PL PROJETO DE LEI 409/2007
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 409/2007
Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Governador do Estado, o Projeto de Lei nº 409/2007 “dispõe sobre a subvenção econômica ao prêmio do seguro rural”. Publicada no “Diário do Legislativo” de 22/3/2007, a proposição foi distribuída a esta Comissão e às Comissões de Política Agropecuária e Agroindustrial e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, do Regimento Interno. Por determinação da Presidência desta Casa, foram anexados à proposição em epígrafe os Projetos de Lei nºs 594/2007, de autoria dos Deputados Weliton Prado e Vanderlei Jangrossi, e 603/2007, de autoria do Deputado Paulo Guedes. Compete-nos agora examinar a matéria nos aspectos de sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade. Fundamentação O projeto em exame tem por objetivo dar cumprimento ao disposto no art. 83 da Lei nº 11.405, de 1994, ou seja, pretende implantar o seguro rural para pequenos produtores rurais por meio da concessão de subvenção econômica ao prêmio do seguro rural. No projeto, a subvenção econômica é definida como o instrumento técnico de operacionalização de redução do valor do prêmio do seguro rural, no qual o Estado assume, pecuniariamente, parte ou percentual do prêmio de seguro rural contratado junto às seguradoras habilitadas a operar o programa gerido e executado pela Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento - Seapa. E prêmio de seguro rural é conceituado como o valor a ser pago a título de custo de contratação do seguro rural. Para dar suporte financeiro a essa medida, a proposição estabelece que os recursos serão provenientes de dotações orçamentárias da Seapa, com observância do disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária vigente. Ressalte-se, ainda, sobre o projeto que o percentual ou o valor da subvenção econômica, as modalidades de seguro rural, as condições operacionais e de acesso ao benefício e os percentuais máximos de subvenção serão regulados por meio de decreto. Sobre essas medidas, fazemos as considerações a seguir. De Plácio e Silva conceitua subvenção da seguinte forma: “Subvenção. Do latim `subventio´, de `subvenire´ (vir em socorro, ajudar), entende-se o auxílio, ou a ajuda pecuniária que se dá a alguém, ou a alguma instituição, no sentido de os proteger, ou para que realizem ou cumpram os seus objetivos. Juridicamente, a subvenção não tem o caráter nem de paga nem de compensação. É mera contribuição pecuniária destinada a auxílio ou em favor de uma pessoa, ou de uma instituição, para que se mantenha, ou para que execute os serviços ou obras pertinentes a seu objeto. Ao Estado, em regra, cabe o dever de subvencionar instituições que realizem serviços ou obras de interesse público, o qual, para isso, dispõe em leis especiais as normas que devem ser atendidas para a concessão, ou obtenção, de semelhantes auxílios, geralmente anuais. Mas, no domínio do Direito Civil, também se admitem subvenções dadas sob caráter de doação. E neste caso, o beneficiado recebe, periodicamente, o auxílio pecuniário que lhe é atribuído pelo doador.” (“Vocabulário Jurídico”, v. IV, 12ª ed., Companhia Editora Forense, 1993.) Como se observa, a subvenção subdivide-se, segundo a sua natureza, em social e econômica. Será social quando o auxílio prestado pelo Estado atende ao interesse público, e será econômica quando a ajuda do poder público se apresentar como uma doação. Como regra geral, o uso do instituto da subvenção pelo poder público, tanto a de caráter social quanto a de natureza econômica, é permitido pelo ordenamento constitucional brasileiro. Como exceção à regra geral, observamos o disposto no § 2º do art. 199 e no art. 213, ambos da Constituição Federal, que proíbem o uso do instituto da subvenção para as instituições privadas de saúde e de educação com fins lucrativos. Na Lei Federal nº 4.320, de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, a subvenção é disciplinada pelo art. 12 da seguinte forma: “Art. 12 - A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas: Despesas de Custeio. Transferências Correntes. (...) § 2º - Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado. § 3º - Consideram-se subvenções, para os efeitos desta Lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.”. No caso do projeto em tela, trata-se de subvenção econômica que não impõe ao beneficiário contraprestação direta ou indireta ao Estado. Assim, podemos afirmar que o poder público promove uma espécie de doação, na qual o Estado disponibiliza para o produtor rural recursos para custeio da contração do seguro agrícola junto às entidades habilitadas a operar o programa estadual de seguro rural, gerido e executado pela Seapa. No plano federal, a subvenção econômica ao prêmio do seguro rural está disciplinada na Lei nº 10.823, de 2003, regulamentada pelos Decretos nºs 5.121, de 2004, e 5.782, de 2006. Para o governo central, a subvenção econômica é o instrumento de promoção da universalização do acesso ao seguro rural, como mecanismo de estabilidade da renda agropecuária, de indução ao uso de tecnologias adequadas e de modernização da gestão do empreendimento agropecuário. Na legislação federal, a subvenção econômica pode ser concedida a qualquer produtor rural. Já no projeto do Executivo estadual, que também busca a promoção da universalização do acesso ao seguro rural, o âmbito de aplicação da futura lei é circunscrito a pequenos produtores rurais. A nosso ver, essa orientação da proposição contraria a Constituição mineira, a legislação federal e a lei orçamentária estadual em curso. Em primeiro lugar, ressaltamos o art. 187 da Constituição Federal e o art. 247 da Constituição do Estado. Nos citados dispositivos constitucionais, a política agrícola tem como um de seus principais instrumentos o seguro agrícola, que não sofre nenhuma restrição ou condicionamento quanto a seus beneficiários. Por sua vez, o “caput” do art. 247 da Constituição mineira tem a seguinte dicção: “Art. 247 - O Estado adotará programas de desenvolvimento rural destinados a fomentar a produção agropecuária, organizar o abastecimento alimentar, promover o bem-estar do homem que vive do trabalho da terra e fixá-lo no campo, compatibilizados com a política agrícola e com o plano de reforma agrária estabelecidos pela União.”. (Grifo nosso.) Portanto, a Constituição Estadual determina que a legislação mineira de política agrícola deve estar em sintonia com a legislação federal. Em segundo lugar, o princípio que norteia a concessão da subvenção econômica ao prêmio do seguro rural é o da universalização de acesso a todos os produtores rurais, pessoas físicas ou jurídicas, independentemente do porte econômico do empreendedor. Em terceiro lugar, pensamos que a intenção do governo estadual é complementar a ajuda financeira prestada pelo governo federal aos produtores rurais no pagamento do prêmio do seguro rural. Ora, como a legislação federal não estabelece distinção entre produtores rurais beneficiários e é pautada pelo princípio da universalização de acesso, o Estado deve dispensar o mesmo tratamento em Minas Gerais, para que as ações nas duas esferas de governo possam ser harmonizadas. Ressalte-se, ainda, que a lei orçamentária estadual em curso também não faz nenhuma distinção entre produtores rurais no Programa Minas Mais Seguro. Na ação Garantia de Renda Mínima e Subvenção do Seguro, os recursos – da ordem de R$795.540,00 – destinam-se a garantir ao produtor segurado cobertura das perdas das culturas, ocasionadas por fenômenos naturais adversos, com o objetivo de proporcionar aos produtores e às respectivas famílias mais estabilidade financeira. Nesse contexto, a subvenção econômica do prêmio do seguro rural pode ser concedida a produtor rural de pequeno, médio e grande porte. Portanto, não há, na legislação orçamentária, nenhuma discriminação de natureza econômica entre produtores rurais. Assim, para ajustar o projeto em tela às normas legais e constitucionais pertinentes, apresentamos as Emendas nºs 1, 2 e 3 na conclusão deste parecer. Conclusão Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 409/2007 com as Emendas nºs 1, 2 e 3, a seguir apresentadas. Emenda nº 1 Acrescente-se o seguinte artigo: Art. ... - O art. 83 da Lei nº 11.405, de 28 de janeiro de 1994, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 83 - O poder público promoverá, apoiará e estimulará a disseminação do seguro rural. § 1º - O poder público instituirá programas específicos que atendam, precipuamente, as necessidades do pequeno produtor. § 2º - A implementação dos programas de que trata o § 1º condiciona-se à orientação de empresa de assistência técnica ou de profissional legalmente habilitado.”. Emenda nº 2 Dê-se ao inciso II e ao “caput” do art. 5º a seguinte redação: “Art. 5º - A subvenção econômica destinada a cobrir, nos termos do art. 6º desta lei, parte do custo do prêmio do seguro rural, tem como objetivo: (...) II - atender às necessidades dos produtores rurais, garantindo ao produtor segurado a cobertura das perdas provenientes de adversidades incontroláveis, de origens diversas.”. Emenda nº 3 Dê-se ao art. 7º a seguinte redação: “Art. 7º - São beneficiários da subvenção econômica ao prêmio do seguro rural os produtores rurais, pessoas físicas ou jurídicas, que satisfaçam os requisitos previstos em regulamento.”. Sala das Comissões, 18 de abril de 2007. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente e relator - Gilberto Abramo - Gil Pereira - Hely Tarqüínio - Gustavo Corrêa - Sargento Rodrigues - Sebastião Costa.
Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Governador do Estado, o Projeto de Lei nº 409/2007 “dispõe sobre a subvenção econômica ao prêmio do seguro rural”. Publicada no “Diário do Legislativo” de 22/3/2007, a proposição foi distribuída a esta Comissão e às Comissões de Política Agropecuária e Agroindustrial e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, do Regimento Interno. Por determinação da Presidência desta Casa, foram anexados à proposição em epígrafe os Projetos de Lei nºs 594/2007, de autoria dos Deputados Weliton Prado e Vanderlei Jangrossi, e 603/2007, de autoria do Deputado Paulo Guedes. Compete-nos agora examinar a matéria nos aspectos de sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade. Fundamentação O projeto em exame tem por objetivo dar cumprimento ao disposto no art. 83 da Lei nº 11.405, de 1994, ou seja, pretende implantar o seguro rural para pequenos produtores rurais por meio da concessão de subvenção econômica ao prêmio do seguro rural. No projeto, a subvenção econômica é definida como o instrumento técnico de operacionalização de redução do valor do prêmio do seguro rural, no qual o Estado assume, pecuniariamente, parte ou percentual do prêmio de seguro rural contratado junto às seguradoras habilitadas a operar o programa gerido e executado pela Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento - Seapa. E prêmio de seguro rural é conceituado como o valor a ser pago a título de custo de contratação do seguro rural. Para dar suporte financeiro a essa medida, a proposição estabelece que os recursos serão provenientes de dotações orçamentárias da Seapa, com observância do disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária vigente. Ressalte-se, ainda, sobre o projeto que o percentual ou o valor da subvenção econômica, as modalidades de seguro rural, as condições operacionais e de acesso ao benefício e os percentuais máximos de subvenção serão regulados por meio de decreto. Sobre essas medidas, fazemos as considerações a seguir. De Plácio e Silva conceitua subvenção da seguinte forma: “Subvenção. Do latim `subventio´, de `subvenire´ (vir em socorro, ajudar), entende-se o auxílio, ou a ajuda pecuniária que se dá a alguém, ou a alguma instituição, no sentido de os proteger, ou para que realizem ou cumpram os seus objetivos. Juridicamente, a subvenção não tem o caráter nem de paga nem de compensação. É mera contribuição pecuniária destinada a auxílio ou em favor de uma pessoa, ou de uma instituição, para que se mantenha, ou para que execute os serviços ou obras pertinentes a seu objeto. Ao Estado, em regra, cabe o dever de subvencionar instituições que realizem serviços ou obras de interesse público, o qual, para isso, dispõe em leis especiais as normas que devem ser atendidas para a concessão, ou obtenção, de semelhantes auxílios, geralmente anuais. Mas, no domínio do Direito Civil, também se admitem subvenções dadas sob caráter de doação. E neste caso, o beneficiado recebe, periodicamente, o auxílio pecuniário que lhe é atribuído pelo doador.” (“Vocabulário Jurídico”, v. IV, 12ª ed., Companhia Editora Forense, 1993.) Como se observa, a subvenção subdivide-se, segundo a sua natureza, em social e econômica. Será social quando o auxílio prestado pelo Estado atende ao interesse público, e será econômica quando a ajuda do poder público se apresentar como uma doação. Como regra geral, o uso do instituto da subvenção pelo poder público, tanto a de caráter social quanto a de natureza econômica, é permitido pelo ordenamento constitucional brasileiro. Como exceção à regra geral, observamos o disposto no § 2º do art. 199 e no art. 213, ambos da Constituição Federal, que proíbem o uso do instituto da subvenção para as instituições privadas de saúde e de educação com fins lucrativos. Na Lei Federal nº 4.320, de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, a subvenção é disciplinada pelo art. 12 da seguinte forma: “Art. 12 - A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas: Despesas de Custeio. Transferências Correntes. (...) § 2º - Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado. § 3º - Consideram-se subvenções, para os efeitos desta Lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.”. No caso do projeto em tela, trata-se de subvenção econômica que não impõe ao beneficiário contraprestação direta ou indireta ao Estado. Assim, podemos afirmar que o poder público promove uma espécie de doação, na qual o Estado disponibiliza para o produtor rural recursos para custeio da contração do seguro agrícola junto às entidades habilitadas a operar o programa estadual de seguro rural, gerido e executado pela Seapa. No plano federal, a subvenção econômica ao prêmio do seguro rural está disciplinada na Lei nº 10.823, de 2003, regulamentada pelos Decretos nºs 5.121, de 2004, e 5.782, de 2006. Para o governo central, a subvenção econômica é o instrumento de promoção da universalização do acesso ao seguro rural, como mecanismo de estabilidade da renda agropecuária, de indução ao uso de tecnologias adequadas e de modernização da gestão do empreendimento agropecuário. Na legislação federal, a subvenção econômica pode ser concedida a qualquer produtor rural. Já no projeto do Executivo estadual, que também busca a promoção da universalização do acesso ao seguro rural, o âmbito de aplicação da futura lei é circunscrito a pequenos produtores rurais. A nosso ver, essa orientação da proposição contraria a Constituição mineira, a legislação federal e a lei orçamentária estadual em curso. Em primeiro lugar, ressaltamos o art. 187 da Constituição Federal e o art. 247 da Constituição do Estado. Nos citados dispositivos constitucionais, a política agrícola tem como um de seus principais instrumentos o seguro agrícola, que não sofre nenhuma restrição ou condicionamento quanto a seus beneficiários. Por sua vez, o “caput” do art. 247 da Constituição mineira tem a seguinte dicção: “Art. 247 - O Estado adotará programas de desenvolvimento rural destinados a fomentar a produção agropecuária, organizar o abastecimento alimentar, promover o bem-estar do homem que vive do trabalho da terra e fixá-lo no campo, compatibilizados com a política agrícola e com o plano de reforma agrária estabelecidos pela União.”. (Grifo nosso.) Portanto, a Constituição Estadual determina que a legislação mineira de política agrícola deve estar em sintonia com a legislação federal. Em segundo lugar, o princípio que norteia a concessão da subvenção econômica ao prêmio do seguro rural é o da universalização de acesso a todos os produtores rurais, pessoas físicas ou jurídicas, independentemente do porte econômico do empreendedor. Em terceiro lugar, pensamos que a intenção do governo estadual é complementar a ajuda financeira prestada pelo governo federal aos produtores rurais no pagamento do prêmio do seguro rural. Ora, como a legislação federal não estabelece distinção entre produtores rurais beneficiários e é pautada pelo princípio da universalização de acesso, o Estado deve dispensar o mesmo tratamento em Minas Gerais, para que as ações nas duas esferas de governo possam ser harmonizadas. Ressalte-se, ainda, que a lei orçamentária estadual em curso também não faz nenhuma distinção entre produtores rurais no Programa Minas Mais Seguro. Na ação Garantia de Renda Mínima e Subvenção do Seguro, os recursos – da ordem de R$795.540,00 – destinam-se a garantir ao produtor segurado cobertura das perdas das culturas, ocasionadas por fenômenos naturais adversos, com o objetivo de proporcionar aos produtores e às respectivas famílias mais estabilidade financeira. Nesse contexto, a subvenção econômica do prêmio do seguro rural pode ser concedida a produtor rural de pequeno, médio e grande porte. Portanto, não há, na legislação orçamentária, nenhuma discriminação de natureza econômica entre produtores rurais. Assim, para ajustar o projeto em tela às normas legais e constitucionais pertinentes, apresentamos as Emendas nºs 1, 2 e 3 na conclusão deste parecer. Conclusão Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 409/2007 com as Emendas nºs 1, 2 e 3, a seguir apresentadas. Emenda nº 1 Acrescente-se o seguinte artigo: Art. ... - O art. 83 da Lei nº 11.405, de 28 de janeiro de 1994, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 83 - O poder público promoverá, apoiará e estimulará a disseminação do seguro rural. § 1º - O poder público instituirá programas específicos que atendam, precipuamente, as necessidades do pequeno produtor. § 2º - A implementação dos programas de que trata o § 1º condiciona-se à orientação de empresa de assistência técnica ou de profissional legalmente habilitado.”. Emenda nº 2 Dê-se ao inciso II e ao “caput” do art. 5º a seguinte redação: “Art. 5º - A subvenção econômica destinada a cobrir, nos termos do art. 6º desta lei, parte do custo do prêmio do seguro rural, tem como objetivo: (...) II - atender às necessidades dos produtores rurais, garantindo ao produtor segurado a cobertura das perdas provenientes de adversidades incontroláveis, de origens diversas.”. Emenda nº 3 Dê-se ao art. 7º a seguinte redação: “Art. 7º - São beneficiários da subvenção econômica ao prêmio do seguro rural os produtores rurais, pessoas físicas ou jurídicas, que satisfaçam os requisitos previstos em regulamento.”. Sala das Comissões, 18 de abril de 2007. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente e relator - Gilberto Abramo - Gil Pereira - Hely Tarqüínio - Gustavo Corrêa - Sargento Rodrigues - Sebastião Costa.