PLC PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR 50/2004
PARECER PARA O 2º TURNO DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 50/2004
Comissão de Administração Pública Relatório De autoria do Deputado Sebastião Navarro Vieira, o Projeto de Lei Complementar nº 50, de 2004, dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado. Por decisão da Presidência da Assembléia, proferida em 18/2/2004, o Projeto de Lei nº 434, de 2003, passou a tramitar como Projeto de Lei Complementar nº 50, tendo em vista a promulgação da Emenda à Constituição nº 60, que dispõe que a matéria seja regulada por lei complementar. Aprovado no 1º turno, na forma do Substitutivo nº 1 e com as Emendas nºs 1 a 6, vem o projeto a esta Comissão para receber parecer para o 2º turno de tramitação, nos termos do art. 192, c/c o art. 102, do Regimento Interno. Ao final deste parecer, apresentamos a redação do vencido no 1º turno. Fundamentação É de grande importância para o Estado o projeto de lei complementar que chega a esta Comissão para receber parecer no 2º turno de tramitação. Após alguns anos de debates e estudos, finalmente esta Casa, em diálogo com o Poder Executivo, conseguiu chegar a um texto adequado para orientar o trabalho de elaboração, alteração e consolidação das leis estaduais. O projeto foi originalmente apresentado em 1998 pelo Deputado Sebastião Navarro Vieira. Arquivado em 1999, com o encerramento da legislatura, foi desarquivado nesse mesmo ano, a pedido do autor. Não tendo sido apreciado até o final de 2002, foi novamente arquivado, para ressurgir em 2003, após novo pedido de desarquivamento do mesmo Deputado. Aprovado pela Casa, poderemos vê-lo transformado em lei. A longa permanência do projeto na Casa deveu-se não propriamente à falta de interesse em levar a matéria adiante, mas sim às dificuldades de obter um arranjo técnico-político que viabilizasse a sua aprovação. O projeto original, na versão desarquivada em 2003, assim como o que se aprovou em 1º turno, contém três tipos de normas: as diretrizes de redação, as regras de padronização e os procedimentos de consolidação de leis. Tal distinção, que inexiste na lei congênere de âmbito federal, a Lei Complementar nº 95, de 1998, determina o modo como o projeto é configurado e destaca a autonomia do Estado na regulação da matéria. As normas que tratam da elaboração das leis e, particularmente, as que se referem à redação legal constituem diretrizes oferecidas ao redator para a construção dos textos legislativos e são o resultado de uma experiência peculiar (um modo-de-fazer único e intransferível) da Assembléia Legislativa. Em relação às normas de padronização das leis, o projeto mantém, em linhas gerais, pela conveniência de integração do sistema legal, as mesmas regras adotadas para as leis federais pela Lei Complementar nº 95, que, aliás, se deduz terem sido extraídas da própria configuração da Constituição da República. Trata-se aqui dos padrões gráficos do texto legal, objetivamente estabelecidos para o legislador. Não se pode falar, nesse caso, ao contrário da fórmula apresentada na lei federal, em princípio ou diretriz de técnica legislativa, mas sim em mera convenção gráfica, que inclui caracteres e tipos de letras, uso de abreviaturas e configuração de texto. As normas sobre consolidação, por sua vez, procuram atender às peculiaridades do Estado e aos problemas específicos de sua legislação. A matéria é complexa: envolve, além dos aspectos jurídicos e de técnica legislativa, que compreendem a interpretação, a vigência e a revogação das leis, também questões de articulação política e de administração de recursos humanos e tecnológicos. O projeto original concebia a consolidação de leis, em síntese, como a sistematização de textos esparsos tratando da mesma matéria, podendo resultar em codificação. Determinava a criação de grupo político-governamental para conduzir o trabalho de um grupo técnico na elaboração, em etapas, por temas, de anteprojetos a serem submetidos ao trâmite parlamentar. O substitutivo aprovado em 1º turno, acrescido de emendas, aprimorou os capítulos referentes à elaboração e à alteração das leis e modificou a proposta de consolidação do projeto original, supondo o seguinte: a) uma consolidação que admite rearranjos no texto (estrutura e vocabulário) não pode ser feita sem inovação. Nesses termos, seria impossível consolidar sem inovar; b) não há necessidade de sistematizar toda a legislação estadual. Deve-se definir caso a caso o que é preciso fazer; c) não se pode restringir nem conter o processo legislativo: as leis são dinâmicas, renovam-se, mudam. Nenhuma consolidação pode pretender engessar essa atividade; d) a principal necessidade daquele que lida com leis é o acesso fácil e seguro aos textos atualizados (alterações expressas) das leis, ou seja: deve-se oferecer ao cidadão, antes de qualquer tentativa de sistematização de leis esparsas, o texto da lei contendo as alterações expressas feitas por leis novas. O projeto original não incorporou em seu texto a previsão de um banco de leis atualizadas, o que deveria ser o principal foco do investimento do Estado. Banco completo, contendo o texto atualizado das leis e também o das leis originais, imediatamente acessíveis ao cidadão, a exemplo do que ocorre hoje com o texto da Constituição do Estado na página da Assembléia na Internet, sem risco de desconhecimento de alterações expressas. Tal tarefa, que, no substitutivo com emendas que corresponde ao vencido , é chamada de atualização, empreendida em conjunto pelos Poderes, consistiria, ela própria, em uma vertente da consolidação de leis. A sistematização, em texto único, de leis esparsas versando sobre matéria determinada é apresentada, no vencido, como uma outra vertente da atividade genérica de consolidação. É operação realizável diante de demanda concreta, sujeita a análise técnica de viabilidade, de acordo com as conveniências do Estado, e não como estratégia de exaurir o ordenamento. Nos termos do vencido, sistematizar textos é procedimento que vai além da mera atualização, porque supõe fusão de dispositivos, supressão deles, deslocamentos, interpretação de normas. Não escapa à possibilidade de inovação. É exatamente por esse motivo que os textos resultantes do trabalho de sistematização transformaram-se, segundo a proposta do vencido, em projetos a serem submetidos à apreciação parlamentar. A esta altura da tramitação, concordamos, de modo geral, com a proposta registrada no vencido no 1o turno. Após reflexão conjunta com representantes técnicos do Poder Executivo, especialmente da Advocacia-Geral do Estado, verificamos que alguns tópicos do projeto ainda podiam ser aprimorados, lapidando o texto aprovado no 1º turno. Trata-se de pequenos ajustes e acréscimos, que propomos por meio das Emendas nºs 1 a 9. Merece destaque a Emenda nº 7, que, mantendo o entendimento sobre consolidação expresso no vencido (a consolidação abrange os trabalhos de atualização e de sistematização), por um lado reafirma que a prioridade do Estado é facilitar o acesso do cidadão à consulta dos textos atualizados das leis por meio eletrônico e, por outro lado, procura simplificar ainda mais as ações de sistematização de leis esparsas, dando mais espaço para a conveniência técnico- política de tratar cada matéria. A lei complementar será um marco para a política de legislação do Estado, e a sua aplicação exige a sintonia entre os órgãos do Legislativo e do Executivo, responsáveis pela preparação de projetos de lei que são submetidos à apreciação parlamentar. Parece que agora conseguimos chegar a um bom entendimento, e, após a sanção da proposição pelo Governador, teremos um estatuto básico da elaboração legislativa no Estado, útil para quem redige as leis e para quem as organiza e sistematiza, o qual facilitará ainda a tarefa de quem as aplica e de quem fiscaliza a sua aplicação. Conclusão Pelo exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 50/2004 na forma do vencido no 1º turno, com as seguintes Emendas nºs 1 a 9. EMENDA Nº 1
Substitua-se, no parágrafo único do art. 1º, a expressão “demais atos regulamentares” por “demais atos normativos”. EMENDA Nº 2
Dê-se ao inciso III do § 1º do art. 4º a seguinte redação: “Art. 4º - ..................... § 1º - ......................... III - o preâmbulo, que enunciará a promulgação da lei pela autoridade competente e, quando necessário, o fundamento legal do ato, adotando-se, como fórmula básica, a seguinte: “O povo do Estado de Minas Gerais, por seus representantes, decretou, e eu, em seu nome, promulgo a seguinte lei: ”.”. EMENDA Nº 3
Dê-se ao § 3º do art. 4º a seguinte redação: “Art. 4º - ...................... § 3º - O fecho conterá o local e a data da lei, bem como a indicação do número de anos decorridos desde a Inconfidência Mineira, contados a partir do ano de 1789, seguida da assinatura da autoridade competente.”. EMENDA Nº 4
Acrescente-se ao art. 13 o seguinte parágrafo único e, ao final do inciso III do art. 18, a expressão que segue: “Art. 13 - ........................ Parágrafo único - Na publicação da lei alterada, os dispositivos que tenham sido objeto de alteração serão seguidos da identificação da lei que os alterou e do procedimento utilizado, nos termos deste artigo. ....................................... Art. 18 - ........................ III - (...) observado o disposto no parágrafo único do art. 13.”. EMENDA Nº 5
Substitua-se no inciso II do art. 17 o termo “reunião” por “unificação”. EMENDA Nº 6
Acrescente-se ao art.18 o seguinte inciso IV: “Art. 18 - ........................ IV - a organização temática da legislação estadual.”. EMENDA Nº 7
Dê-se ao art. 19 a seguinte redação: “Art. 19 - As ações destinadas à sistematização das leis ficarão a cargo do grupo coordenador a ser constituído pelos Poderes Legislativo e Executivo e integrado por um representante de cada um desses Poderes, e igual número de suplentes, ao qual caberá: I - selecionar matérias a serem objeto de sistematização; II - constituir, em função das matérias selecionadas, grupos de trabalho para proceder a estudo técnico preliminar e, se for o caso, elaborar anteprojeto de lei de sistematização ou de codificação. § 1º - Quando a matéria a ser consolidada for da competência do Poder Judiciário, do Ministério Público ou do Tribunal de Contas, os respectivos titulares indicarão representantes para participar dos grupos de trabalho previstos no inciso II deste artigo, assegurada a paridade na representação. § 2º - O anteprojeto de lei de sistematização ou de codificação a que se refere o inciso II deste artigo será encaminhado, por intermédio do grupo coordenador, ao Chefe do Poder que detenha a prerrogativa de iniciativa da matéria ou, obedecida a mesma condição, ao Procurador-Geral de Justiça ou ao Presidente do Tribunal de Contas.”. EMENDA Nº 8
Acrescente-se, onde convier, o seguinte artigo: “Art. .... - O convênio a que se refere o art. 18 será celebrado no prazo de sessenta dias contados do início da vigência desta lei.”. EMENDA Nº 9
Acrescente-se, onde convier, o seguinte artigo: “Art. .... - O grupo coordenador de que trata o art. 19 será constituído no prazo de sessenta dias contados do início da vigência desta lei.”. Sala das Comissões, 18 de maio de 2004. Domingos Sávio, Presidente - Fábio Avelar, relator - Jô Moraes - Dalmo Ribeiro Silva. Redação do Vencido no 1º Turno PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 50/2004
Dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado. A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: CAPíTULO I
Disposições Preliminares Art. 1° – A elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado obedecerão ao disposto nesta lei. Parágrafo único – As disposições desta lei aplicam-se ainda, no que couber, às resoluções da Assembléia Legislativa, bem como aos decretos e aos demais atos regulamentares expedidos por órgão de qualquer dos Poderes do Estado. Art. 2° – As leis, ordinárias, complementares ou delegadas, terão numeração seqüencial, correspondente à respectiva série iniciada no ano de 1947. CAPíTULO II
Da Elaboração das Leis Seção I Disposições Gerais Art. 3° – Na elaboração da lei, serão observados os seguintes princípios: I – cada lei tratará de um único objeto, não sendo admitida matéria a ele não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão; II – a lei tratará de seu objeto de forma completa, de modo a evitar lacunas que dificultem a sua aplicação, ressalvada a disciplina própria de decreto; III – o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão específica quanto o possibilite o conhecimento técnico ou científico da área respectiva; IV – o mesmo objeto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a ela por remissão expressa; V – o início da vigência da lei será indicado de forma expressa, garantindo-se, quando se fizer necessário, prazo para que dela se tenha amplo conhecimento; VI – a cláusula de revogação só será usada para indicar revogação expressa de lei ou dispositivo determinado. Seção II Da Estruturação Art. 4° – São partes constitutivas da lei o cabeçalho, o texto normativo e o fecho. § 1° – O cabeçalho, destinado à identificação da lei, conterá: I – a epígrafe, que indicará a espécie normativa, o respectivo número e a data de promulgação da lei; II – a ementa, que descreverá sucintamente o objeto da lei; III – o preâmbulo, que enunciará a sanção ou a promulgação da lei pela autoridade competente, bem como o fundamento legal do ato, quando necessário. § 2° – O texto normativo conterá os artigos da lei, os quais serão ordenados com a observância dos seguintes preceitos: I – os artigos iniciais fixarão o objeto e o âmbito de aplicação da lei e, quando houver, os princípios e as diretrizes reguladores da matéria; II – na seqüência dos artigos iniciais, serão estabelecidas as disposições permanentes correspondentes ao objeto da lei; III – os artigos finais conterão as normas relativas à implementação das disposições permanentes, as de caráter transitório e as de vigência e revogação, quando houver. § 3° – O fecho conterá a data da lei e a assinatura da autoridade que a promulgou. Seção III Da Articulação Art. 5° – A articulação e a divisão do texto normativo se farão de acordo com a natureza, a extensão e a complexidade da matéria, observadas a unidade do critério adotado e a compatibilidade entre os preceitos instituídos. Art. 6° – O artigo é a unidade básica de estruturação do texto legal. Parágrafo único – Cada artigo tratará de um único assunto, podendo desdobrar-se em parágrafos, incisos, alíneas e itens, observado o seguinte: I – o parágrafo constitui dispositivo próprio para ressalva, extensão ou complemento de preceito enunciado no artigo; II – os incisos, as alíneas e os itens constituem dispositivos de enumeração, articulados da seguinte forma: a) os incisos se vinculam ao “caput” do artigo ou a parágrafo; b) as alíneas se vinculam a inciso; c) os itens se vinculam a alínea. Art. 7° – A articulação do texto normativo se fará com a observância do seguinte: I – o agrupamento de artigos constituirá o capítulo, o capítulo poderá dividir-se em seções, e estas, em subseções; II – o agrupamento de capítulos constituirá o título, o de títulos, o livro, e o de livros, a parte. Parágrafo único – Os agrupamentos previstos nos incisos deste artigo poderão constituir disposições preliminares, gerais, transitórias ou finais, conforme necessário. Seção IV Da Redação Art. 8° – A redação do texto legal buscará a clareza e a precisão. Art. 9° – São atributos do texto legal a concisão, a simplicidade, a uniformidade e a imperatividade, devendo-se observar, para sua obtenção, as seguintes diretrizes: I – no que se refere à concisão: a) usar frases e períodos sucintos, evitando construções explicativas, justificativas ou exemplificativas; b) evitar o emprego de adjetivos e advérbios dispensáveis; II – no que se refere à simplicidade: a) dar preferência às orações na ordem direta; b) dar preferência às orações e expressões na forma positiva; c) usar as palavras e as expressões em seu sentido comum, salvo quando for necessário o emprego de nomenclatura técnica própria da área em que se esteja legislando; III – no que se refere à uniformidade: a) expressar a mesma idéia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de sinônimos; b) empregar palavras e expressões que tenham o mesmo sentido na maior parte do território estadual, evitando o uso de termos locais ou regionais; c) buscar a uniformidade do tempo e do modo verbais; d) buscar o paralelismo entre as disposições dos incisos, das alíneas e dos itens constantes da mesma enumeração; e) evitar o emprego de palavra, expressão ou construção que confira ambigüidade ao texto; IV – no que se refere à imperatividade: a) dar preferência ao presente do indicativo e ao futuro do presente do indicativo; b) evitar o uso de expressão que denote obrigatoriedade com propósito meramente enfático. Art. 10 – A reprodução de dispositivo da Constituição da República ou da Constituição do Estado em lei estadual somente se fará para garantir a coesão do texto legal e a sua integração ao ordenamento. Art. 11 – A remissão, na lei, a dispositivo de outro ato normativo incluirá, sempre que possível, a explicitação do conteúdo do preceito referido. Seção V Da Padronização Art. 12 – Serão adotados no texto legal os seguintes padrões gráficos: I – a epígrafe da lei será grafada em caracteres maiúsculos; II – a ementa será alinhada à direita, sem parágrafo; III – os artigos serão indicados pela abreviatura “Art.”, seguida de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste; IV – os parágrafos serão indicados pelo sinal “§”, seguido de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste, utilizando- se, no caso de haver apenas um parágrafo, a expressão “Parágrafo único”; V – os incisos serão representados por algarismos romanos, as alíneas, por letras minúsculas, os itens, por algarismos arábicos; VI – os capítulos, títulos, livros e as partes serão epigrafados em caracteres maiúsculos e identificados por algarismos romanos, sendo as subdivisões em partes expressas em numeral ordinal, por extenso; VII – as subseções e as seções serão epigrafadas em caracteres minúsculos, com iniciais maiúsculas e recurso de realce, e identificadas por algarismos romanos; VIII – os numerais serão grafados por extenso, e as unidades de medida e as monetárias serão grafadas na forma numérica, seguida da forma por extenso entre parênteses; IX – a primeira referência a sigla no texto da lei será antecedida da explicitação do nome que ela designa. CAPíTULO III
Da Alteração das Leis Art. 13 – A alteração de lei poderá ser feita mediante: I – atribuição de nova redação a dispositivos; II– acréscimo de dispositivos; III – revogação de dispositivos. Art. 14 – Quando a complexidade da alteração o exigir, será dada nova redação a todo o texto, revogando-se integralmente a lei modificada. Art. 15 – É vedado modificar a numeração de artigos da lei alterada, bem como de seções, subseções, capítulos, títulos, livros e partes. § 1° – No caso de acréscimo entre dois artigos, será utilizado o número do artigo anterior, seguido de letra maiúscula, observada a ordem alfabética na seqüência dos acréscimos ao mesmo artigo. § 2° – Quando o acréscimo for feito antes do artigo inicial de subdivisão da lei, será utilizado o número desse artigo, seguido da letra, na ordem prevista no parágrafo anterior. Art. 16 – É vedado o aproveitamento de número ou de letra de dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Tribunal de Justiça do Estado ou cuja execução tenha sido suspensa pela Assembléia Legislativa, nos termos do inciso XXIX do art. 62 da Constituição do Estado. Parágrafo único – Nas publicações da lei alterada, o número de dispositivo que se encontre em um dos casos previstos no “caput” será seguido da expressão que designe a situação correspondente. CAPíTULO IV
Da Consolidação das Leis Art. 17 - Os Poderes Executivo e Legislativo promoverão, mediante cooperação mútua, a consolidação das leis estaduais, com o objetivo de facilitar a sua consulta, leitura e interpretação. Parágrafo único - A consolidação será feita por meio dos seguintes procedimentos: I - atualização de leis, mediante a manutenção de banco atualizado da legislação estadual; II - sistematização de leis, que consistirá na reunião de leis esparsas versando sobre a mesma matéria, podendo resultar em codificação. Art. 18 – A Assembléia Legislativa e o Poder Executivo manterão, mediante convênio, para fins de atualização, banco informatizado das leis estaduais, acessível à população por meio da Internet. § 1° – O banco conterá, nos termos a serem definidos em regulamento próprio: I – o texto atualizado da Constituição do Estado e das leis estaduais; II – o texto original das leis alteradas; III – as notas, remissões e informações úteis ao entendimento da legislação. § 2° – A atualização dos textos das leis estaduais no banco de que trata este artigo se fará mediante a incorporação de alterações expressas determinadas por lei nova ou em função de decisão definitiva do Tribunal de Justiça ou do Supremo Tribunal Federal relativa a ação direta de inconstitucionalidade. Art. 19 – O Governador do Estado e o Presidente da Assembléia Legislativa designarão grupo coordenador das ações destinadas à sistematização das leis, composto por um representante de cada um dos respectivos Poderes e igual número de suplentes, ao qual caberá: I - receber proposta de sistematização feita por órgão ou entidade estadual ou por associação civil; II - selecionar matérias a serem objeto de sistematização; III - constituir grupo de trabalho para, após proceder a estudo técnico preliminar, elaborar anteprojeto de lei de sistematização sobre matéria determinada. § 1° - O grupo de trabalho a que se refere este artigo será composto por servidores ou consultores dos Poderes, podendo a sua coordenação ser atribuída a servidor ou a agente político do Estado. § 2º - O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso III conterá: I – o texto dos dispositivos examinados; II – a indicação sobre a situação de vigência ou de revogação expressa ou tácita dos dispositivos, com menção do dispositivo constitucional ou legal revogatório; III – conclusão fundamentada sobre a viabilidade e a necessidade de se proceder à sistematização da matéria; IV – a recomendação, quando for o caso, de preparação de coletânea temática da matéria, para publicação. § 3° – Se o estudo técnico preliminar concluir pela sistematização, o grupo de trabalho elaborará o respectivo anteprojeto no prazo definido em ato administrativo. § 4° – Concluído o trabalho a que se refere o parágrafo anterior, o grupo de trabalho encaminhará, por intermédio do grupo coordenador a que se refere o “caput”, o anteprojeto de lei de sistematização ou, quando for o caso, de codificação, ao Chefe do Poder Executivo ou ao do Poder Legislativo, conforme sejam as matérias de iniciativa, respectivamente, do Governador do Estado ou de Deputado ou comissão da Assembléia Legislativa. Art. 20 – Para facilitar a aplicação desta lei, os Poderes Legislativo e Executivo promoverão a aproximação, o intercâmbio e a cooperação técnica entre servidores dos dois Poderes. Art. 21 – Esta lei entra em vigor sessenta dias após a sua publicação.
Comissão de Administração Pública Relatório De autoria do Deputado Sebastião Navarro Vieira, o Projeto de Lei Complementar nº 50, de 2004, dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado. Por decisão da Presidência da Assembléia, proferida em 18/2/2004, o Projeto de Lei nº 434, de 2003, passou a tramitar como Projeto de Lei Complementar nº 50, tendo em vista a promulgação da Emenda à Constituição nº 60, que dispõe que a matéria seja regulada por lei complementar. Aprovado no 1º turno, na forma do Substitutivo nº 1 e com as Emendas nºs 1 a 6, vem o projeto a esta Comissão para receber parecer para o 2º turno de tramitação, nos termos do art. 192, c/c o art. 102, do Regimento Interno. Ao final deste parecer, apresentamos a redação do vencido no 1º turno. Fundamentação É de grande importância para o Estado o projeto de lei complementar que chega a esta Comissão para receber parecer no 2º turno de tramitação. Após alguns anos de debates e estudos, finalmente esta Casa, em diálogo com o Poder Executivo, conseguiu chegar a um texto adequado para orientar o trabalho de elaboração, alteração e consolidação das leis estaduais. O projeto foi originalmente apresentado em 1998 pelo Deputado Sebastião Navarro Vieira. Arquivado em 1999, com o encerramento da legislatura, foi desarquivado nesse mesmo ano, a pedido do autor. Não tendo sido apreciado até o final de 2002, foi novamente arquivado, para ressurgir em 2003, após novo pedido de desarquivamento do mesmo Deputado. Aprovado pela Casa, poderemos vê-lo transformado em lei. A longa permanência do projeto na Casa deveu-se não propriamente à falta de interesse em levar a matéria adiante, mas sim às dificuldades de obter um arranjo técnico-político que viabilizasse a sua aprovação. O projeto original, na versão desarquivada em 2003, assim como o que se aprovou em 1º turno, contém três tipos de normas: as diretrizes de redação, as regras de padronização e os procedimentos de consolidação de leis. Tal distinção, que inexiste na lei congênere de âmbito federal, a Lei Complementar nº 95, de 1998, determina o modo como o projeto é configurado e destaca a autonomia do Estado na regulação da matéria. As normas que tratam da elaboração das leis e, particularmente, as que se referem à redação legal constituem diretrizes oferecidas ao redator para a construção dos textos legislativos e são o resultado de uma experiência peculiar (um modo-de-fazer único e intransferível) da Assembléia Legislativa. Em relação às normas de padronização das leis, o projeto mantém, em linhas gerais, pela conveniência de integração do sistema legal, as mesmas regras adotadas para as leis federais pela Lei Complementar nº 95, que, aliás, se deduz terem sido extraídas da própria configuração da Constituição da República. Trata-se aqui dos padrões gráficos do texto legal, objetivamente estabelecidos para o legislador. Não se pode falar, nesse caso, ao contrário da fórmula apresentada na lei federal, em princípio ou diretriz de técnica legislativa, mas sim em mera convenção gráfica, que inclui caracteres e tipos de letras, uso de abreviaturas e configuração de texto. As normas sobre consolidação, por sua vez, procuram atender às peculiaridades do Estado e aos problemas específicos de sua legislação. A matéria é complexa: envolve, além dos aspectos jurídicos e de técnica legislativa, que compreendem a interpretação, a vigência e a revogação das leis, também questões de articulação política e de administração de recursos humanos e tecnológicos. O projeto original concebia a consolidação de leis, em síntese, como a sistematização de textos esparsos tratando da mesma matéria, podendo resultar em codificação. Determinava a criação de grupo político-governamental para conduzir o trabalho de um grupo técnico na elaboração, em etapas, por temas, de anteprojetos a serem submetidos ao trâmite parlamentar. O substitutivo aprovado em 1º turno, acrescido de emendas, aprimorou os capítulos referentes à elaboração e à alteração das leis e modificou a proposta de consolidação do projeto original, supondo o seguinte: a) uma consolidação que admite rearranjos no texto (estrutura e vocabulário) não pode ser feita sem inovação. Nesses termos, seria impossível consolidar sem inovar; b) não há necessidade de sistematizar toda a legislação estadual. Deve-se definir caso a caso o que é preciso fazer; c) não se pode restringir nem conter o processo legislativo: as leis são dinâmicas, renovam-se, mudam. Nenhuma consolidação pode pretender engessar essa atividade; d) a principal necessidade daquele que lida com leis é o acesso fácil e seguro aos textos atualizados (alterações expressas) das leis, ou seja: deve-se oferecer ao cidadão, antes de qualquer tentativa de sistematização de leis esparsas, o texto da lei contendo as alterações expressas feitas por leis novas. O projeto original não incorporou em seu texto a previsão de um banco de leis atualizadas, o que deveria ser o principal foco do investimento do Estado. Banco completo, contendo o texto atualizado das leis e também o das leis originais, imediatamente acessíveis ao cidadão, a exemplo do que ocorre hoje com o texto da Constituição do Estado na página da Assembléia na Internet, sem risco de desconhecimento de alterações expressas. Tal tarefa, que, no substitutivo com emendas que corresponde ao vencido , é chamada de atualização, empreendida em conjunto pelos Poderes, consistiria, ela própria, em uma vertente da consolidação de leis. A sistematização, em texto único, de leis esparsas versando sobre matéria determinada é apresentada, no vencido, como uma outra vertente da atividade genérica de consolidação. É operação realizável diante de demanda concreta, sujeita a análise técnica de viabilidade, de acordo com as conveniências do Estado, e não como estratégia de exaurir o ordenamento. Nos termos do vencido, sistematizar textos é procedimento que vai além da mera atualização, porque supõe fusão de dispositivos, supressão deles, deslocamentos, interpretação de normas. Não escapa à possibilidade de inovação. É exatamente por esse motivo que os textos resultantes do trabalho de sistematização transformaram-se, segundo a proposta do vencido, em projetos a serem submetidos à apreciação parlamentar. A esta altura da tramitação, concordamos, de modo geral, com a proposta registrada no vencido no 1o turno. Após reflexão conjunta com representantes técnicos do Poder Executivo, especialmente da Advocacia-Geral do Estado, verificamos que alguns tópicos do projeto ainda podiam ser aprimorados, lapidando o texto aprovado no 1º turno. Trata-se de pequenos ajustes e acréscimos, que propomos por meio das Emendas nºs 1 a 9. Merece destaque a Emenda nº 7, que, mantendo o entendimento sobre consolidação expresso no vencido (a consolidação abrange os trabalhos de atualização e de sistematização), por um lado reafirma que a prioridade do Estado é facilitar o acesso do cidadão à consulta dos textos atualizados das leis por meio eletrônico e, por outro lado, procura simplificar ainda mais as ações de sistematização de leis esparsas, dando mais espaço para a conveniência técnico- política de tratar cada matéria. A lei complementar será um marco para a política de legislação do Estado, e a sua aplicação exige a sintonia entre os órgãos do Legislativo e do Executivo, responsáveis pela preparação de projetos de lei que são submetidos à apreciação parlamentar. Parece que agora conseguimos chegar a um bom entendimento, e, após a sanção da proposição pelo Governador, teremos um estatuto básico da elaboração legislativa no Estado, útil para quem redige as leis e para quem as organiza e sistematiza, o qual facilitará ainda a tarefa de quem as aplica e de quem fiscaliza a sua aplicação. Conclusão Pelo exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 50/2004 na forma do vencido no 1º turno, com as seguintes Emendas nºs 1 a 9. EMENDA Nº 1
Substitua-se, no parágrafo único do art. 1º, a expressão “demais atos regulamentares” por “demais atos normativos”. EMENDA Nº 2
Dê-se ao inciso III do § 1º do art. 4º a seguinte redação: “Art. 4º - ..................... § 1º - ......................... III - o preâmbulo, que enunciará a promulgação da lei pela autoridade competente e, quando necessário, o fundamento legal do ato, adotando-se, como fórmula básica, a seguinte: “O povo do Estado de Minas Gerais, por seus representantes, decretou, e eu, em seu nome, promulgo a seguinte lei: ”.”. EMENDA Nº 3
Dê-se ao § 3º do art. 4º a seguinte redação: “Art. 4º - ...................... § 3º - O fecho conterá o local e a data da lei, bem como a indicação do número de anos decorridos desde a Inconfidência Mineira, contados a partir do ano de 1789, seguida da assinatura da autoridade competente.”. EMENDA Nº 4
Acrescente-se ao art. 13 o seguinte parágrafo único e, ao final do inciso III do art. 18, a expressão que segue: “Art. 13 - ........................ Parágrafo único - Na publicação da lei alterada, os dispositivos que tenham sido objeto de alteração serão seguidos da identificação da lei que os alterou e do procedimento utilizado, nos termos deste artigo. ....................................... Art. 18 - ........................ III - (...) observado o disposto no parágrafo único do art. 13.”. EMENDA Nº 5
Substitua-se no inciso II do art. 17 o termo “reunião” por “unificação”. EMENDA Nº 6
Acrescente-se ao art.18 o seguinte inciso IV: “Art. 18 - ........................ IV - a organização temática da legislação estadual.”. EMENDA Nº 7
Dê-se ao art. 19 a seguinte redação: “Art. 19 - As ações destinadas à sistematização das leis ficarão a cargo do grupo coordenador a ser constituído pelos Poderes Legislativo e Executivo e integrado por um representante de cada um desses Poderes, e igual número de suplentes, ao qual caberá: I - selecionar matérias a serem objeto de sistematização; II - constituir, em função das matérias selecionadas, grupos de trabalho para proceder a estudo técnico preliminar e, se for o caso, elaborar anteprojeto de lei de sistematização ou de codificação. § 1º - Quando a matéria a ser consolidada for da competência do Poder Judiciário, do Ministério Público ou do Tribunal de Contas, os respectivos titulares indicarão representantes para participar dos grupos de trabalho previstos no inciso II deste artigo, assegurada a paridade na representação. § 2º - O anteprojeto de lei de sistematização ou de codificação a que se refere o inciso II deste artigo será encaminhado, por intermédio do grupo coordenador, ao Chefe do Poder que detenha a prerrogativa de iniciativa da matéria ou, obedecida a mesma condição, ao Procurador-Geral de Justiça ou ao Presidente do Tribunal de Contas.”. EMENDA Nº 8
Acrescente-se, onde convier, o seguinte artigo: “Art. .... - O convênio a que se refere o art. 18 será celebrado no prazo de sessenta dias contados do início da vigência desta lei.”. EMENDA Nº 9
Acrescente-se, onde convier, o seguinte artigo: “Art. .... - O grupo coordenador de que trata o art. 19 será constituído no prazo de sessenta dias contados do início da vigência desta lei.”. Sala das Comissões, 18 de maio de 2004. Domingos Sávio, Presidente - Fábio Avelar, relator - Jô Moraes - Dalmo Ribeiro Silva. Redação do Vencido no 1º Turno PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 50/2004
Dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado. A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: CAPíTULO I
Disposições Preliminares Art. 1° – A elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado obedecerão ao disposto nesta lei. Parágrafo único – As disposições desta lei aplicam-se ainda, no que couber, às resoluções da Assembléia Legislativa, bem como aos decretos e aos demais atos regulamentares expedidos por órgão de qualquer dos Poderes do Estado. Art. 2° – As leis, ordinárias, complementares ou delegadas, terão numeração seqüencial, correspondente à respectiva série iniciada no ano de 1947. CAPíTULO II
Da Elaboração das Leis Seção I Disposições Gerais Art. 3° – Na elaboração da lei, serão observados os seguintes princípios: I – cada lei tratará de um único objeto, não sendo admitida matéria a ele não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão; II – a lei tratará de seu objeto de forma completa, de modo a evitar lacunas que dificultem a sua aplicação, ressalvada a disciplina própria de decreto; III – o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão específica quanto o possibilite o conhecimento técnico ou científico da área respectiva; IV – o mesmo objeto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a ela por remissão expressa; V – o início da vigência da lei será indicado de forma expressa, garantindo-se, quando se fizer necessário, prazo para que dela se tenha amplo conhecimento; VI – a cláusula de revogação só será usada para indicar revogação expressa de lei ou dispositivo determinado. Seção II Da Estruturação Art. 4° – São partes constitutivas da lei o cabeçalho, o texto normativo e o fecho. § 1° – O cabeçalho, destinado à identificação da lei, conterá: I – a epígrafe, que indicará a espécie normativa, o respectivo número e a data de promulgação da lei; II – a ementa, que descreverá sucintamente o objeto da lei; III – o preâmbulo, que enunciará a sanção ou a promulgação da lei pela autoridade competente, bem como o fundamento legal do ato, quando necessário. § 2° – O texto normativo conterá os artigos da lei, os quais serão ordenados com a observância dos seguintes preceitos: I – os artigos iniciais fixarão o objeto e o âmbito de aplicação da lei e, quando houver, os princípios e as diretrizes reguladores da matéria; II – na seqüência dos artigos iniciais, serão estabelecidas as disposições permanentes correspondentes ao objeto da lei; III – os artigos finais conterão as normas relativas à implementação das disposições permanentes, as de caráter transitório e as de vigência e revogação, quando houver. § 3° – O fecho conterá a data da lei e a assinatura da autoridade que a promulgou. Seção III Da Articulação Art. 5° – A articulação e a divisão do texto normativo se farão de acordo com a natureza, a extensão e a complexidade da matéria, observadas a unidade do critério adotado e a compatibilidade entre os preceitos instituídos. Art. 6° – O artigo é a unidade básica de estruturação do texto legal. Parágrafo único – Cada artigo tratará de um único assunto, podendo desdobrar-se em parágrafos, incisos, alíneas e itens, observado o seguinte: I – o parágrafo constitui dispositivo próprio para ressalva, extensão ou complemento de preceito enunciado no artigo; II – os incisos, as alíneas e os itens constituem dispositivos de enumeração, articulados da seguinte forma: a) os incisos se vinculam ao “caput” do artigo ou a parágrafo; b) as alíneas se vinculam a inciso; c) os itens se vinculam a alínea. Art. 7° – A articulação do texto normativo se fará com a observância do seguinte: I – o agrupamento de artigos constituirá o capítulo, o capítulo poderá dividir-se em seções, e estas, em subseções; II – o agrupamento de capítulos constituirá o título, o de títulos, o livro, e o de livros, a parte. Parágrafo único – Os agrupamentos previstos nos incisos deste artigo poderão constituir disposições preliminares, gerais, transitórias ou finais, conforme necessário. Seção IV Da Redação Art. 8° – A redação do texto legal buscará a clareza e a precisão. Art. 9° – São atributos do texto legal a concisão, a simplicidade, a uniformidade e a imperatividade, devendo-se observar, para sua obtenção, as seguintes diretrizes: I – no que se refere à concisão: a) usar frases e períodos sucintos, evitando construções explicativas, justificativas ou exemplificativas; b) evitar o emprego de adjetivos e advérbios dispensáveis; II – no que se refere à simplicidade: a) dar preferência às orações na ordem direta; b) dar preferência às orações e expressões na forma positiva; c) usar as palavras e as expressões em seu sentido comum, salvo quando for necessário o emprego de nomenclatura técnica própria da área em que se esteja legislando; III – no que se refere à uniformidade: a) expressar a mesma idéia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de sinônimos; b) empregar palavras e expressões que tenham o mesmo sentido na maior parte do território estadual, evitando o uso de termos locais ou regionais; c) buscar a uniformidade do tempo e do modo verbais; d) buscar o paralelismo entre as disposições dos incisos, das alíneas e dos itens constantes da mesma enumeração; e) evitar o emprego de palavra, expressão ou construção que confira ambigüidade ao texto; IV – no que se refere à imperatividade: a) dar preferência ao presente do indicativo e ao futuro do presente do indicativo; b) evitar o uso de expressão que denote obrigatoriedade com propósito meramente enfático. Art. 10 – A reprodução de dispositivo da Constituição da República ou da Constituição do Estado em lei estadual somente se fará para garantir a coesão do texto legal e a sua integração ao ordenamento. Art. 11 – A remissão, na lei, a dispositivo de outro ato normativo incluirá, sempre que possível, a explicitação do conteúdo do preceito referido. Seção V Da Padronização Art. 12 – Serão adotados no texto legal os seguintes padrões gráficos: I – a epígrafe da lei será grafada em caracteres maiúsculos; II – a ementa será alinhada à direita, sem parágrafo; III – os artigos serão indicados pela abreviatura “Art.”, seguida de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste; IV – os parágrafos serão indicados pelo sinal “§”, seguido de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste, utilizando- se, no caso de haver apenas um parágrafo, a expressão “Parágrafo único”; V – os incisos serão representados por algarismos romanos, as alíneas, por letras minúsculas, os itens, por algarismos arábicos; VI – os capítulos, títulos, livros e as partes serão epigrafados em caracteres maiúsculos e identificados por algarismos romanos, sendo as subdivisões em partes expressas em numeral ordinal, por extenso; VII – as subseções e as seções serão epigrafadas em caracteres minúsculos, com iniciais maiúsculas e recurso de realce, e identificadas por algarismos romanos; VIII – os numerais serão grafados por extenso, e as unidades de medida e as monetárias serão grafadas na forma numérica, seguida da forma por extenso entre parênteses; IX – a primeira referência a sigla no texto da lei será antecedida da explicitação do nome que ela designa. CAPíTULO III
Da Alteração das Leis Art. 13 – A alteração de lei poderá ser feita mediante: I – atribuição de nova redação a dispositivos; II– acréscimo de dispositivos; III – revogação de dispositivos. Art. 14 – Quando a complexidade da alteração o exigir, será dada nova redação a todo o texto, revogando-se integralmente a lei modificada. Art. 15 – É vedado modificar a numeração de artigos da lei alterada, bem como de seções, subseções, capítulos, títulos, livros e partes. § 1° – No caso de acréscimo entre dois artigos, será utilizado o número do artigo anterior, seguido de letra maiúscula, observada a ordem alfabética na seqüência dos acréscimos ao mesmo artigo. § 2° – Quando o acréscimo for feito antes do artigo inicial de subdivisão da lei, será utilizado o número desse artigo, seguido da letra, na ordem prevista no parágrafo anterior. Art. 16 – É vedado o aproveitamento de número ou de letra de dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Tribunal de Justiça do Estado ou cuja execução tenha sido suspensa pela Assembléia Legislativa, nos termos do inciso XXIX do art. 62 da Constituição do Estado. Parágrafo único – Nas publicações da lei alterada, o número de dispositivo que se encontre em um dos casos previstos no “caput” será seguido da expressão que designe a situação correspondente. CAPíTULO IV
Da Consolidação das Leis Art. 17 - Os Poderes Executivo e Legislativo promoverão, mediante cooperação mútua, a consolidação das leis estaduais, com o objetivo de facilitar a sua consulta, leitura e interpretação. Parágrafo único - A consolidação será feita por meio dos seguintes procedimentos: I - atualização de leis, mediante a manutenção de banco atualizado da legislação estadual; II - sistematização de leis, que consistirá na reunião de leis esparsas versando sobre a mesma matéria, podendo resultar em codificação. Art. 18 – A Assembléia Legislativa e o Poder Executivo manterão, mediante convênio, para fins de atualização, banco informatizado das leis estaduais, acessível à população por meio da Internet. § 1° – O banco conterá, nos termos a serem definidos em regulamento próprio: I – o texto atualizado da Constituição do Estado e das leis estaduais; II – o texto original das leis alteradas; III – as notas, remissões e informações úteis ao entendimento da legislação. § 2° – A atualização dos textos das leis estaduais no banco de que trata este artigo se fará mediante a incorporação de alterações expressas determinadas por lei nova ou em função de decisão definitiva do Tribunal de Justiça ou do Supremo Tribunal Federal relativa a ação direta de inconstitucionalidade. Art. 19 – O Governador do Estado e o Presidente da Assembléia Legislativa designarão grupo coordenador das ações destinadas à sistematização das leis, composto por um representante de cada um dos respectivos Poderes e igual número de suplentes, ao qual caberá: I - receber proposta de sistematização feita por órgão ou entidade estadual ou por associação civil; II - selecionar matérias a serem objeto de sistematização; III - constituir grupo de trabalho para, após proceder a estudo técnico preliminar, elaborar anteprojeto de lei de sistematização sobre matéria determinada. § 1° - O grupo de trabalho a que se refere este artigo será composto por servidores ou consultores dos Poderes, podendo a sua coordenação ser atribuída a servidor ou a agente político do Estado. § 2º - O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso III conterá: I – o texto dos dispositivos examinados; II – a indicação sobre a situação de vigência ou de revogação expressa ou tácita dos dispositivos, com menção do dispositivo constitucional ou legal revogatório; III – conclusão fundamentada sobre a viabilidade e a necessidade de se proceder à sistematização da matéria; IV – a recomendação, quando for o caso, de preparação de coletânea temática da matéria, para publicação. § 3° – Se o estudo técnico preliminar concluir pela sistematização, o grupo de trabalho elaborará o respectivo anteprojeto no prazo definido em ato administrativo. § 4° – Concluído o trabalho a que se refere o parágrafo anterior, o grupo de trabalho encaminhará, por intermédio do grupo coordenador a que se refere o “caput”, o anteprojeto de lei de sistematização ou, quando for o caso, de codificação, ao Chefe do Poder Executivo ou ao do Poder Legislativo, conforme sejam as matérias de iniciativa, respectivamente, do Governador do Estado ou de Deputado ou comissão da Assembléia Legislativa. Art. 20 – Para facilitar a aplicação desta lei, os Poderes Legislativo e Executivo promoverão a aproximação, o intercâmbio e a cooperação técnica entre servidores dos dois Poderes. Art. 21 – Esta lei entra em vigor sessenta dias após a sua publicação.