PL PROJETO DE LEI 3186/2009
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 3.186/2009
Comissão de Administração Pública Relatório De autoria do Governador do Estado, o Projeto de Lei nº 3.186/2009 “cria a Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais – Aras-MG – e dá outras providências”. A Comissão de Constituição e Justiça, em seu exame preliminar da matéria, concluiu pela aprovação do projeto na forma do Substantivo nº 1, que apresentou. Cabe agora a esta Comissão emitir parecer sobre a matéria, nos termos do Regimento Interno. Fundamentação A Agência Reguladora de Águas e Saneamento do Estado de Minas Gerais – Aras-MG –, como bem disse a Comissão de Constituição e Justiça em seu parecer para o 1º turno, tende a simbolizar “um passo adiante no intrincado processo de promoção da saúde pública e do bem-estar social”. Afinal, a agência terá por finalidade regular e fiscalizar a prestação e a comercialização dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Estado de Minas Gerais. Autarquia sob regime especial vinculada à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana – Sedru –, a Aras-MG ficará sediada na Capital do Estado e terá prazo de duração indeterminado. A natureza de autarquia especial decorre da autonomia administrativa, financeira, técnica e patrimonial da entidade e se reforça com a estabilidade parcial do mandato de seus dirigentes. Trata-se de formato que encontra paralelo na administração federal, a exemplo da Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel – e da Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel –, o qual chega à ordem jurídica brasileira com a reforma administrativa da década de 1990. A intenção de ampliar a autonomia gerencial da entidade que se pretende criar serve para distanciá-la das influências do governo, garantindo-lhe condições de tomar decisões técnicas que muitas vezes possuem, como disse a Comissão de Constituição e Justiça, “baixo índice de aprovação popular”. Tais agências recebem poder para regular, até mesmo, a política tarifária de serviços públicos delegados, questão normalmente afeta à jurisdição do Chefe do Poder Executivo. Ao examinar a proposição de maneira bastante detalhada, a citada Comissão extraiu algumas diretrizes que nortearam a elaboração de substitutivo. Tal medida foi necessária em razão da dificuldade em mensurar as competências da agência. Afinal de contas, saneamento básico e abastecimento de água são serviços públicos cuja competência não está clara no Texto Constitucional. Assim, observou-se, com acerto, que o Estado pode fixar diretrizes fundamentais e normas de planejamento, gestão e controle da qualidade da prestação dos serviços de fornecimento de água e de esgotamento sanitário em seu território, respeitada, sempre, a autonomia local para a suplementação dessas normas. Também cabe ao Estado, para assegurar e facilitar a aplicação das suas normas, criar autarquia especial, agência dotada de autonomia administrativa, financeira, técnica e patrimonial e relativa capacidade regulamentar. Caso os mencionados serviços sejam prestados diretamente pelo Município, a competência da agência, em respeito à autonomia local, ficará mais restrita, cabendo-lhe atuar de forma cooperativa, especialmente na prestação de assessoramento técnico. Por outro lado, sendo a entidade prestadora do serviço pertencente à estrutura administrativa estadual, por força de delegação municipal ou, mesmo, em caso de gestão associada, a agência poderá ter poderes mais amplos de regulação, supervisão e controle de tais serviços, incluindo-se aí, por exemplo, a definição da política tarifária. Deverá também a Aras-MG ter poderes mais amplos de regulação e fiscalização quando o serviço for prestado em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, não importando a entidade responsável pela prestação do serviço, pois, nesse caso, trata-se de uma questão de interesse comum, e não apenas local. Finalmente, admitiu-se que o ente local, mesmo prestando o serviço, delegue à agência, por meio de convênio, atribuições para efetuar a ampla fiscalização dos serviços que presta, caso em que a autarquia estadual também gozará de prerrogativas mais substanciais. Todas essas considerações orientaram a realização de importantes ajustes no texto em análise, os quais vieram acompanhados de outros com o intuito de aperfeiçoar a redação da proposta. Também houve mudança no nome da agência para evitar confusão com as competências exercidas pela Agência Nacional das Águas – ANA –, entidade da administração indireta federal, bem como acréscimo de dispositivo para permitir que o Estado celebre convênio de cooperação com os Municípios para viabilizar a celebração de contratos de programa entre entidade da sua administração indireta e os entes locais, visando à prestação dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. O Substitutivo nº 1 efetivamente contribuiu para aprimorar o projeto. Todavia, impõe-se efetuar novos ajustes, especialmente com o fito de conferir maior proteção aos usuários dos serviços em questão. Propomos, com efeito, que a publicação da resolução contendo a autorização para o reajuste ou a revisão das tarifas relativas aos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário seja feita com antecedência mínima de dois meses da produção dos seus efeitos. Ademais, é importante estabelecer norma proibindo que se inclua na tarifa dos serviços de que trata a proposta o valor relativo ao serviço de esgotamento sanitário de rede que não esteja construída e em funcionamento nem cobrar tarifa mínima de abastecimento de água. Não deve o usuário pagar por serviços que não lhes são prestados. Ao art. 3º do substitutivo, sugerimos o acréscimo de regra que determina à agência manter, gratuitamente, serviço de atendimento ao usuário por meio telefônico quando o prestador do serviço não o tiver atendido a contento. Estamos ainda sugerindo que se dê ao inciso V do art. 7º do substitutivo nova redação, a fim de que o prestador do serviço ofereça, gratuitamente, serviço específico, por meio presencial, telefônico e outro que se faça necessário, para o eficiente e fácil atendimento das reclamações dos usuários. Em atenção ao princípio da dignidade da pessoa humana, também estamos propondo vedação a que o prestador dos serviços interrompa o fornecimento de água por falta de pagamento entre sexta-feira e domingo e na véspera ou durante feriados. Em respeito ao princípio da moralidade pública, estamos sugerindo nova redação ao inciso IV do art. 11 para vedar que os dirigentes da agência detenham participação societária em entidade sujeita à regulação da agência. Também houvemos por bem alterar o destino temporário dos recursos apurados pela agência na aplicação de penalidades. Enquanto não for criado o Fundo Estadual de Saneamento Básico de Minas Gerais, propomos que os valores daí decorrentes sejam destinados, em partes iguais, ao Fundo de Proteção e Defesa do Consumidor, criado pela Lei Complementar nº 66, de 22/1/2003, e ao Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais, criado pela Lei nº 15.910, de 21/12/2005. Além disso, propomos seja suprimida a expressão “e a comercialização” do “caput” do art. 5º, uma vez que os serviços em foco não têm natureza comercial, conforme entendimento firmado em jurisprudência, e sugerimos que o valor de multa previsto no inciso II do parágrafo único do art. 6º seja arbitrado entre 25.000 e 100.000 Ufemgs. Outro importante ponto de aperfeiçoamento está na inserção de competência à agência reguladora para supervisionar, controlar e avaliar a aplicação de investimentos realizados pelos prestadores dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário com recursos oriundos do orçamento geral da União, dos Estados, dos Municípios, de empreendedores privados, de fundos especiais e de beneficiários diretos, vedada a utilização desses recursos na base de custo que serve para a fixação da tarifa. Finalmente, propomos a supressão da alínea “d” do inciso II do § 1º do art. 8º, relativo ao cômputo de eventuais perdas financeiras na composição dos valores de reajuste e de revisão das tarifas. Não parece razoável que os prestadores de serviço recebam garantias especiais contra flutuações do mercado financeiro, as quais, na forma proposta no Substitutivo nº 1, seriam dadas pelos consumidores, o que não se pode admitir. É válido informar, por derradeiro, que, em cumprimento de exigências legais, por meio do Ofício GAB.SEC nº 332/2009, foi encaminhado a esta Assembleia Legislativa, pela Secretária de Estado de Planejamento e Gestão, relatório contendo dados sobre o impacto orçamentário-financeiro decorrente da criação da Aras-MG, os quais serão analisados pela Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Conclusão Em vista do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 3.186/2009 na forma do Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, com as Emendas nºs 1 a 12. EMENDA Nº 1
Acrescente-se onde convier: “Art. ... – A publicação, pela Arsae-MG, da resolução contendo a autorização para o reajuste ou a revisão das tarifas relativas aos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário deverá ser feita com antecedência mínima de dois meses da produção dos seus efeitos.”. EMENDA Nº 2
Acrescente-se onde convier: “Art. ... – É vedado incluir na tarifa dos serviços de que trata esta lei o valor relativo ao serviço de esgotamento sanitário de rede que não esteja construída e em funcionamento.”. EMENDA Nº 3
Acrescente-se onde convier: “Art. ... – Somente poderá ser cobrada tarifa de abastecimento de água pelo serviço efetivamente prestado, vedada a cobrança de tarifa mínima.”. EMENDA Nº 4
Acrescente-se ao art. 3º o seguinte parágrafo único: “Art. 3º – (...) Parágrafo único – Para efeito do disposto no inciso III, sem prejuízo do estabelecimento de outros mecanismos em regulamento da agência, a Arsae-MG manterá, gratuitamente, serviço de atendimento por meio telefônico.”. EMENDA Nº 5
Suprima-se do “caput” do art. 5º a expressão “e a comercialização”. EMENDA Nº 6
Dê-se ao inciso II do parágrafo único do art. 6º a seguinte redação: “Art. 6º – (...) Parágrafo único – (...) II – multa no valor de 25.000 a 100.000 Ufemgs (vinte e cinco mil a cem mil Unidades Fiscais do Estado de Minas Gerais).”. EMENDA Nº 7
Dê-se ao inciso V do art. 7º a seguinte redação: “Art. 7º – (...) V – oferecer, gratuitamente, serviço específico, por meio presencial, telefônico e outro que se faça necessário, para o eficiente e fácil atendimento das reclamações dos usuários;”. EMENDA Nº 8
Acrescente-se onde convier: “Art. – É vedado ao prestador dos serviços de que trata esta lei interromper o fornecimento de água por falta de pagamento entre sexta-feira e domingo e na véspera ou durante feriados.”. EMENDA Nº 9
Dê-se ao inciso IV do art. 11 a seguinte redação: “Art. 11 – (...) IV – deter participação societária em entidade sujeita à regulação da Arsae-MG;”. EMENDA Nº 10
Dê-se ao parágrafo único do art. 21 a seguinte redação: “Art. 21 – (...) Parágrafo único – Até a criação do Fundo Estadual de Saneamento Básico de Minas Gerais, os valores a que se refere o `caput´ serão destinados, em partes iguais, ao Fundo de Proteção e Defesa do Consumidor, criado na Lei Complementar nº 66, de 22 de janeiro de 2003, e ao Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais, criado na Lei nº 15.910, de 21 de dezembro de 2005.”. EMENDA Nº 11
Acrescente-se onde convier: “Art. ... – Compete à Arsae-MG supervisionar, controlar e avaliar a aplicação de investimentos realizados pelos prestadores de serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário com recursos oriundos do orçamento geral da União, dos Estados, dos Municípios, de empreendedores privados, de fundos especiais e de beneficiários diretos. Parágrafo único – Os recursos de que trata o `caput´ não poderão compor a base de custo utilizada para a fixação da tarifa.”. EMENDA Nº 12
Suprima-se a alínea “d” do inciso II do § 1º do art. 8º. Sala das Comissões, 19 de maio de 2009. Délio Malheiros, Presidente e relator - Lafayette de Andrada - Jayro Lessa - Zé Maia - Neider Moreira - Gilberto Abramo (voto contrário) - Adelmo Carneiro Leão (voto contrário).
Comissão de Administração Pública Relatório De autoria do Governador do Estado, o Projeto de Lei nº 3.186/2009 “cria a Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais – Aras-MG – e dá outras providências”. A Comissão de Constituição e Justiça, em seu exame preliminar da matéria, concluiu pela aprovação do projeto na forma do Substantivo nº 1, que apresentou. Cabe agora a esta Comissão emitir parecer sobre a matéria, nos termos do Regimento Interno. Fundamentação A Agência Reguladora de Águas e Saneamento do Estado de Minas Gerais – Aras-MG –, como bem disse a Comissão de Constituição e Justiça em seu parecer para o 1º turno, tende a simbolizar “um passo adiante no intrincado processo de promoção da saúde pública e do bem-estar social”. Afinal, a agência terá por finalidade regular e fiscalizar a prestação e a comercialização dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Estado de Minas Gerais. Autarquia sob regime especial vinculada à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana – Sedru –, a Aras-MG ficará sediada na Capital do Estado e terá prazo de duração indeterminado. A natureza de autarquia especial decorre da autonomia administrativa, financeira, técnica e patrimonial da entidade e se reforça com a estabilidade parcial do mandato de seus dirigentes. Trata-se de formato que encontra paralelo na administração federal, a exemplo da Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel – e da Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel –, o qual chega à ordem jurídica brasileira com a reforma administrativa da década de 1990. A intenção de ampliar a autonomia gerencial da entidade que se pretende criar serve para distanciá-la das influências do governo, garantindo-lhe condições de tomar decisões técnicas que muitas vezes possuem, como disse a Comissão de Constituição e Justiça, “baixo índice de aprovação popular”. Tais agências recebem poder para regular, até mesmo, a política tarifária de serviços públicos delegados, questão normalmente afeta à jurisdição do Chefe do Poder Executivo. Ao examinar a proposição de maneira bastante detalhada, a citada Comissão extraiu algumas diretrizes que nortearam a elaboração de substitutivo. Tal medida foi necessária em razão da dificuldade em mensurar as competências da agência. Afinal de contas, saneamento básico e abastecimento de água são serviços públicos cuja competência não está clara no Texto Constitucional. Assim, observou-se, com acerto, que o Estado pode fixar diretrizes fundamentais e normas de planejamento, gestão e controle da qualidade da prestação dos serviços de fornecimento de água e de esgotamento sanitário em seu território, respeitada, sempre, a autonomia local para a suplementação dessas normas. Também cabe ao Estado, para assegurar e facilitar a aplicação das suas normas, criar autarquia especial, agência dotada de autonomia administrativa, financeira, técnica e patrimonial e relativa capacidade regulamentar. Caso os mencionados serviços sejam prestados diretamente pelo Município, a competência da agência, em respeito à autonomia local, ficará mais restrita, cabendo-lhe atuar de forma cooperativa, especialmente na prestação de assessoramento técnico. Por outro lado, sendo a entidade prestadora do serviço pertencente à estrutura administrativa estadual, por força de delegação municipal ou, mesmo, em caso de gestão associada, a agência poderá ter poderes mais amplos de regulação, supervisão e controle de tais serviços, incluindo-se aí, por exemplo, a definição da política tarifária. Deverá também a Aras-MG ter poderes mais amplos de regulação e fiscalização quando o serviço for prestado em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, não importando a entidade responsável pela prestação do serviço, pois, nesse caso, trata-se de uma questão de interesse comum, e não apenas local. Finalmente, admitiu-se que o ente local, mesmo prestando o serviço, delegue à agência, por meio de convênio, atribuições para efetuar a ampla fiscalização dos serviços que presta, caso em que a autarquia estadual também gozará de prerrogativas mais substanciais. Todas essas considerações orientaram a realização de importantes ajustes no texto em análise, os quais vieram acompanhados de outros com o intuito de aperfeiçoar a redação da proposta. Também houve mudança no nome da agência para evitar confusão com as competências exercidas pela Agência Nacional das Águas – ANA –, entidade da administração indireta federal, bem como acréscimo de dispositivo para permitir que o Estado celebre convênio de cooperação com os Municípios para viabilizar a celebração de contratos de programa entre entidade da sua administração indireta e os entes locais, visando à prestação dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. O Substitutivo nº 1 efetivamente contribuiu para aprimorar o projeto. Todavia, impõe-se efetuar novos ajustes, especialmente com o fito de conferir maior proteção aos usuários dos serviços em questão. Propomos, com efeito, que a publicação da resolução contendo a autorização para o reajuste ou a revisão das tarifas relativas aos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário seja feita com antecedência mínima de dois meses da produção dos seus efeitos. Ademais, é importante estabelecer norma proibindo que se inclua na tarifa dos serviços de que trata a proposta o valor relativo ao serviço de esgotamento sanitário de rede que não esteja construída e em funcionamento nem cobrar tarifa mínima de abastecimento de água. Não deve o usuário pagar por serviços que não lhes são prestados. Ao art. 3º do substitutivo, sugerimos o acréscimo de regra que determina à agência manter, gratuitamente, serviço de atendimento ao usuário por meio telefônico quando o prestador do serviço não o tiver atendido a contento. Estamos ainda sugerindo que se dê ao inciso V do art. 7º do substitutivo nova redação, a fim de que o prestador do serviço ofereça, gratuitamente, serviço específico, por meio presencial, telefônico e outro que se faça necessário, para o eficiente e fácil atendimento das reclamações dos usuários. Em atenção ao princípio da dignidade da pessoa humana, também estamos propondo vedação a que o prestador dos serviços interrompa o fornecimento de água por falta de pagamento entre sexta-feira e domingo e na véspera ou durante feriados. Em respeito ao princípio da moralidade pública, estamos sugerindo nova redação ao inciso IV do art. 11 para vedar que os dirigentes da agência detenham participação societária em entidade sujeita à regulação da agência. Também houvemos por bem alterar o destino temporário dos recursos apurados pela agência na aplicação de penalidades. Enquanto não for criado o Fundo Estadual de Saneamento Básico de Minas Gerais, propomos que os valores daí decorrentes sejam destinados, em partes iguais, ao Fundo de Proteção e Defesa do Consumidor, criado pela Lei Complementar nº 66, de 22/1/2003, e ao Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais, criado pela Lei nº 15.910, de 21/12/2005. Além disso, propomos seja suprimida a expressão “e a comercialização” do “caput” do art. 5º, uma vez que os serviços em foco não têm natureza comercial, conforme entendimento firmado em jurisprudência, e sugerimos que o valor de multa previsto no inciso II do parágrafo único do art. 6º seja arbitrado entre 25.000 e 100.000 Ufemgs. Outro importante ponto de aperfeiçoamento está na inserção de competência à agência reguladora para supervisionar, controlar e avaliar a aplicação de investimentos realizados pelos prestadores dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário com recursos oriundos do orçamento geral da União, dos Estados, dos Municípios, de empreendedores privados, de fundos especiais e de beneficiários diretos, vedada a utilização desses recursos na base de custo que serve para a fixação da tarifa. Finalmente, propomos a supressão da alínea “d” do inciso II do § 1º do art. 8º, relativo ao cômputo de eventuais perdas financeiras na composição dos valores de reajuste e de revisão das tarifas. Não parece razoável que os prestadores de serviço recebam garantias especiais contra flutuações do mercado financeiro, as quais, na forma proposta no Substitutivo nº 1, seriam dadas pelos consumidores, o que não se pode admitir. É válido informar, por derradeiro, que, em cumprimento de exigências legais, por meio do Ofício GAB.SEC nº 332/2009, foi encaminhado a esta Assembleia Legislativa, pela Secretária de Estado de Planejamento e Gestão, relatório contendo dados sobre o impacto orçamentário-financeiro decorrente da criação da Aras-MG, os quais serão analisados pela Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Conclusão Em vista do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 3.186/2009 na forma do Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, com as Emendas nºs 1 a 12. EMENDA Nº 1
Acrescente-se onde convier: “Art. ... – A publicação, pela Arsae-MG, da resolução contendo a autorização para o reajuste ou a revisão das tarifas relativas aos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário deverá ser feita com antecedência mínima de dois meses da produção dos seus efeitos.”. EMENDA Nº 2
Acrescente-se onde convier: “Art. ... – É vedado incluir na tarifa dos serviços de que trata esta lei o valor relativo ao serviço de esgotamento sanitário de rede que não esteja construída e em funcionamento.”. EMENDA Nº 3
Acrescente-se onde convier: “Art. ... – Somente poderá ser cobrada tarifa de abastecimento de água pelo serviço efetivamente prestado, vedada a cobrança de tarifa mínima.”. EMENDA Nº 4
Acrescente-se ao art. 3º o seguinte parágrafo único: “Art. 3º – (...) Parágrafo único – Para efeito do disposto no inciso III, sem prejuízo do estabelecimento de outros mecanismos em regulamento da agência, a Arsae-MG manterá, gratuitamente, serviço de atendimento por meio telefônico.”. EMENDA Nº 5
Suprima-se do “caput” do art. 5º a expressão “e a comercialização”. EMENDA Nº 6
Dê-se ao inciso II do parágrafo único do art. 6º a seguinte redação: “Art. 6º – (...) Parágrafo único – (...) II – multa no valor de 25.000 a 100.000 Ufemgs (vinte e cinco mil a cem mil Unidades Fiscais do Estado de Minas Gerais).”. EMENDA Nº 7
Dê-se ao inciso V do art. 7º a seguinte redação: “Art. 7º – (...) V – oferecer, gratuitamente, serviço específico, por meio presencial, telefônico e outro que se faça necessário, para o eficiente e fácil atendimento das reclamações dos usuários;”. EMENDA Nº 8
Acrescente-se onde convier: “Art. – É vedado ao prestador dos serviços de que trata esta lei interromper o fornecimento de água por falta de pagamento entre sexta-feira e domingo e na véspera ou durante feriados.”. EMENDA Nº 9
Dê-se ao inciso IV do art. 11 a seguinte redação: “Art. 11 – (...) IV – deter participação societária em entidade sujeita à regulação da Arsae-MG;”. EMENDA Nº 10
Dê-se ao parágrafo único do art. 21 a seguinte redação: “Art. 21 – (...) Parágrafo único – Até a criação do Fundo Estadual de Saneamento Básico de Minas Gerais, os valores a que se refere o `caput´ serão destinados, em partes iguais, ao Fundo de Proteção e Defesa do Consumidor, criado na Lei Complementar nº 66, de 22 de janeiro de 2003, e ao Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais, criado na Lei nº 15.910, de 21 de dezembro de 2005.”. EMENDA Nº 11
Acrescente-se onde convier: “Art. ... – Compete à Arsae-MG supervisionar, controlar e avaliar a aplicação de investimentos realizados pelos prestadores de serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário com recursos oriundos do orçamento geral da União, dos Estados, dos Municípios, de empreendedores privados, de fundos especiais e de beneficiários diretos. Parágrafo único – Os recursos de que trata o `caput´ não poderão compor a base de custo utilizada para a fixação da tarifa.”. EMENDA Nº 12
Suprima-se a alínea “d” do inciso II do § 1º do art. 8º. Sala das Comissões, 19 de maio de 2009. Délio Malheiros, Presidente e relator - Lafayette de Andrada - Jayro Lessa - Zé Maia - Neider Moreira - Gilberto Abramo (voto contrário) - Adelmo Carneiro Leão (voto contrário).