Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 1.200/2015

Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária

Relatório

De autoria dos deputados Elismar Prado e Rogério Correia, o projeto de lei em epígrafe institui a Política Estadual de Apoio às Comunidades Atingidas pela Construção de Barragens e dá outras providências.

Preliminarmente, a matéria foi apreciada pela Comissão de Constituição e Justiça, que concluiu por sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou. Em análise de mérito, a Comissão do Trabalho, da Previdência e da Assistência Social opinou pela aprovação da matéria, na forma do Substitutivo nº 2, por ela apresentado.

Por força do § 2° do art. 173 do Regimento Interno, foram anexados à proposição em análise o Projeto de Lei nº 2528/2015, do deputado Sargento Rodrigues, que “altera a Lei nº 12.812, de 28 de abril de 1998, que regulamenta o parágrafo único do art. 194 da Constituição do Estado e dá outras providências”, e o Projeto de Lei nº 303/2019, da deputada Beatriz Cerqueira, que “institui a Política Estadual dos Atingidos por Barragens e outros Empreendimentos e dá outras providências”, ao qual foi anexado, por sua vez, o Projeto de Lei nº 751/2019, do deputado Cleitinho Azevedo, que “altera a Lei nº 23.291, de 25 de fevereiro de 2019, que institui a política estadual de segurança de barragens”.

Vem agora o projeto a esta comissão para dela receber parecer, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, VII, do Regimento Interno.

Fundamentação

A proposição em estudo tem por objetivo instituir política para “a manutenção e a melhoria do modo de vida e o desenvolvimento local das comunidades atingidas pela construção de usinas hidrelétricas e de barragens com outras finalidades”.

Em sua análise preliminar, a Comissão de Constituição e Justiça considerou que, por um lado, a matéria se situa “dentro de limites aceitáveis para a instituição de uma política pública sem ofender o princípio da separação de Poderes”. Por outro, ponderou que “há dispositivos na proposição que extrapolam um pouco esses limites devendo pois serem suprimidos do projeto de lei em análise”. Além disso, a comissão chamou a atenção para o fato de estar vigente a Lei nº 12.812/1998, que regulamenta o parágrafo único do art. 194 da Constituição do Estado, e dispõe sobre a assistência social a ser prestada às populações das áreas inundadas por reservatórios, e dá outras providências. Nesse sentido, não caberia, em termos de técnica legislativa, a edição de uma lei nova, mas sim a alteração da norma vigente. Diante de tais fatores, a comissão propôs o Substitutivo nº 1.

A Comissão do Trabalho, da Previdência e da Assistência Social considerou que a legislação em vigor, mesmo com as alterações propostas pela comissão jurídica, não é suficiente para garantir os direitos das comunidades atingidas por barragens. Nesse sentido, propôs, na forma do Substitutivo nº 2, o resgate do conteúdo de substitutivo apresentado ao Projeto de Lei nº 3.312/2016, arquivado ao final da legislatura passada. Dentre os pontos ressaltados pela comissão de mérito para justificar a proposta, destacam-se “a instituição da Política Estadual dos Atingidos por Barragens e outros Empreendimentos, – Peabe – tendo o Plano de Recuperação e de Desenvolvimento Econômico e Social – PRDES –, como seu principal instrumento”, assim como “o ajuste no conceito de atingidos, a determinação das formas de reparação, os mecanismos de financiamento e o órgão gestor da Peabe, com espaços reservados para a participação da população atingida”.

Também foram destacados por aquela comissão os seguintes pontos da proposição resgatada: “a delimitação do alcance da política do alcance da política às pessoas ou populações atingidas por barragens, alinhando esse conceito ao da Lei Federal n° 12.334, de 2010, que estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens; a inserção do conceito de impacto socioeconômico para caracterizar os prejuízos sociais e econômicos resultantes da construção, instalação, ampliação, operação ou manutenção de barragens, passíveis de serem compensados em valor pecuniário ou obrigação de fazer; e a inclusão de dispositivo que relaciona os direitos dos atingidos por barragens, garantindo-lhes um instrumento para a defesa de seus interesses e contribuindo para a efetividade da Política”.

Naquilo que compete a esta comissão analisar, ressalta-se que, em sua forma original, a proposição prevê, no caput de seu art. 8º, que “o Estado propiciará os meios e disponibilizará os recursos públicos suficientes para o exercício e a implementação dos direitos das comunidades atingidas pela construção de barragens”. Dentre outras fontes de recurso previstas para suprir tal despesa, o projeto pretende, no inciso VI do § 1º de seu art. 9º, vincular a ela a integralidade dos recursos oriundos da compensação financeira pela exploração de recursos hídricos, instituída pela Lei Federal nº 7.990, de 1989.

Nesse sentido, a proposição em estudo incorre no caso previsto no art. 16 da Lei Complementar nº 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF –, a saber:

Art. 16 – A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Como se denota do dispositivo citado, o ato que acarrete aumento de despesa deverá ser acompanhado de documentação que visa identificar o impacto previsto sobre as contas públicas e garantir sua adequação às leis orçamentárias vigentes, em sintonia com os princípios de responsabilidade na gestão fiscal instituídos pela LRF. Tal documentação, entretanto, não consta do projeto de lei em análise, razão pela qual entendemos que ele não pode avançar em sua forma original. Vale lembrar que o art. 15 da LRF estabelece que “serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17”.

Por sua vez, o Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, altera a Lei nº 12.812, de 1998, para dispor sobre diretrizes, objetivos e beneficiários da política pública instituída pela referida norma. Dessa maneira, a proposição não acarreta geração de despesa para o erário, razão pela qual não se vislumbram óbices de natureza orçamentária e financeira a seu prosseguimento.

Quanto ao Substitutivo nº 2, da Comissão do Trabalho, da Previdência e da Assistência Social, entendemos que ele aprimora o Substitutivo nº 1 ao deixar mais claro o desenho da política pública, tanto em relação à sua execução como aos mecanismos de governança e gestão.

Isto posto, vale lembrar que a Lei nº 12.812/1998 – que o Substitutivo nº 2 pretende substituir – já estabelecera um modelo de governança e gestão similar ao ora proposto, caracterizado pela fiscalização da política por um órgão colegiado (Conselho Estadual de Assistência Social – Ceas –, na lei vigente, e Comitê Gestor, na proposição em referência), ao qual incumbe monitorar e avaliar a execução de planos de ação (Plano de Assistência Social, na lei vigente, e Plano de Recuperação e Desenvolvimento Econômico e Social – PRDES –, na proposição). Além disso, a proposição mantém o mesmo modelo de financiamento das despesas de gestão previsto na Lei nº 15.012/2004, que alterou a Lei nº 12.812/1998. Tal mecanismo consiste em uma taxa de expediente vinculada aos atos de autoridade administrativa da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social – Sedese – que sejam relacionados ao plano.

Dessa maneira, o Substitutivo nº 2 não gera despesa adicional para o erário, tendo em vista que já são realizadas despesas com a gestão da política de assistência social às populações de áreas inundadas por reservatórios, instituída pela Lei nº 12.812/1998 – desembolsos esses cujo custeio ocorre por meio de taxa de expediente já instituída, nos termos da Lei nº 15.012/2004. Ao revogar expressamente, em seu art. 19, ambas as leis citadas, a proposição substitui a política vigente pela nova, mantendo, em outros dispositivos, a estrutura de financiamento já existente.

Cabe ressaltar, ainda, que a proposição substitui a taxa de expediente atual – nos termos da Lei nº 15.012/2004, para financiar as atividades de fiscalização atribuídas ao Ceas, nos termos da Lei nº 12.812, de 1998 –, por taxa destinada à manutenção das despesas com o funcionamento do Comitê Gestor. Evita-se, dessa maneira, a incidência de bitributação sobre o contribuinte.

Não obstante nossa concordância com o Substitutivo nº 2, entendemos que é possível aperfeiçoá-lo por meio da alínea “k” do inciso IV de seu art. 2º, dispositivo que define o “dano ao projeto de vida” como um dos impactos que ensejam a caracterização dos atingidos por barragens. Consideramos que o conceito ao qual o dispositivo se refere é demasiado amplo para que se possa, em um caso concreto, distinguir se existiu ou não impacto real. Dessa forma, sua manutenção poderia acarretar, no futuro, dificuldades para a implementação da política, razão pela qual optamos por propor, por meio da Emenda nº 1, sua supressão.

Por fim, em relação aos projetos anexados à proposição em análise, esclarecemos que o Projeto de Lei nº 2.528/2015 foi incorporado ao Substitutivo n° 1, da Comissão de Constituição e Justiça, sobre o qual já emitimos nossa opinião. Já no tocante ao Projeto de Lei nº 303/2019, ao qual foi anexado o Projeto de Lei nº 751/2019, seu conteúdo foi incorporado pela comissão de mérito no Substitutivo nº 2, sobre o qual também já nos manifestamos.

Conclusão

Diante do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 1.200/2015, em 1º turno, na forma do Substitutivo nº 2, da Comissão do Trabalho, da Previdência e da Assistência Social, com a Emenda nº 1, redigida a seguir, e pela rejeição do Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça.

EMENDA Nº 1

Suprima-se do Substitutivo nº 2 a alínea “k” do inciso IV do art. 2º.

Sala das Comissões, 10 de dezembro de 2019.

Hely Tarqüínio, presidente e relator – Doorgal Andrada – Fernando Pacheco – Glaycon Franco – Laura Serrano – Virgílio Guimarães (voto contrário).