PL PROJETO DE LEI 2939/2008
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 2.939/2008
Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Governador do Estado, o projeto de lei em epígrafe “institui a Gratificação Complementar de Produtividade - GCP -, na carreira da Advocacia Pública do Estado”. Publicado no “Diário do Legislativo” de 10/12/2008, foi o projeto de lei distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Cabe a esta Comissão analisar a matéria quanto aos seus aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno. Fundamentação A proposição em estudo pretende instituir uma gratificação denominada Gratificação Complementar de Produtividade, a ser paga ao Procurador do Estado em efetivo exercício que, segundo critérios definidos pela Advocacia-Geral do Estado, fizer jus ao recebimento de honorários de sucumbência. O projeto traça uma lógica bastante peculiar para o pagamento de tal gratificação, de forma que o Estado somente irá pagá-la no mês em que o valor dos honorários de sucumbência devido a cada Procurador for inferior a R$5.000,00 (cinco mil reais). Quando for superior a esta quantia, o valor excedente, até o limite que corresponder aos pagamentos já realizados a título de complementação pelo Estado, deverá ser depositado em conta específica para fazer jus ao pagamento de futuras complementações. A proposição cuida, ainda, de extinguir vinte funções gratificadas de consultoria jurídica - FCJ - da Advocacia-Geral do Estado, criadas no art. 4º da Lei Delegada nº 177, de 29/1/2007. Quanto aos aspectos jurídicos a serem analisados por esta Comissão, temos a informar que a proposta não encontra óbices formais à sua tramitação. A regra de iniciativa está sendo observada, uma vez que o inciso III do art. 66 da Constituição Estadual confere ao Governador do Estado a iniciativa para propor leis versando sobre o regime jurídico e a política remuneratória dos seus servidores. Outro aspecto jurídico a ser observado é a adequação da proposição em análise à Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar Federal nº 101, de 4/5/2000), uma vez que a implementação das medidas nela consignadas acarretará aumento da despesa com pessoal. A LRF conceitua, em seu art. 18, despesa com pessoal e estabelece limites para os referidos gastos nos arts. 19 e 20. O art. 16 da LRF exige, ainda, que qualquer ato que acarrete aumento de despesa seja acompanhado da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois exercícios subseqüentes, bem como de declaração do ordenador de despesa de que o aumento pretendido tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual de Ação Governamental e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A esse respeito, informamos que o Governador do Estado encaminhou a esta Casa ofício contendo dados sobre o impacto orçamentário-financeiro das complementações previstas no projeto de lei em exame. Esses dados e a respectiva adequação aos comandos da Lei de Responsabilidade Fiscal serão, no momento oportuno, analisados pela Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Todavia, no que concerne à fixação da remuneração dos Procuradores do Estado, é preciso esclarecer que a Constituição Federal, no seu art. 135, determina que os integrantes das carreiras da Advocacia Pública deverão ser remunerados por subsídio em parcela única, vedado qualquer acréscimo de caráter remuneratório e observadas as regra previstas nos incisos X e XI do art. 37 da referida Carta Constitucional. Pode-se, assim, afirmar que, com a edição da Emenda à Constituição Federal nº 19, de 4/7/98, foi instituído o princípio do subsídio em parcela única para a remuneração dos agentes políticos e para determinadas carreiras do Estado, entre elas a da Advocacia e a da Defensoria Pública. Dessa forma, a instituição de uma gratificação como previsto no projeto de lei em exame contraria a regra do subsídio em parcela única, sendo, portanto, inconstitucional. Todavia, é imperioso afirmar que a leitura precisa do texto do projeto de lei nos leva ao entendimento de que a norma não cuida de instituir uma gratificação propriamente, mas somente um piso para o recebimento dos honorários de sucumbência por parte dos Procuradores do Estado. Com efeito, o art. 26 da Lei Complementar nº 81, de 10/8/2004, conferiu ao Procurador do Estado o direito de receber honorários de sucumbência, na forma de regulamento. Embora haja controvérsia jurídica a respeito da natureza dos honorários advocatícios de sucumbência, parte da doutrina e da jurisprudência os considera como parcelas de caráter indenizatório, que não integram, pois, a parcela remuneratória dos advogados empregados. É elucidativa a ementa do Recurso Especial julgado pelo Superior Tribunal de Justiça - STJ -, a seguir transcrita: “Processual Civil. Tributário. Execução Fiscal. Decadência e Prescrição. Licença Prêmio. Ausência permitida para tratar de interesse particular (APIP). Natureza Indenizatória. Contribuição Previdenciária. Não-incidência. Honorários. Procuradores da CEF. Sucumbência Recíproca. Súmula 7/STJ. (...) 4 - Os honorários conferidos aos procuradores da CEF decorrentes de verbas sucumbenciais não integram a base de cálculo da contribuição previdenciária, porquanto não se constitui remuneração paga pela empregadora. Os valores recebidos por esses profissionais em decorrência da representação judicial da CEF são pagos pela parte vencida, embora a Caixa detenha o poder de gerência e repasse do montante da verba.”. De acordo com a corrente doutrinária que defende a tese de que os honorários não são parcelas remuneratórias, o recebimento dos honorários de sucumbência não fere o princípio do subsídio em parcela única. Apresentamos alterações no projeto que deixam claro que o Estado complementará a parcela de honorários sucumbenciais quando o seu valor mensal for inferior a R$ 5.000,00 (cinco mil reais). Todavia, no mês em que o valor dos honorários superar essa quantia, o Estado reterá o valor excedente no limite do que já foi pago aos Procuradores, a título de complementação. É importante também ressaltar que o dispositivo do projeto que previa o depósito dos valores em conta bancária específica fere, no nosso entendimento, o princípio da unidade de tesouraria. Com efeito, a Lei Federal nº 4.320, de 17/3/64, estabelece normas gerais de direito financeiro, sendo de observância compulsória pelos Estados membros. O art. 56 da referida lei dispõe que “o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais”. Verifica-se que a administração pública sujeita-se ao princípio da unidade de tesouraria, sendo obrigada a centralizar todas as suas receitas em um só caixa, o chamado “caixa único”. Conforme nos ensinam J. Teixeira Machado Júnior e Heraldo da Costa Reis, na sua obra “A Lei 4.320 Comentada”, a lei, ao estabelecer a unidade de tesouraria, veda a utilização de caixa especial e também a vinculação de receita a determinadas despesas. Por isso, no substitutivo que apresentamos na conclusão deste parecer não há a previsão de que o valor retido será depositado em conta bancária específica destinada a sua utilização para o pagamento de eventuais complementações futuras. Conclusão Pelas razões expostas, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 2.939/2008, na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado. SUBSTITUTIVO Nº 1
Dispõe sobre complementação de honorários para a carreira da Advocacia Pública do Estado. A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: Art. 1º - O Procurador do Estado em efetivo exercício que fizer jus, segundo critérios definidos pela Advocacia-Geral do Estado - AGE -, ao recebimento de honorários advocatícios e de sucumbência receberá complementação, nos termos desta lei, no mês em que a parcela dos honorários rateados devida a cada Procurador do Estado for inferior ao valor bruto de R$5.000,00 (cinco mil reais). § 1º - O valor da complementação a que ser refere o “caput” corresponderá à diferença entre o valor bruto de R$5.000,00 (cinco mil reais) e o da parcela devida a cada Procurador do Estado, resultante do rateio mensal de honorários. § 2º - O valor referente à complementação não se incorpora à remuneração para nenhum fim e não é considerado para o cálculo de nenhuma outra vantagem. § 3º - Quando a parcela dos honorários rateados devida a cada Procurador do Estado for superior ao valor bruto de R$5.000,00 (cinco mil reais), o valor excedente, até o limite correspondente aos pagamentos já recebidos a título de complementação, será retido pelo Estado, nos termos do regulamento. § 4º - Observado o disposto no § 3º deste artigo, se o valor excedente dos honorários não for suficiente para compensar, em parcela única, os pagamentos já realizados a título de complementação, a retenção será feita em parcelas sucessivas e mensais, quantas se fizerem necessárias. § 5º - O Procurador do Estado que fizer jus ao recebimento de honorários advocatícios e de sucumbência de forma proporcional terá direito à complementação de que trata este artigo, na mesma proporção. Art. 2º - A AGE encaminhará à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - Seplag -, até o quinto dia útil de cada mês, relatório contendo as seguintes informações: I - o valor dos honorários advocatícios e de sucumbência arrecadados pela AGE no mês anterior e o valor da parcela individual decorrentes do rateio dos honorários; II - o valor excedente das parcelas de honorários retido nos termos do § 3º do art. 1º. Art. 3º - Ficam extintas, no âmbito da AGE, vinte Funções Gratificadas de Consultoria Jurídica - FCJ - criadas no art. 4º da Lei Delegada nº 177, de 29 de janeiro de 2007. Parágrafo único - As funções gratificadas extintas nos termos deste artigo serão identificadas em decreto. Art. 4º - Esta lei entra em vigor em 1º de janeiro de 2009. Sala das Comissões, 16 de dezembro de 2008. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente - Sebastião Costa, relator - Hely Tarqüínio - Sargento Rodrigues - Delvito Alves.
Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Governador do Estado, o projeto de lei em epígrafe “institui a Gratificação Complementar de Produtividade - GCP -, na carreira da Advocacia Pública do Estado”. Publicado no “Diário do Legislativo” de 10/12/2008, foi o projeto de lei distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Cabe a esta Comissão analisar a matéria quanto aos seus aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno. Fundamentação A proposição em estudo pretende instituir uma gratificação denominada Gratificação Complementar de Produtividade, a ser paga ao Procurador do Estado em efetivo exercício que, segundo critérios definidos pela Advocacia-Geral do Estado, fizer jus ao recebimento de honorários de sucumbência. O projeto traça uma lógica bastante peculiar para o pagamento de tal gratificação, de forma que o Estado somente irá pagá-la no mês em que o valor dos honorários de sucumbência devido a cada Procurador for inferior a R$5.000,00 (cinco mil reais). Quando for superior a esta quantia, o valor excedente, até o limite que corresponder aos pagamentos já realizados a título de complementação pelo Estado, deverá ser depositado em conta específica para fazer jus ao pagamento de futuras complementações. A proposição cuida, ainda, de extinguir vinte funções gratificadas de consultoria jurídica - FCJ - da Advocacia-Geral do Estado, criadas no art. 4º da Lei Delegada nº 177, de 29/1/2007. Quanto aos aspectos jurídicos a serem analisados por esta Comissão, temos a informar que a proposta não encontra óbices formais à sua tramitação. A regra de iniciativa está sendo observada, uma vez que o inciso III do art. 66 da Constituição Estadual confere ao Governador do Estado a iniciativa para propor leis versando sobre o regime jurídico e a política remuneratória dos seus servidores. Outro aspecto jurídico a ser observado é a adequação da proposição em análise à Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar Federal nº 101, de 4/5/2000), uma vez que a implementação das medidas nela consignadas acarretará aumento da despesa com pessoal. A LRF conceitua, em seu art. 18, despesa com pessoal e estabelece limites para os referidos gastos nos arts. 19 e 20. O art. 16 da LRF exige, ainda, que qualquer ato que acarrete aumento de despesa seja acompanhado da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois exercícios subseqüentes, bem como de declaração do ordenador de despesa de que o aumento pretendido tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual de Ação Governamental e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A esse respeito, informamos que o Governador do Estado encaminhou a esta Casa ofício contendo dados sobre o impacto orçamentário-financeiro das complementações previstas no projeto de lei em exame. Esses dados e a respectiva adequação aos comandos da Lei de Responsabilidade Fiscal serão, no momento oportuno, analisados pela Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Todavia, no que concerne à fixação da remuneração dos Procuradores do Estado, é preciso esclarecer que a Constituição Federal, no seu art. 135, determina que os integrantes das carreiras da Advocacia Pública deverão ser remunerados por subsídio em parcela única, vedado qualquer acréscimo de caráter remuneratório e observadas as regra previstas nos incisos X e XI do art. 37 da referida Carta Constitucional. Pode-se, assim, afirmar que, com a edição da Emenda à Constituição Federal nº 19, de 4/7/98, foi instituído o princípio do subsídio em parcela única para a remuneração dos agentes políticos e para determinadas carreiras do Estado, entre elas a da Advocacia e a da Defensoria Pública. Dessa forma, a instituição de uma gratificação como previsto no projeto de lei em exame contraria a regra do subsídio em parcela única, sendo, portanto, inconstitucional. Todavia, é imperioso afirmar que a leitura precisa do texto do projeto de lei nos leva ao entendimento de que a norma não cuida de instituir uma gratificação propriamente, mas somente um piso para o recebimento dos honorários de sucumbência por parte dos Procuradores do Estado. Com efeito, o art. 26 da Lei Complementar nº 81, de 10/8/2004, conferiu ao Procurador do Estado o direito de receber honorários de sucumbência, na forma de regulamento. Embora haja controvérsia jurídica a respeito da natureza dos honorários advocatícios de sucumbência, parte da doutrina e da jurisprudência os considera como parcelas de caráter indenizatório, que não integram, pois, a parcela remuneratória dos advogados empregados. É elucidativa a ementa do Recurso Especial julgado pelo Superior Tribunal de Justiça - STJ -, a seguir transcrita: “Processual Civil. Tributário. Execução Fiscal. Decadência e Prescrição. Licença Prêmio. Ausência permitida para tratar de interesse particular (APIP). Natureza Indenizatória. Contribuição Previdenciária. Não-incidência. Honorários. Procuradores da CEF. Sucumbência Recíproca. Súmula 7/STJ. (...) 4 - Os honorários conferidos aos procuradores da CEF decorrentes de verbas sucumbenciais não integram a base de cálculo da contribuição previdenciária, porquanto não se constitui remuneração paga pela empregadora. Os valores recebidos por esses profissionais em decorrência da representação judicial da CEF são pagos pela parte vencida, embora a Caixa detenha o poder de gerência e repasse do montante da verba.”. De acordo com a corrente doutrinária que defende a tese de que os honorários não são parcelas remuneratórias, o recebimento dos honorários de sucumbência não fere o princípio do subsídio em parcela única. Apresentamos alterações no projeto que deixam claro que o Estado complementará a parcela de honorários sucumbenciais quando o seu valor mensal for inferior a R$ 5.000,00 (cinco mil reais). Todavia, no mês em que o valor dos honorários superar essa quantia, o Estado reterá o valor excedente no limite do que já foi pago aos Procuradores, a título de complementação. É importante também ressaltar que o dispositivo do projeto que previa o depósito dos valores em conta bancária específica fere, no nosso entendimento, o princípio da unidade de tesouraria. Com efeito, a Lei Federal nº 4.320, de 17/3/64, estabelece normas gerais de direito financeiro, sendo de observância compulsória pelos Estados membros. O art. 56 da referida lei dispõe que “o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais”. Verifica-se que a administração pública sujeita-se ao princípio da unidade de tesouraria, sendo obrigada a centralizar todas as suas receitas em um só caixa, o chamado “caixa único”. Conforme nos ensinam J. Teixeira Machado Júnior e Heraldo da Costa Reis, na sua obra “A Lei 4.320 Comentada”, a lei, ao estabelecer a unidade de tesouraria, veda a utilização de caixa especial e também a vinculação de receita a determinadas despesas. Por isso, no substitutivo que apresentamos na conclusão deste parecer não há a previsão de que o valor retido será depositado em conta bancária específica destinada a sua utilização para o pagamento de eventuais complementações futuras. Conclusão Pelas razões expostas, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 2.939/2008, na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado. SUBSTITUTIVO Nº 1
Dispõe sobre complementação de honorários para a carreira da Advocacia Pública do Estado. A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: Art. 1º - O Procurador do Estado em efetivo exercício que fizer jus, segundo critérios definidos pela Advocacia-Geral do Estado - AGE -, ao recebimento de honorários advocatícios e de sucumbência receberá complementação, nos termos desta lei, no mês em que a parcela dos honorários rateados devida a cada Procurador do Estado for inferior ao valor bruto de R$5.000,00 (cinco mil reais). § 1º - O valor da complementação a que ser refere o “caput” corresponderá à diferença entre o valor bruto de R$5.000,00 (cinco mil reais) e o da parcela devida a cada Procurador do Estado, resultante do rateio mensal de honorários. § 2º - O valor referente à complementação não se incorpora à remuneração para nenhum fim e não é considerado para o cálculo de nenhuma outra vantagem. § 3º - Quando a parcela dos honorários rateados devida a cada Procurador do Estado for superior ao valor bruto de R$5.000,00 (cinco mil reais), o valor excedente, até o limite correspondente aos pagamentos já recebidos a título de complementação, será retido pelo Estado, nos termos do regulamento. § 4º - Observado o disposto no § 3º deste artigo, se o valor excedente dos honorários não for suficiente para compensar, em parcela única, os pagamentos já realizados a título de complementação, a retenção será feita em parcelas sucessivas e mensais, quantas se fizerem necessárias. § 5º - O Procurador do Estado que fizer jus ao recebimento de honorários advocatícios e de sucumbência de forma proporcional terá direito à complementação de que trata este artigo, na mesma proporção. Art. 2º - A AGE encaminhará à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - Seplag -, até o quinto dia útil de cada mês, relatório contendo as seguintes informações: I - o valor dos honorários advocatícios e de sucumbência arrecadados pela AGE no mês anterior e o valor da parcela individual decorrentes do rateio dos honorários; II - o valor excedente das parcelas de honorários retido nos termos do § 3º do art. 1º. Art. 3º - Ficam extintas, no âmbito da AGE, vinte Funções Gratificadas de Consultoria Jurídica - FCJ - criadas no art. 4º da Lei Delegada nº 177, de 29 de janeiro de 2007. Parágrafo único - As funções gratificadas extintas nos termos deste artigo serão identificadas em decreto. Art. 4º - Esta lei entra em vigor em 1º de janeiro de 2009. Sala das Comissões, 16 de dezembro de 2008. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente - Sebastião Costa, relator - Hely Tarqüínio - Sargento Rodrigues - Delvito Alves.