PLC PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR 75/2005
“MENSAGEM Nº 450/2005*
Belo Horizonte, 30 de setembro de 2005.
Excelentíssimo Senhor Presidente da Assembléia Legislativa,
Encaminho a Vossa Excelência, para exame dessa egrégia Assembléia Legislativa, projeto de lei complementar que dispõe sobre a instituição, gestão e extinção de fundos estaduais.
A referida proposta tem como objetivos gerais: adequar a legislação de fundos às diferentes funções por eles exercidas; prever dispositivos que assegurem a credibilidade de contratos de longo-prazo para atração de investimentos em projetos de interesse do Governo; compatibilizar as regras dos fundos com os princípios de gestão fiscal responsável; estabelecer mecanismos de incentivo ao desempenho dos fundos e flexibilizar a gestão orçamentária e financeira entre fundos preservando o patrimônio global.
Os principais objetivos decorrentes do projeto de lei complementar estão detalhados na Exposição de Motivos do Secretário de Estado de Planejamento e Gestão, que acompanha essa Mensagem.
Essas, senhor Presidente, as razões que me levam a submeter a Vossa Excelência e a seus Nobres Pares o projeto de lei complementar em apreço.
Atenciosamente,
Aécio Neves, Governador do Estado.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
Excelentíssimo Senhor Governador do Estado,
Encaminho a Vossa Excelência o projeto de lei complementar que dispõe sobre a instituição, gestão e extinção de fundos estaduais.
A presente proposta tem por objetivo primordial oferecer um sistema renovado de gestão dos fundos estatuais, pautado pelos princípios e normas retoras da atividade orçamentária e em observância das seguintes diretrizes específicas:
a) o aperfeiçoamento conceitual da noção de fundos;
b) o estabelecimento de padrões homogêneos de atuação dos fundos por meio da identificação de suas funções prevalecentes;
c) a definição clara dos requisitos para a instituição dos fundos;
d) a constituição de um grupo de administradores capaz de atender às demandas concretas da administração pública e dos setores sociais e econômicos destinatários das ações dos fundos;
e) a criação de formas de incentivo à gestão eficiente dos fundos acompanhada de regras claras de remuneração de parte de seus administradores;
f) a instituição de regras norteadoras da alocação de recursos em fundos, sua movimentação, bem como a elaboração de mecanismos voltados para a garantia do interesse público consubstanciado em projetos de grande envergadura;
g) o estabelecimento de hipóteses claras de extinção dos fundos e destinação de recursos remanescentes;
h) a elaboração de regras transitórias que permitam a adequação dos fundos estaduais em operação aos novos parâmetros oferecidos.
A análise dos desdobramentos de cada uma das diretrizes no texto da proposta em discussão permitirá o pleno entendimento do tema.
O art. 2º caracteriza o fundo como um instrumento de gestão orçamentária. Trata-se do reconhecimento de que o fundo representa uma forma diferenciada de instrumentalização de valores. Por meio dele, proporciona-se uma restrição a determinado conjunto de recursos com a correspondente destinação a finalidades específicas.
Na qualidade de instrumento, o fundo não possui personalidade jurídica, suprida por meio da observância aos parâmetros definidos pela sua lei de instituição, bem como pela atuação de seus administradores.
Como elemento conceitual dos fundos ressalte-se, ainda, a noção de individualização contábil, expressão numérica das movimentações de recursos, fundamental para o controle das atividades desempenhadas.
Ademais, seu caráter instrumental exige que seja criado diante de situações específicas, que efetivamente demandem a utilização de mecanismos particularizados de gestão orçamentária, voltados para o desenvolvimento de finalidades antecipadamente determinadas.
Assim, prevê o texto da lei completar em seu art. 1º que a criação de fundo será acompanhada de justificativas quanto ao seu interesse público, bem como de demonstrações de sua viabilidade técnica e financeira.
Tais determinações coadunam-se perfeitamente com a postura a ser adotada pela Administração Pública no contexto do Estado Democrático de Direito. Motivar é, antes de tudo, proporcionar meios para o acompanhamento, por parte da sociedade e órgãos de controle, das ações do Poder Público que visam o alcance de interesses coletivos.
Conexa à idéia de motivação se encontra a necessidade de se estabelecer padrões minimamente homogeneizados na atuação dos fundos estaduais, como imperativo de organização gerencial e ainda como forma de proporcionar facilidade de estudo, controle e entendimento dos referidos instrumentos de gestão orçamentária.
Com efeito, se de um lado o fundo se caracteriza pelos fins específicos a que se destina, de outro é possível visualizar, nos processos escolhidos para a conquista desses objetivos, elementos fortemente semelhantes que, uma vez abstraídos de seus condicionamentos concretos, autorizam uma efetiva classificação das funções exercidas pelos fundos.
Com base nessa constatação, o art. 3º da proposta divide as funções predominantes dos fundos em: programática (destinada à execução de programa especial de trabalho da administração pública estadual), de transferência legal (destinada a concretizar as transferências decorrentes do compartilhamento de receitas previsto na Constituição da República, bem como a sistematização de outros encargos oriundos de determinações legais), de financiamento (destinada à concessão de financiamentos e à execução de outras formas de inversão, cujos eventuais retornos serão incorporados ao patrimônio do fundo, estabelecendo-se, assim, sua natureza rotativa) e de garantia (destinada a proporcionar garantias à realização de determinadas operações ou projetos de interesse do Estado).
A divisão oferecida pelo citado art. 3º não tem caráter exaustivo. Embora atualmente seja esse o rol de funções desempenhadas pelos fundos estaduais, a sua delimitação taxativa poderia ocasionar, no futuro, o descompasso entre o texto legal e a complexidade crescente da atividade administrativa e das exigências sociais. Dessa forma, espera-se contribuir para a perenidade da presente proposta de lei complementar, que pela sua natureza deve apresentar determinações de caráter geral e abrangente, a serem especificadas pela legislação ordinária e regulamentos.
O reconhecimento da abertura e versatilidade da classificação contida no art. 3º não diminui sua importância ou compromete suas justificativas práticas. Sob a perspectiva gerencial, a depender das funções desempenhadas pelo fundo, poderão ser utilizados mecanismos previstos na proposta de lei como a figura do agente financeiro depositário, esclarecida adiante, aplicável às atividades de financiamento e garantia.
Frise-se que a classificação favorece a noção de segurança jurídica e controle, proporcionando, por meio da identificação da função na lei de instituição do fundo, a previsibilidade mínima das ações a serem desenvolvidas.
Um mesmo fundo poderá desempenhar distintas funções entre as acima enumeradas em atendimento às necessidades do Poder Público e dos respectivos beneficiários. Essa possibilidade indica a constante preocupação do Governo em oferecer parâmetros normativos que abarquem as vicissitudes da realidade administrativa e social do Estado.
Quanto à lei de instituição de cada fundo, o art. 4º enumera as informações básicas que deverão constar nos diplomas, no intuito de se assegurar a presença de todos os elementos necessários à gestão administrativa e orçamentária do fundo por parte do Poder Público, tais como: funções e objetivos do fundo, a sua forma de operação, incluindo os requisitos para a concessão de financiamentos ou para a liberação de recursos, o período de sua duração, a origem dos recursos que o compõem, a forma de remuneração de suas disponibilidades temporárias de caixa, a especificação de beneficiários, os administradores do fundo, as normas relativas à sua extinção e ao redirecionamento parcial de seus recursos ao Tesouro Estadual, quando for o caso.
Parte importante da proposta de renovação do sistema de gestão de fundo estaduais é a clarificação dos papéis de seus administradores e a criação de nova figura, representada pelo Agente Executor, conforme previsto nos arts. 6º, 7º e 8º da proposta.
São administradores dos fundos: o gestor, o agente executor, o agente financeiro e o grupo coordenador.
Essas figuras desempenham, de forma conjunta ou isoladamente, atribuições relacionadas com a elaboração da proposta orçamentária do fundo, aplicação ou distribuição de recursos, definição das diretrizes gerais de atuação, propostas de regulamentação e outras questões definidas nos dispositivos supramencionados.
Ressalte-se que, primordialmente, a representação jurídica do fundo é centrada na figura do gestor. Contudo, conforme a própria proposta de lei complementar indica, notadamente nos casos de atuação programática, financiamento e garantia, o agente financeiro e o agente executor poderão firmar contratos e assumir obrigações em nome do fundo, sempre que o interesse público o exigir.
O gestor e o agente executor serão necessariamente órgãos da administração direta ou entidades da administração indireta do Estado de Minas Gerais.
O agente financeiro será preferencialmente órgão da administração direta ou entidade da administração indireta do Estado de Minas Gerais, podendo, em situação de interesse do fundo, ser constituída como agente financeiro entidade não integrante da administração pública estadual, respeitada, nesse último caso, a exigência de prévio procedimento licitatório. A permissão de que entidade não integrante da administração estadual seja constituída como agente financeiro tem importância fundamental nas hipóteses de fundos que exerçam função de financiamento ou garantia conforme será demonstrado.
Quanto ao agente executor, sua criação deriva do reconhecimento de que a atuação dos fundos deve se dar, em alguns casos, por meio de um complexo processo de distribuição de responsabilidades entre distintos órgãos e entidades estaduais, os quais efetivamente desempenharão atividades de execução material de serviços e atividades destinados aos beneficiários dos fundos.
Por tais razões, o dirigente máximo da unidade que exerce o papel de agente executor poderá ser o responsável pela ordenação de despesas necessárias ao desenvolvimento das atividades correlatas à atribuição e, nessa condição, responderá pela adequada movimentação dos recursos do fundo e correspondente prestação de contas.
Será admitida a presença de mais de um agente executor em situações de interesse do fundo.
Não é obrigatória a presença concomitante do agente financeiro e o do agente executor em um mesmo fundo. Apenas as necessidades concretas da administração indicarão se a atuação conjunta se dará ou não. Em um fundo que exerça puramente a função de transferência legal, por exemplo, basta que se estabeleça um agente executor para que ocorra a aplicação de recursos. De outro lado, nos fundos que exerçam exclusivamente a função de financiamento ou apenas a função de garantia, a figura isolada do agente financeiro poderá ser suficiente para seu funcionamento. Existindo acúmulo de funções (de transferência legal e de financiamento, por exemplo) haverá a atuação conjunta.
De qualquer modo, pelo menos um deles (agente executor ou agente financeiro) constará no rol de administradores, independentemente das funções a serem desempenhadas. Quanto aos demais administradores, gestor e grupo coordenador, sempre estarão presentes.
Ressalte-se que um mesmo órgão ou entidade estadual poderá acumular as atribuições de gestor, agente financeiro e agente executor.
Como forma de incentivo à gestão eficiente dos fundos, propôs- se a instituição do Compromisso para Eficiência dos Fundos – CEF (arts. 9º e 10 da proposta), atrelado ao alcance de metas e resultados e à conseqüente possibilidade de melhoria da remuneração dos administradores que exerçam as importantes atividades de: contratação de financiamentos (agente financeiro) com recursos do fundo, por meio do estudo pormenorizado da situação econômica dos potenciais destinatários dos valores, bem como a execução material de serviços e atividades destinados aos beneficiários (agente executor).
O CEF configura verdadeiro acordo de metas e resultados a ser formalizado entre o gestor e o agente financeiro ou o agente executor e utilizará indicadores próprios para mensuração do grau de eficiência dos envolvidos. Corresponde ao fenômeno crescente da contratualização do setor público, consideravelmente adiantado em Minas Gerais em virtude do já existente Acordo de Resultados de que trata a Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003.
No que concerne à eficiência, os arts. 37 e o inciso II do art. 74 da Constituição da República de 1988, demonstram com clareza a preocupação do legislador constitucional quanto à busca por melhores resultados, respeitadas a imparcialidade, transparência e neutralidade da ação administrativa.
Daí a relevância da transição de uma administração burocrática clássica, para uma administração gerencial moderna, pautada pela conquista de ganhos concretos.
Se o gestor e o agente financeiro ou o agente executor forem srgãos da administração direta ou entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público, integrantes da administração indireta estadual, em vez do CEF poderá ser utilizado o referido Acordo de Resultados de que trata a Lei nº 14.694, de 2003.
De qualquer modo, a formalização do CEF ou do Acordo de Resultados fica condicionada à aprovação da Câmara Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, a fim de se conferir maior legitimidade ao procedimento, uma vez que implica em aumento da remuneração do agente executor ou do agente financeiro. Caberá à legislação ordinária traçar os parâmetros para a sua aplicação.
A remuneração do agente financeiro e do agente executor e sua forma de pagamento serão definidas na respectiva lei de instituição do fundo. Não serão remuneradas as ações do agente executor relacionadas exclusivamente com as transferências legais de que trata o inciso II do art. 3º.
O ajustamento de metas e resultados tratado por meio do CEF ou do Acordo de Resultados poderá ensejar o aumento da remuneração do agente financeiro ou do agente executor na forma definida na lei, até o limite do dobro da remuneração mínima prevista na lei de instituição do fundo.
Os arts. 11 a 15 da proposta tratam da sistematização dos recursos dos fundos sob a perspectiva orçamentária.
Com efeito, a alocação de receitas dos fundos far-se-á por meio de dotação orçamentária consignada na Lei do Orçamento Anual, em respeito aos princípios norteadores da matéria. Nesse sentido, verifica-se que as disponibilidades temporárias de caixa dos fundos deverão observar o princípio da unidade de tesouraria de que trata o art. 56 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.
As despesas associadas aos objetivos do fundo que exerçam função programática poderão ser alocadas diretamente no orçamento do órgão ou entidade responsável pela execução de programa especial de trabalho, sem prejuízo da inserção das respectivas despesas na posterior individualização contábil do fundo.
No caso de fundos que exerçam as funções de financiamento ou garantia, o seu superávit financeiro global, apurado no término de cada exercício fiscal, será mantido, ficando autorizada sua utilização nos exercícios seguintes.
Mediante prévia autorização do gestor, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO poderá prever a transferência de receitas provenientes de recursos diretamente arrecadados entre fundos que exerçam função de financiamento. A transferência, desde que prevista na LDO, será evidenciada na Lei Orçamentária Anual e em seus créditos adicionais.
A lei de instituição do fundo disporá sobre os parâmetros aplicáveis aos demonstrativos financeiros e os critérios de prestação de contas observadas as normas gerais de contabilidade pública e de fiscalização financeira e orçamentária.
O agente financeiro poderá ser depositário dos recursos e bens patrimoniais dos fundos que exerçam as funções de garantia ou de financiamento na forma prevista nas respectivas leis de instituição, a fim de assegurar o pleno desenvolvimento das operações ou projetos de interesse do Estado.
O objetivo de tal determinação é assegurar o cumprimento das obrigações assumidas pelo Estado em contratos como os de parceria público-privada e outros que envolvam a concessão de garantias a particulares em atuação colaborativa como o Poder público.
Dessa forma, fica claro que o atual Governo do Estado de Minas Gerais discorda do quadro de inadimplência que tradicionalmente se verifica na seara da contratação com o setor público. Parte-se do pressuposto de que a administração deve atuar em busca do interesse público consubstanciado na lei, figurado como interesse público primário na tradicional doutrina do Direito Administrativo, em detrimento de interesses meramente secundários e que não correspondem às necessidades da coletividade.
Portanto, o fim último da norma não é simples favorecimento pecuniário do contratante, mas a atração de investimentos de interesse social e econômico por meio de oferecimento de garantias concretas aos particulares e a preservação do princípio de que a administração deve atuar de forma ética e responsável.
Cumpre observar a sempre presente possibilidade de que o agente financeiro possa ser entidade não integrante da administração pública estadual, escolhida por meio de procedimento licitatório entre as instituições financeiras que se disponham a desempenhar tal função. Uma vez depositados, os recursos não poderão ser objeto de contingenciamento ou restrições, observadas, contudo, os seguintes parâmetros determinados para que se dê proteção aos valores públicos em jogo:
a) a extinção do fundo ou o término da operação ou projeto de interesse do Estado implicará o retorno dos valores ao Tesouro Estadual;
b) a totalidade das receitas destinadas ao fundo deverão transitar previamente pelo Tesouro Estadual (preserva-se, assim, a regra contida no art. 56 da Lei nº 4.320/64 que exige que o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais);
c) a eventual discussão administrativa ou judicial do contrato suspenderá a execução da garantia em favor daquele que contratar com o Estado.
As hipóteses de extinção dos fundos definidas no art. 16 da proposta são as seguintes: término de seu período de vigência, ocorrência de condição resolutiva prevista na sua lei de criação, mediante lei, por decisão judicial e se não realizada operação de despesa no período de cinco anos seguidos.
O patrimônio apurado na extinção do fundo será absorvido pelo Tesouro do Estado, salvo disposições em contrário da lei específica de criação ou extinção de fundo.
A proposta faculta ao Poder Executivo, uma única vez e até o limite de quatro anos, a prorrogação do período de vigência do fundo por meio de decreto.
Por fim, o art. 18 determina que o Poder Executivo promoverá, no prazo de trezentos e sessenta e cinco dias contados da data de publicação da presente proposição de lei complementar, o envio à Assembléia Legislativa do Estado de propostas de lei para adaptação dos fundos estaduais em operação.
Manter-se-ão válidos e vigentes, até a data de publicação das referidas leis adaptadoras, as leis e regulamentos dos fundos estaduais em operação, a fim de que não haja lacunas normativas no período de transição.
Essas, Senhor Governador, as razões que me levam a submeter a Vossa Excelência a proposta de lei complementar em apreço.
Atenciosamente,
Antonio Augusto Junho Anastasia, Secretário de Estado de Planejamento e Gestão.
Belo Horizonte, 30 de setembro de 2005.
Excelentíssimo Senhor Presidente da Assembléia Legislativa,
Encaminho a Vossa Excelência, para exame dessa egrégia Assembléia Legislativa, projeto de lei complementar que dispõe sobre a instituição, gestão e extinção de fundos estaduais.
A referida proposta tem como objetivos gerais: adequar a legislação de fundos às diferentes funções por eles exercidas; prever dispositivos que assegurem a credibilidade de contratos de longo-prazo para atração de investimentos em projetos de interesse do Governo; compatibilizar as regras dos fundos com os princípios de gestão fiscal responsável; estabelecer mecanismos de incentivo ao desempenho dos fundos e flexibilizar a gestão orçamentária e financeira entre fundos preservando o patrimônio global.
Os principais objetivos decorrentes do projeto de lei complementar estão detalhados na Exposição de Motivos do Secretário de Estado de Planejamento e Gestão, que acompanha essa Mensagem.
Essas, senhor Presidente, as razões que me levam a submeter a Vossa Excelência e a seus Nobres Pares o projeto de lei complementar em apreço.
Atenciosamente,
Aécio Neves, Governador do Estado.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
Excelentíssimo Senhor Governador do Estado,
Encaminho a Vossa Excelência o projeto de lei complementar que dispõe sobre a instituição, gestão e extinção de fundos estaduais.
A presente proposta tem por objetivo primordial oferecer um sistema renovado de gestão dos fundos estatuais, pautado pelos princípios e normas retoras da atividade orçamentária e em observância das seguintes diretrizes específicas:
a) o aperfeiçoamento conceitual da noção de fundos;
b) o estabelecimento de padrões homogêneos de atuação dos fundos por meio da identificação de suas funções prevalecentes;
c) a definição clara dos requisitos para a instituição dos fundos;
d) a constituição de um grupo de administradores capaz de atender às demandas concretas da administração pública e dos setores sociais e econômicos destinatários das ações dos fundos;
e) a criação de formas de incentivo à gestão eficiente dos fundos acompanhada de regras claras de remuneração de parte de seus administradores;
f) a instituição de regras norteadoras da alocação de recursos em fundos, sua movimentação, bem como a elaboração de mecanismos voltados para a garantia do interesse público consubstanciado em projetos de grande envergadura;
g) o estabelecimento de hipóteses claras de extinção dos fundos e destinação de recursos remanescentes;
h) a elaboração de regras transitórias que permitam a adequação dos fundos estaduais em operação aos novos parâmetros oferecidos.
A análise dos desdobramentos de cada uma das diretrizes no texto da proposta em discussão permitirá o pleno entendimento do tema.
O art. 2º caracteriza o fundo como um instrumento de gestão orçamentária. Trata-se do reconhecimento de que o fundo representa uma forma diferenciada de instrumentalização de valores. Por meio dele, proporciona-se uma restrição a determinado conjunto de recursos com a correspondente destinação a finalidades específicas.
Na qualidade de instrumento, o fundo não possui personalidade jurídica, suprida por meio da observância aos parâmetros definidos pela sua lei de instituição, bem como pela atuação de seus administradores.
Como elemento conceitual dos fundos ressalte-se, ainda, a noção de individualização contábil, expressão numérica das movimentações de recursos, fundamental para o controle das atividades desempenhadas.
Ademais, seu caráter instrumental exige que seja criado diante de situações específicas, que efetivamente demandem a utilização de mecanismos particularizados de gestão orçamentária, voltados para o desenvolvimento de finalidades antecipadamente determinadas.
Assim, prevê o texto da lei completar em seu art. 1º que a criação de fundo será acompanhada de justificativas quanto ao seu interesse público, bem como de demonstrações de sua viabilidade técnica e financeira.
Tais determinações coadunam-se perfeitamente com a postura a ser adotada pela Administração Pública no contexto do Estado Democrático de Direito. Motivar é, antes de tudo, proporcionar meios para o acompanhamento, por parte da sociedade e órgãos de controle, das ações do Poder Público que visam o alcance de interesses coletivos.
Conexa à idéia de motivação se encontra a necessidade de se estabelecer padrões minimamente homogeneizados na atuação dos fundos estaduais, como imperativo de organização gerencial e ainda como forma de proporcionar facilidade de estudo, controle e entendimento dos referidos instrumentos de gestão orçamentária.
Com efeito, se de um lado o fundo se caracteriza pelos fins específicos a que se destina, de outro é possível visualizar, nos processos escolhidos para a conquista desses objetivos, elementos fortemente semelhantes que, uma vez abstraídos de seus condicionamentos concretos, autorizam uma efetiva classificação das funções exercidas pelos fundos.
Com base nessa constatação, o art. 3º da proposta divide as funções predominantes dos fundos em: programática (destinada à execução de programa especial de trabalho da administração pública estadual), de transferência legal (destinada a concretizar as transferências decorrentes do compartilhamento de receitas previsto na Constituição da República, bem como a sistematização de outros encargos oriundos de determinações legais), de financiamento (destinada à concessão de financiamentos e à execução de outras formas de inversão, cujos eventuais retornos serão incorporados ao patrimônio do fundo, estabelecendo-se, assim, sua natureza rotativa) e de garantia (destinada a proporcionar garantias à realização de determinadas operações ou projetos de interesse do Estado).
A divisão oferecida pelo citado art. 3º não tem caráter exaustivo. Embora atualmente seja esse o rol de funções desempenhadas pelos fundos estaduais, a sua delimitação taxativa poderia ocasionar, no futuro, o descompasso entre o texto legal e a complexidade crescente da atividade administrativa e das exigências sociais. Dessa forma, espera-se contribuir para a perenidade da presente proposta de lei complementar, que pela sua natureza deve apresentar determinações de caráter geral e abrangente, a serem especificadas pela legislação ordinária e regulamentos.
O reconhecimento da abertura e versatilidade da classificação contida no art. 3º não diminui sua importância ou compromete suas justificativas práticas. Sob a perspectiva gerencial, a depender das funções desempenhadas pelo fundo, poderão ser utilizados mecanismos previstos na proposta de lei como a figura do agente financeiro depositário, esclarecida adiante, aplicável às atividades de financiamento e garantia.
Frise-se que a classificação favorece a noção de segurança jurídica e controle, proporcionando, por meio da identificação da função na lei de instituição do fundo, a previsibilidade mínima das ações a serem desenvolvidas.
Um mesmo fundo poderá desempenhar distintas funções entre as acima enumeradas em atendimento às necessidades do Poder Público e dos respectivos beneficiários. Essa possibilidade indica a constante preocupação do Governo em oferecer parâmetros normativos que abarquem as vicissitudes da realidade administrativa e social do Estado.
Quanto à lei de instituição de cada fundo, o art. 4º enumera as informações básicas que deverão constar nos diplomas, no intuito de se assegurar a presença de todos os elementos necessários à gestão administrativa e orçamentária do fundo por parte do Poder Público, tais como: funções e objetivos do fundo, a sua forma de operação, incluindo os requisitos para a concessão de financiamentos ou para a liberação de recursos, o período de sua duração, a origem dos recursos que o compõem, a forma de remuneração de suas disponibilidades temporárias de caixa, a especificação de beneficiários, os administradores do fundo, as normas relativas à sua extinção e ao redirecionamento parcial de seus recursos ao Tesouro Estadual, quando for o caso.
Parte importante da proposta de renovação do sistema de gestão de fundo estaduais é a clarificação dos papéis de seus administradores e a criação de nova figura, representada pelo Agente Executor, conforme previsto nos arts. 6º, 7º e 8º da proposta.
São administradores dos fundos: o gestor, o agente executor, o agente financeiro e o grupo coordenador.
Essas figuras desempenham, de forma conjunta ou isoladamente, atribuições relacionadas com a elaboração da proposta orçamentária do fundo, aplicação ou distribuição de recursos, definição das diretrizes gerais de atuação, propostas de regulamentação e outras questões definidas nos dispositivos supramencionados.
Ressalte-se que, primordialmente, a representação jurídica do fundo é centrada na figura do gestor. Contudo, conforme a própria proposta de lei complementar indica, notadamente nos casos de atuação programática, financiamento e garantia, o agente financeiro e o agente executor poderão firmar contratos e assumir obrigações em nome do fundo, sempre que o interesse público o exigir.
O gestor e o agente executor serão necessariamente órgãos da administração direta ou entidades da administração indireta do Estado de Minas Gerais.
O agente financeiro será preferencialmente órgão da administração direta ou entidade da administração indireta do Estado de Minas Gerais, podendo, em situação de interesse do fundo, ser constituída como agente financeiro entidade não integrante da administração pública estadual, respeitada, nesse último caso, a exigência de prévio procedimento licitatório. A permissão de que entidade não integrante da administração estadual seja constituída como agente financeiro tem importância fundamental nas hipóteses de fundos que exerçam função de financiamento ou garantia conforme será demonstrado.
Quanto ao agente executor, sua criação deriva do reconhecimento de que a atuação dos fundos deve se dar, em alguns casos, por meio de um complexo processo de distribuição de responsabilidades entre distintos órgãos e entidades estaduais, os quais efetivamente desempenharão atividades de execução material de serviços e atividades destinados aos beneficiários dos fundos.
Por tais razões, o dirigente máximo da unidade que exerce o papel de agente executor poderá ser o responsável pela ordenação de despesas necessárias ao desenvolvimento das atividades correlatas à atribuição e, nessa condição, responderá pela adequada movimentação dos recursos do fundo e correspondente prestação de contas.
Será admitida a presença de mais de um agente executor em situações de interesse do fundo.
Não é obrigatória a presença concomitante do agente financeiro e o do agente executor em um mesmo fundo. Apenas as necessidades concretas da administração indicarão se a atuação conjunta se dará ou não. Em um fundo que exerça puramente a função de transferência legal, por exemplo, basta que se estabeleça um agente executor para que ocorra a aplicação de recursos. De outro lado, nos fundos que exerçam exclusivamente a função de financiamento ou apenas a função de garantia, a figura isolada do agente financeiro poderá ser suficiente para seu funcionamento. Existindo acúmulo de funções (de transferência legal e de financiamento, por exemplo) haverá a atuação conjunta.
De qualquer modo, pelo menos um deles (agente executor ou agente financeiro) constará no rol de administradores, independentemente das funções a serem desempenhadas. Quanto aos demais administradores, gestor e grupo coordenador, sempre estarão presentes.
Ressalte-se que um mesmo órgão ou entidade estadual poderá acumular as atribuições de gestor, agente financeiro e agente executor.
Como forma de incentivo à gestão eficiente dos fundos, propôs- se a instituição do Compromisso para Eficiência dos Fundos – CEF (arts. 9º e 10 da proposta), atrelado ao alcance de metas e resultados e à conseqüente possibilidade de melhoria da remuneração dos administradores que exerçam as importantes atividades de: contratação de financiamentos (agente financeiro) com recursos do fundo, por meio do estudo pormenorizado da situação econômica dos potenciais destinatários dos valores, bem como a execução material de serviços e atividades destinados aos beneficiários (agente executor).
O CEF configura verdadeiro acordo de metas e resultados a ser formalizado entre o gestor e o agente financeiro ou o agente executor e utilizará indicadores próprios para mensuração do grau de eficiência dos envolvidos. Corresponde ao fenômeno crescente da contratualização do setor público, consideravelmente adiantado em Minas Gerais em virtude do já existente Acordo de Resultados de que trata a Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003.
No que concerne à eficiência, os arts. 37 e o inciso II do art. 74 da Constituição da República de 1988, demonstram com clareza a preocupação do legislador constitucional quanto à busca por melhores resultados, respeitadas a imparcialidade, transparência e neutralidade da ação administrativa.
Daí a relevância da transição de uma administração burocrática clássica, para uma administração gerencial moderna, pautada pela conquista de ganhos concretos.
Se o gestor e o agente financeiro ou o agente executor forem srgãos da administração direta ou entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público, integrantes da administração indireta estadual, em vez do CEF poderá ser utilizado o referido Acordo de Resultados de que trata a Lei nº 14.694, de 2003.
De qualquer modo, a formalização do CEF ou do Acordo de Resultados fica condicionada à aprovação da Câmara Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, a fim de se conferir maior legitimidade ao procedimento, uma vez que implica em aumento da remuneração do agente executor ou do agente financeiro. Caberá à legislação ordinária traçar os parâmetros para a sua aplicação.
A remuneração do agente financeiro e do agente executor e sua forma de pagamento serão definidas na respectiva lei de instituição do fundo. Não serão remuneradas as ações do agente executor relacionadas exclusivamente com as transferências legais de que trata o inciso II do art. 3º.
O ajustamento de metas e resultados tratado por meio do CEF ou do Acordo de Resultados poderá ensejar o aumento da remuneração do agente financeiro ou do agente executor na forma definida na lei, até o limite do dobro da remuneração mínima prevista na lei de instituição do fundo.
Os arts. 11 a 15 da proposta tratam da sistematização dos recursos dos fundos sob a perspectiva orçamentária.
Com efeito, a alocação de receitas dos fundos far-se-á por meio de dotação orçamentária consignada na Lei do Orçamento Anual, em respeito aos princípios norteadores da matéria. Nesse sentido, verifica-se que as disponibilidades temporárias de caixa dos fundos deverão observar o princípio da unidade de tesouraria de que trata o art. 56 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.
As despesas associadas aos objetivos do fundo que exerçam função programática poderão ser alocadas diretamente no orçamento do órgão ou entidade responsável pela execução de programa especial de trabalho, sem prejuízo da inserção das respectivas despesas na posterior individualização contábil do fundo.
No caso de fundos que exerçam as funções de financiamento ou garantia, o seu superávit financeiro global, apurado no término de cada exercício fiscal, será mantido, ficando autorizada sua utilização nos exercícios seguintes.
Mediante prévia autorização do gestor, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO poderá prever a transferência de receitas provenientes de recursos diretamente arrecadados entre fundos que exerçam função de financiamento. A transferência, desde que prevista na LDO, será evidenciada na Lei Orçamentária Anual e em seus créditos adicionais.
A lei de instituição do fundo disporá sobre os parâmetros aplicáveis aos demonstrativos financeiros e os critérios de prestação de contas observadas as normas gerais de contabilidade pública e de fiscalização financeira e orçamentária.
O agente financeiro poderá ser depositário dos recursos e bens patrimoniais dos fundos que exerçam as funções de garantia ou de financiamento na forma prevista nas respectivas leis de instituição, a fim de assegurar o pleno desenvolvimento das operações ou projetos de interesse do Estado.
O objetivo de tal determinação é assegurar o cumprimento das obrigações assumidas pelo Estado em contratos como os de parceria público-privada e outros que envolvam a concessão de garantias a particulares em atuação colaborativa como o Poder público.
Dessa forma, fica claro que o atual Governo do Estado de Minas Gerais discorda do quadro de inadimplência que tradicionalmente se verifica na seara da contratação com o setor público. Parte-se do pressuposto de que a administração deve atuar em busca do interesse público consubstanciado na lei, figurado como interesse público primário na tradicional doutrina do Direito Administrativo, em detrimento de interesses meramente secundários e que não correspondem às necessidades da coletividade.
Portanto, o fim último da norma não é simples favorecimento pecuniário do contratante, mas a atração de investimentos de interesse social e econômico por meio de oferecimento de garantias concretas aos particulares e a preservação do princípio de que a administração deve atuar de forma ética e responsável.
Cumpre observar a sempre presente possibilidade de que o agente financeiro possa ser entidade não integrante da administração pública estadual, escolhida por meio de procedimento licitatório entre as instituições financeiras que se disponham a desempenhar tal função. Uma vez depositados, os recursos não poderão ser objeto de contingenciamento ou restrições, observadas, contudo, os seguintes parâmetros determinados para que se dê proteção aos valores públicos em jogo:
a) a extinção do fundo ou o término da operação ou projeto de interesse do Estado implicará o retorno dos valores ao Tesouro Estadual;
b) a totalidade das receitas destinadas ao fundo deverão transitar previamente pelo Tesouro Estadual (preserva-se, assim, a regra contida no art. 56 da Lei nº 4.320/64 que exige que o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais);
c) a eventual discussão administrativa ou judicial do contrato suspenderá a execução da garantia em favor daquele que contratar com o Estado.
As hipóteses de extinção dos fundos definidas no art. 16 da proposta são as seguintes: término de seu período de vigência, ocorrência de condição resolutiva prevista na sua lei de criação, mediante lei, por decisão judicial e se não realizada operação de despesa no período de cinco anos seguidos.
O patrimônio apurado na extinção do fundo será absorvido pelo Tesouro do Estado, salvo disposições em contrário da lei específica de criação ou extinção de fundo.
A proposta faculta ao Poder Executivo, uma única vez e até o limite de quatro anos, a prorrogação do período de vigência do fundo por meio de decreto.
Por fim, o art. 18 determina que o Poder Executivo promoverá, no prazo de trezentos e sessenta e cinco dias contados da data de publicação da presente proposição de lei complementar, o envio à Assembléia Legislativa do Estado de propostas de lei para adaptação dos fundos estaduais em operação.
Manter-se-ão válidos e vigentes, até a data de publicação das referidas leis adaptadoras, as leis e regulamentos dos fundos estaduais em operação, a fim de que não haja lacunas normativas no período de transição.
Essas, Senhor Governador, as razões que me levam a submeter a Vossa Excelência a proposta de lei complementar em apreço.
Atenciosamente,
Antonio Augusto Junho Anastasia, Secretário de Estado de Planejamento e Gestão.