG –, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – e a Lei Orçamentária Anual – LOA.

O PMDI está previsto na Constituição Estadual e tem como objetivo implementar e fomentar o crescimento econômico do Estado, caracterizando-se, assim, como um plano de longo prazo. Em sua última atualização, estabelecida pela Lei nº 20.008, de 4/1/12, promoveu-se uma revisão na estratégia de desenvolvimento adotada para os 20 anos seguintes, passando o plano a abranger o período de 2011 a 2030. Nessa versão, o foco passou a ser a Gestão para a Cidadania, que propõe um novo olhar sobre a gestão no Estado, a partir de três perspectivas básicas: a heterogeneidade do território mineiro, a gestão transversal e intersetorial de políticas públicas e o cidadão como protagonista do desenvolvimento do Estado. Condizente com essa perspectiva, o plano foi organizado em 11 Redes de Desenvolvimento Integrado, que se desdobraram em meta-síntese, dados e fatos situacionais, objetivos estratégicos, estratégias e indicadores com metas para 2015, 2022 e 2030. Segundo o relatório do Tribunal de Contas, as apurações dos indicadores vinham sendo publicadas pelo governo, em cadernos específicos, em regra, com um ano de defasagem. A partir de 2015, constou no relatório que o governo não mais publicou o referido documento, com grande prejuízo para a transparência e os controles – interno, externo e social – dos resultados da ação governamental. Por essa razão, o TCE requereu à Seplag a atualização das apurações até 2015 e recomendou que o governo estadual volte a realizar a publicação anual do Caderno de Indicadores Finalísticos do PMDI, conforme vinha sendo realizado anualmente, desde 2009.

Em linha com a orientação estratégica definida pelo PMDI, o PPAG é o instrumento mediante o qual as políticas públicas são transformadas em programas de governo. O ano de 2015 encerrou o PPAG para o período 2012-2015, instituído pela Lei nº 20.024, de 2012, e revisado para 2015 pela Lei nº 21.694, de 2015. O processo de revisão do PPAG na Assembleia Legislativa foi orientado pela participação popular, conforme prescrito no art. 157, § 5º, e na Lei 20.024, de 2012, que instituiu o PPAG 2012-2015 (art. 8°, § 2°). Essa sistemática resultou em mudanças mais profundas do que as verificadas no ano anterior, com destaque para as adaptações em função da reforma administrativa ocorrida no Estado, naquele ano.

Já a LDO, que também compõe o instrumental de planejamento previsto na Constituição Federal de 1988, tem por objetivo estabelecer diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Para 2015, as diretrizes orçamentárias foram estabelecidas na Lei nº 21.447, de 2014. Em relação às metas fiscais, foram definidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas às receitas, às despesas, aos resultados nominal e primário e ao montante da dívida pública consolidada e líquida, para o exercício corrente e para os dois seguintes. Nos cálculos apresentados no Anexo de Metas Fiscais, foram considerados os parâmetros macroeconômicos utilizados no Projeto da LDO da União, o qual previu, para 2015, crescimento real anual do PIB e do IPCA acumulado de 4,5%, para ambos os indicadores.

No tocante à dimensão orçamentária, a LOA de 2015, Lei n° 21.695, foi aprovada em 9 de abril de 2015, depois de intensas discussões no âmbito legislativo. A esse respeito, importa ressaltar as alterações realizadas no projeto de lei enviado originalmente pelo então governador, por meio da Mensagem nº 706/2014.

Durante o processo legislativo, observou-se uma mudança importante nos parâmetros macroeconômicos que embasaram as projeções das receitas e das despesas orçamentárias então previstas no projeto. Por essa razão, a expectativa à época era de que as projeções que serviram de base para a elaboração da proposta orçamentária não se materializassem, razão pela qual houve o entendimento por parte da nova administração de que os números precisavam ser revistos, de forma a se adequarem à realidade econômica do País. Tendo em vista a excepcionalidade do momento, bem como a competência constitucional desta comissão para apreciar as leis orçamentárias, foi apresentado, na ocasião, requerimento ao Presidente desta Casa para que a peça orçamentária retornasse à Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária para que fossem realizadas as adequações necessárias no projeto. Os estudos realizados por esta comissão, com base em dados fornecidos pela Seplag, demonstraram que a receita fiscal prevista na proposta original estava superestimada e que as despesas, especialmente as despesas de pessoal do Poder Executivo e com a amortização da dívida, estavam subestimadas.

Dessa forma, foram promovidas alterações no projeto original, tendo sido a LOA para o exercício de 2015 aprovada com déficit orçamentário de R$7,27 bilhões. As receitas do orçamento fiscal foram reestimadas em R$81,38 bilhões, e as despesas foram fixadas em R$88,66 bilhões. Ainda, nas despesas reavaliadas foram incluídas as Despesas de Exercícios Anteriores (DEA), da ordem de R$1,15 bilhão, não computadas anteriormente no projeto original.

As receitas intraorçamentárias foram estimadas em R$13,03 bilhões e as despesas em igual valor. O Orçamento de Investimento das Empresas Controladas pelo Estado, por sua vez, estimou as fontes e fixou os investimentos em R$7,66 bilhões.

III – Execução do orçamento fiscal e de investimento das empresas controladas

Em 2015, a receita arrecadada foi de R$76,15 bilhões e a despesa realizada foi de R$85,12 bilhões, o que resultou em déficit fiscal de R$8,96 bilhões.

Detalhando a execução orçamentária da receita, as receitas correntes alcançaram um valor de R$72,77 bilhões, as receitas de capital somaram R$640,98 milhões e as receitas intraorçamentárias perfizeram R$ 9,97 bilhões. As Deduções da Receita Corrente, por sua vez, foram apuradas em R$7,22 bilhões. O montante arrecadado ficou 6,42% abaixo da receita inicialmente prevista na LOA e 11,94% abaixo da previsão atualizada.

A Receita Tributária é a principal fonte de recursos do Estado e participou com R$48,01 bilhões das receitas arrecadadas. Desse grupo de receitas, destaca-se o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS –, que alcançou, ao final do exercício, uma arrecadação de R$37,15 bilhões, o que representou queda real de 7,26% quando comparada à arrecadação de 2014. As Transferências Correntes destacaram-se como o segundo maior grupo de receitas do Estado, o que corresponde a 21,81% da Receita Orçamentária Corrente, realizando a quantia de R$13,11 bilhões.

Ainda no campo das receitas tributárias, observou-se, em 2015, o crescimento de 12,75% dos créditos tributários e não tributários inscritos em dívida ativa, a qual atingiu o valor de R$46,53 bilhões. Tal crescimento decorre principalmente da atualização do estoque, visto que só a parcela a receber, referente às multas e aos encargos incidentes sobre a dívida ativa tributária de longo prazo da administração direta, somou R$36,44 bilhões em 2015. Destaca-se a redução do saldo contábil da dívida ativa para R$1,27 bilhão, realizada por meio de ajuste para perdas da dívida ativa e de cessão de direitos creditórios. O ajuste é feito devido à alta incerteza da recuperação desses créditos, tendo em vista o seu histórico e o risco envolvido. Já a cessão de direitos creditórios se refere à transferência onerosa para a Minas Gerais Participações – MGI – de créditos tributários de ICMS que foram parcelados perante o Estado, baseada na autorização dada pela Lei nº 19.266, de 18/12/2010.

A receita da dívida ativa no período totalizou R$505,85 milhões, na qual se incluem as receitas correspondentes à cessão de direitos creditórios e às cotas-parte dos municípios e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb. Cabe mencionar que 89,81% desse total foi arrecadado pela administração direta.

A execução orçamentária da despesa foi da ordem de R$85,12 bilhões, o que representou um acréscimo nominal de 12,72% em relação à despesa realizada em 2014. As despesas correntes, desconsideradas as intraorçamentárias, perfizeram o montante de R$66,54 bilhões e representaram 78,17% da despesa fiscal executada. Entre as despesas correntes realizadas, destacam-se as com Pessoal e Encargos Sociais, que significaram 46,14% da despesa total; os Juros e Encargos da Dívida Pública, que corresponderam a 3,86%; e o grupo Outras Despesas Correntes, que equivaleram a 28,17%. As despesas de capital somaram R$7,07 bilhões, das quais os investimentos corresponderam a 45,04%. A amortização da dívida representou 49,15% das despesas de capital, perfazendo um total de R$3,48 bilhões, um aumento nominal de 21,26% em relação a 2014. A propósito, é importante destacar que a referida elevação nos dispêndios com a dívida se justifica pela variação do índice de correção, Índice Geral de Preços (IGP‐DI) referente aos contratos da dívida renegociada com o governo federal, e pela valorização do dólar americano no exercício de 2015, que impactou significativamente os contratos indexados ao câmbio.

Em relação à execução dos orçamentos (fiscal e de investimentos), 15,08% foram gastos em programas estruturadores, 73,77%, em especiais, e 11,15%, em associados. No tocante à priorização estratégica do gasto, os Orçamentos Fiscal e de Investimento das Empresas Controladas pelo Estado previram, considerando-se os créditos adicionais, a aplicação de R$16,73 bilhões nos 28 programas estruturadores que são considerados o eixo estratégico do planejamento do Estado. O relatório técnico do Tribunal de Contas apontou que as despesas realizadas corresponderam a R$14,04 bilhões.

Quanto à execução das despesas por função de governo, constatamos que, nas funções sociais, os gastos mais significativos foram com previdência social, saúde e educação, equivalentes a 15,57%, 11,78% e 10,92%, respectivamente, do total realizado no exercício. Nas funções típicas do Estado, o maior volume de recursos destinou-se à segurança pública (17,69% do total das funções) o segundo maior percentual, abaixo apenas da função encargos especiais (28,70%). Nestes, destacaram-se os dispêndios com serviço da dívida (R$6,70 bilhões), transferências para municípios (R$11,77 bilhões) e outros encargos especiais (R$5,84 bilhões).

Durante o exercício, foram editados 177 decretos de abertura de créditos suplementares, que incrementaram o Orçamento Fiscal inicial em 8,16%, isto é, R$7,24 bilhões, resultando numa dotação autorizada no montante de R$95,89 bilhões.

Sobre essa questão, o TCE reiterou a recomendação feita na análise das contas de 2014 para que se estabelecesse um limite percentual para abertura de créditos suplementares ao orçamento que comportasse todas as suplementações, compatibilizando-o assim, com os preceitos constitucionais e legais de caráter geral sobre direito financeiro e finanças públicas. Em atendimento à citada recomendação do tribunal, esta comissão propôs alteração ao projeto de lei orçamentária para o exercício de 2016, por meio de emenda, através da qual a recomendação foi atendida.

IV – Dispositivos constitucionais e legais

Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE

Conforme determina o inciso XII do art. 60 do ADCT/CR/88 e o artigo 22 da Lei Federal nº 11.494, de 2007, 60%, no mínimo, do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb – deve ser aplicado no pagamento de profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. Constatou-se um gasto correspondente a 79,99% da receita total do Fundeb.

Além disso, de acordo com o art. 212 da Constituição Federal, os estados, os municípios e o Distrito Federal devem aplicar anualmente pelo menos 25% da receita resultante de impostos, compreendidas as advindas de transferências, na Manutenção e no Desenvolvimento do Ensino – MDE. O Balanço Geral do Estado apresentou o índice de 25%, com despesa de R$9,78 bilhões, baseada nos critérios descritos na LOA, que considera a despesa realizada (Despesa Liquidada e Restos a Pagar não Processados) no exercício.

Em sua análise, o TCE destacou que apesar de o Estado ter seguido corretamente as instruções do Manual da Secretaria do Tesouro Nacional – STN – ao deduzir do cálculo de apuração do índice constitucional da Educação os valores decorrentes dos rendimentos da aplicação financeira dos recursos do Fundeb, ainda persiste a dificuldade de se apurarem e identificarem as despesas realizadas no fundo, conforme já apontado no relatório do tribunal em 2014, e reitera a recomendação para que o Estado, em 2016, adote medidas que permitam identificar contabilmente as despesas realizadas com os recursos decorrentes de aplicação financeira do Fundeb, bem como demonstrar esses gastos de forma isolada dos demais que compõem as despesas com MDE.

Relativamente à inclusão dos Restos a Pagar Não Processados – RPNP – sem a correspondente disponibilidade de caixa, nos gastos com MDE, em inobservância à Instrução Normativa TCEMG nº 13/2008, com as alterações dadas pela Instrução Normativa TCEMG nº 05/2012, examinadas as razões de defesa pelo Pleno, o executivo alega que tal medida deveu-se “aos problemas de ordem econômica enfrentados pelo país e por Minas Gerais e seu consequente impacto na arrecadação do Estado em 2015”. Além disso, menciona que foi sancionada a Lei Orçamentária para 2015 com déficit previsto da ordem de R$7,27 bilhões, situação em que a Assembleia, com sua aprovação, reconheceu a possibilidade de futura insuficiência de receita para as despesas autorizadas para 2015.

O TCE, por sua vez, entendeu que não poderia se impor ao Estado um ônus excessivo ao exigir, sob uma perspectiva estritamente literal e legalista, que este dispusesse, no encerramento do exercício de 2015, de disponibilidade financeira suficiente para quitar os RPNP incluídos os Restos a Pagar da Educação, tendo em vista que o próprio orçamento, autorizado pela Assembleia, já previa um resultado deficitário para o ano em referência. Diante disso, apurou o percentual aplicado em MDE, em 2015, de 25%, tendo o Estado cumprido o mínimo constitucional – entendimento com que concordamos –, e determinou, ainda, que sejam liquidados e pagos os RPNP relativos a 2015 nos exercícios de 2016, 2017 e 2018, além do mínimo constitucional de 25%.

Ações e Serviços Públicos de Saúde – ASPS

O inciso II do art. 77 do ADCT da Constituição de 1988 estabelece a aplicação mínima de 12% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, em Ações e Serviços Públicos de Saúde – ASPS. Em 2015, o Poder Executivo apresentou o índice de 12,30%, que evidenciou despesas empenhadas no montante de R$4,81 bilhões. Desse montante, R$3,58 bilhões referem-se às despesas liquidadas no exercício, e o restante, no total de R$1,23 bilhão, às despesas inscritas em RPNP.

Quanto à inclusão de despesas empenhadas e não liquidadas no cômputo dos gastos com Saúde, a equipe técnica do tribunal apontou que a Lei Complementar nº 141, de 2012, estabelece que as despesas empenhadas e não liquidadas, inscritas em restos a pagar, somente poderão ser consideradas para fins de cálculo do limite constitucional de aplicação em ASPS até o limite das disponibilidades de caixa ao final do exercício, consolidadas no Fundo de Saúde. Apurou-se, no entanto, insuficiência financeira de R$3,38 bilhões no encerramento do exercício, haja vista que as obrigações totalizaram R$5,67 bilhões, superando as disponibilidades existentes no valor de R$2,29 bilhões. Foram inscritos R$4,15 bilhões de RPNP, incluídos nesses os RPNP relativos à Saúde, no valor de R$1,23 bilhão, resultando em insuficiência financeira total de R$7,53 bilhões. Por fim, dado que o demonstrativo de disponibilidade de caixa não apresenta separadamente os recursos vinculados à saúde, a equipe técnica entendeu que deveriam ser excluídas as despesas inscritas em RPNP sem disponibilidade financeira, no total de R$1,23 bilhão, e consideradas somente as despesas liquidadas no exercício.

O Pleno do TCE, por sua vez, realizou uma análise sistêmica e entendeu que, de forma análoga aos Restos a Pagar da Educação, o próprio Orçamento Fiscal do Estado para o exercício de 2015 foi aprovado com déficit orçamentário da ordem de R$7,27 bilhões, o qual, acrescido das diversas variáveis que impactaram negativamente as contas públicas, entre elas o pagamento de R$1,15 bilhão de despesas de exercícios anteriores herdados do governo antecessor, foram os fatores determinantes do déficit financeiro de R$7,53 bilhões, apresentado no final do exercício. Frisou, ainda, que a Lei Complementar nº 141, de 2012, e a LRF já preveem mecanismos que incorporam um viés de flexibilização na forma de cômputo desses índices, evidenciando a preocupação do legislador em relação às dificuldades de se lidar com as turbulências macroeconômicas. Diante disso, o TCE apurou o percentual aplicado em ASPS, em 2015, de 12,29%, tendo o Estado cumprido o mínimo constitucional – entendimento com o qual concordamos –, e determinou, ainda, que sejam liquidados e pagos os RPNP relativos a 2015 no exercício de 2017, além do mínimo constitucional de 12%.

Afora a aplicação mínima em ASPS, a Constituição do Estado estabelece que “os recursos para os programas de saúde não serão inferiores aos destinados aos investimentos em transporte e sistema viário”. A esse respeito, o TCE verificou que o gasto com saúde correspondeu a 14,74 vezes os investimentos em transporte e sistema viário.

Amparo e fomento à pesquisa

O art. 212 da Carta Mineira determina que o Estado deve repassar à Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais – Fapemig – no mínimo 1% da receita corrente ordinária, em parcelas duodecimais, com a finalidade de apoiar o desenvolvimento científico e tecnológico. A análise dos demonstrativos contábeis revela que o repasse de recursos financeiros foi de R$ 327,90 milhões, ou seja, 1% da receita corrente ordinária arrecadada no exercício, tendo o Estado cumprido a determinação constitucional.

Publicidade governamental

Em 2015, os gastos com publicidade do Estado somaram R$169,31 milhões.

Com relação às publicações dos gastos realizados com publicidade pelo Estado, o TCE reitera a recomendação emitida em 2014 para que o Poder Executivo padronize todos os demonstrativos referentes à despesa com publicidade da administração direta e indireta, incluindo as empresas, em atendimento ao que determina o art. 7º da Lei Estadual nº13.768, de 01/12/00.

Despesas com pessoal: utilização dos aportes para cobertura do déficit atuarial do RPPS no cálculo da despesa com pessoal

Foi detectado pela equipe técnica do tribunal que a Administração Pública contabilizou os recursos referentes aos Aportes para Cobertura do Déficit Atuarial do RPPS alocados no Fundo Financeiro de Previdência – Funfip – para pagamento das despesas com inativos e pensionistas. Isso possibilitou que esses recursos fossem contabilizados na Despesa Líquida com Pessoal, alterando, assim, o valor percentual da despesa com pessoal em relação à Receita Corrente Líquida – RCL.

Em suas alegações, o Poder Executivo sustenta que “no entendimento do atuário, ao contrário do que ocorre em planos sob regime de capitalização e/ou sob regime de repartição de capitais de cobertura, em planos sob regime financeiro de repartição simples, o déficit eventualmente observado deve ser coberto mediante contribuição suplementar, por aporte, dentro do próprio exercício, razão pela qual as figuras de déficit financeiro e déficit atuarial se fundem, visto que o período considerado pelo regime de repartição simples é de apenas um exercício”. Conclui, portanto, que “a sistemática de deduzir do montante da despesa com pessoal os recursos aportados no Funfip encontra-se também embasada no Parecer da Advocacia-Geral do Estado no15.088, de 2011”, posicionamento com o qual concordamos.

V – Gestão fiscal

Depósitos judiciais

Em julho de 2015, foi aprovada a Lei nº 21.720, de 14/7/2015, que autorizou a transferência de parcela dos depósitos judiciais em dinheiro, tributários e não tributários, realizados em processos vinculados ao Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – TJMG – para conta específica do Poder Executivo para o custeio da previdência social, para o pagamento de precatórios e assistência judiciária e para a amortização da dívida com a União. A referida lei teve aplicação para os depósitos judiciais existentes na instituição financeira encarregada de custodiá-los, na data de sua publicação, além daqueles que fossem realizados após essa data. Dispondo em sentido semelhante, posteriormente foi aprovada a Lei Complementar Federal nº 151, de 5/8/2015, que autorizou a transferência dos depósitos judiciais referentes a processos judiciais ou administrativos, tributários ou não tributários, dos quais os estados, o Distrito Federal ou os municípios sejam parte, para a conta única do Tesouro do ente. Em ambas as leis, ficou estabelecida a constituição de fundo de reserva destinado a garantir a restituição ou os pagamentos referentes aos depósitos, conforme a decisão proferida no processo judicial correspondente.

Segundo consta no Relatório Técnico do TCE, em setembro foram feitos os primeiros registros decorrentes dos referidos depósitos judiciais. No entanto, tendo em vista a não edição pela STN de portaria normativa sobre o assunto, o Estado optou por estornar o registro contábil e realizar o registro definitivo em dezembro, ao se encerrar o exercício de 2015. Tais recursos foram classificados na receita orçamentária da subcategoria Outras Receitas Correntes – Recursos de Depósitos Judiciais – Lei 21.720/15, no montante de R$ 4,88 bilhões, na Fonte de Recursos 81, conforme previsto no art. 5º da Lei nº 21.720, de 2015. Por terem sido destinados às despesas correntes, tais recursos foram registrados como receita corrente, passando, consequentemente, a integrarem o cômputo da RCL, conforme previsto na LRF, inciso IV art. 2º.

Do montante arrecadado, R$ 3,98 bilhões foram aplicados em despesas previdenciárias e no pagamento da dívida, dos quais R$ 3,63 bilhões, ou 91,29%, no Fundo Financeiro de Previdência – Funfip –, e o restante, ou 8,71%, aplicados na unidade Encargos Gerais do Estado.

No âmbito do Estado de Minas Gerais, a Lei nº 21.720, de 2015, foi objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5353, o que motivou a suspensão de seus efeitos desde 29/10/2015, data a partir da qual se ordenou não fossem mais realizadas transferências das contas de depósitos judiciais de terceiros à conta do tesouro do Estado.

A despeito do entendimento do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, de que os depósitos judiciais não devem compor a receita corrente líquida do Estado por caracterizarem-se como operação de crédito, nos termos do inciso III do art. 29 da Lei Complementar nº 101/2000, com reflexos na apuração dos índices da despesa de pessoal e da dívida consolidada líquida, o TCE entendeu que não houve conduta irregular por parte do Poder Executivo, tendo em vista não haver, até o momento, por parte do Supremo Tribunal Federal, decisão de mérito que invalide a Lei Estadual nº 21.720/2015, bem como não haver regulamentação ou orientação expedida pela STN sobre qual seria a classificação correta a ser adotada. Além disso, registrou que a postura adotada está em consonância com muitos Estados da Federação, que também legislaram para fazer uso dos depósitos judiciais considerando o momento de retração econômica por todos vivenciado. Assim, assentou o entendimento de que os valores revertidos ao caixa único do Estado, oriundos dos depósitos judiciais, devem ser considerados como receita que compõe a base de cálculo para a apuração da RCL, bem como seus desdobramentos, na análise do Balanço Geral do Estado relativo ao exercício de 2015.

Dívida consolidada

Conforme a Resolução do Senado Federal nº 40, de 2001, a Dívida Consolidada Líquida – DCL – dos estados não poderá ser superior a duas vezes a RCL. Em 2015, a DCL do Estado atingiu R$102,59 bilhões, enquanto a RCL foi de R$51,64 bilhões. Isso resultou na relação DCL/RCL de 198,66%, portanto, abaixo do limite estabelecido pela legislação em vigor. No entanto, o índice correspondeu a 99,33% do limite, ultrapassando o limite de alerta. Por esse motivo e em obediência ao inciso III do §1º do art. 59 da LRF, o TCE emitiu alerta ao Estado.

Importante registrar que a dívida por contratos alcançou R$102,68 bilhões, com crescimento de 16,32%. Do total, a dívida externa correspondeu a R$14,81 bilhões, o que representou um aumento de 42,64%. Já a dívida interna alcançou R$87,86 bilhões, com crescimento de 12,81%.

Em que pese o expressivo crescimento da dívida externa, a dívida interna é a mais significativa, da qual são mais representativos os contratos amparados pela Lei Federal nº 9.496, de 1997, que estabeleceu a possibilidade de refinanciamento da dívida mobiliária dos estados, e pela Medida Provisória nº 2.192-70, de 2001, que promoveu o saneamento e a privatização dos bancos estaduais perante a União. Apesar do cumprimento das condições pactuadas nesses contratos, essa dívida com a União cresceu de forma considerável. Tal fato levou o governo federal a editar a Lei Complementar nº 148, em 2014, que alterou as condições contratuais mediante a redução dos juros para 4% a.a. e a substituição do IGP-DI pelo IPCA, sendo esses encargos limitados à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – Selic. Tais condições deveriam ser implementadas por meio de aditivo contratual e seriam retroativas a 1° de janeiro de 2013. Como os contratos não haviam sido aditados até 21 de novembro de 2016, data em que o TCE apreciou as contas em análise, foi recomendado que o governo estadual envidasse esforços para renegociação da dívida com a União. Entretanto, em março de 2017, foi aditado o contrato de refinanciamento nos termos da mencionada lei complementar, o que acarretou desconto de R$ 9,6 bilhões no saldo devedor, de modo que a recomendação do TCE perdeu seu efeito.

Resultado Primário e Resultado Nominal

O resultado primário é calculado por meio da diferença entre as receitas e as despesas primárias e sua finalidade é verificar se os níveis dos gastos orçamentários dos entes federativos são compatíveis com sua arrecadação e, sobretudo, se os recursos são capazes de garantir o pagamento das dívidas de longo prazo. Em sua análise, o TCE constatou que a meta de resultado primário definida para 2015 foi de R$884 milhões e que o Estado obteve resultado primário deficitário de R$3,24 bilhões, abaixo portanto da meta prevista em R$4,127 bilhões.

Em sua defesa, o Executivo informou que não foram poupados esforços no sentido de proporcionar o incremento da receita tributária do Estado, responsável por mais de 60% de toda a sua receita. Nesse sentido, informou que foram tomadas providências voltadas para o incremento da arrecadação no exercício, quais sejam: ações de recuperação do crédito tributário, mediante o programa Regularize; ações fiscais de combate à sonegação, visando a influência positiva no desempenho da arrecadação; e, por fim, ações de cobrança administrativa de gestão do crédito tributário. Tais iniciativas, segundo o Executivo, alcançaram resultados que sinalizam o monitoramento constante da receita corrente do Estado. Entretanto, apesar de todo o esforço, “o contexto da situação econômica do Brasil e de Minas Gerais com reflexo na arrecadação tributária de Minas Gerais no exercício de 2015, exposto nas considerações gerais, são fatores, dentre outros, que levaram aos efeitos não favoráveis de Resultado Primário e Resultado Nominal frente às metas estabelecidas”.

Em relação ao resultado nominal, a LDO esclarece que ele tem por objetivo medir a evolução da dívida líquida fiscal em um determinado período e representa a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida de um exercício financeiro em relação ao período anterior.

Ao analisar esse item, o TCE constatou um incremento de 58,47% em relação à meta fixada no Anexo de Metas Fiscais da LDO 2015, o que corresponde a R$17,69 bilhões. Entretanto, o próprio tribunal reconhece que, dada a sua natureza meramente indicativa esse item não se sujeita “apenas à interferência do Poder Executivo, haja vista que o seu resultado é afetado pelos objetivos da política monetária do Governo Federal, além de outros eventos como crises nas economias externas”.

Avaliação global das contas do governador exercício 2015

A partir de todo o exposto, estamos certos de que a busca pela transparência das contas públicas e pela responsabilidade na gestão orçamentária esteve presente desde o primeiro momento do exercício de 2015. As novas estimativas de despesa e receita, as quais culminaram na aprovação do orçamento deficitário da ordem de R$ 7,27 bilhões, já sinalizavam que o equilíbrio orçamentário não se configuraria naquele ano. Frise-se, como consta do relatório do TCE, que a conjuntura macroeconômica, os aumentos ofertados ao funcionalismo estadual, o serviço da dívida e o montante de R$ 1,15 bilhão de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) – não computadas na proposta orçamentária original – obrigaram à reestimativa dos valores do orçamento para 2015. Entendemos que as consequências impostas pelos fatos supervenientes acima apontados devem sim ser consideradas na análise das contas de 2015.

Concordamos, portanto, com a decisão do Pleno do TCE, segundo a qual as falhas apontadas são passíveis de regularização, já que não se questionou a natureza das despesas, mas a capacidade financeira do Estado para o seu pagamento, não havendo, assim, malversação dos recursos públicos.

Conclusão

Em face do exposto, opinamos pela aprovação das contas do governador do Estado referentes ao exercício de 2015, por meio do projeto de resolução a seguir apresentado.

PROJETO DE RESOLUÇÃO Nº … / ...

Aprova as contas do governador do Estado de Minas Gerais referentes ao exercício de 2015.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais aprova:

Art. 1º – Ficam aprovadas as contas do governador do Estado de Minas Gerais referentes ao exercício de 2015.

Art. 2º – Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Comissões, 10 de outubro de 2017.

Tiago Ulisses, presidente

Ulysses Gomes, relator – Cássio Soares – Carlos Henrique.