PL PROJETO DE LEI 723/2003
PARECER PARA TURNO ÚNICO DO PROJETO DE LEI Nº 723/2003
Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária Relatório Em cumprimento do disposto no art.153, III, da Constituição do Estado, o Governador encaminhou a esta Casa, por meio da Mensagem nº 63/2003, o Projeto de Lei nº 723/2003, que dispõe sobre despesas do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG - com prestadores de assistência à saúde, solicita a abertura de crédito especial e dá outras providências. Publicado no “Diário do Legislativo” de 22/5/2003, foi o projeto distribuído inicialmente às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Por força de decisão posterior da Presidência, foi o despacho anterior tornado sem efeito e a proposição enviada à Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer, nos termos do disposto no art. 160 da Constituição do Estado e no art. 204 do Regimento Interno da Assembléia Legislativa. Em obediência ao rito regimental previsto no § 2º do art. 204 e em cumprimento de acordo da totalidade dos membros do Colégio de Líderes acolhido pela Presidência, foi concedido prazo de 10 dias para apresentação de emendas. Foram recebidos, nesse período, um substitutivo e uma emenda, cuja análise é parte deste parecer. Fundamentação O projeto de lei em epígrafe visa a autorizar a apropriação, no exercício de 2003, de obrigações contraídas pelo Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG - em exercícios orçamentários anteriores junto a prestadores de serviços de assistência à saúde. De acordo com a mensagem encaminhada pelo Governador do Estado e que acompanha a proposição em tela, as referidas despesas foram realizadas sem a devida previsão orçamentária ou, até mesmo, sem cobertura contratual. Para viabilizar o pagamento dos prestadores de serviços de saúde ao usuário do IPSEMG, o projeto trata de autorizar o Poder Executivo a abrir crédito especial em favor da mencionada autarquia até o limite de R$36.532.084,00, observado o disposto no art. 43 da Lei nº 4.320, de 17/3/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos municípios e do Distrito Federal. Tal providência é de fundamental importância para que o IPSEMG possa saldar seus compromissos junto à rede conveniada e para se evitar a interrupção dos serviços aos usuários, fato que causaria transtornos de grandes proporções. A proposição objetiva, ainda, estabelecer que os recursos necessários para atendimento à abertura do crédito especial são aqueles oriundos dos recursos diretamente arrecadados pelo instituto, nos termos do art. 80 da Lei Complementar n° 64, de 2002, ou seja, mediante compensação com os créditos do IPSEMG junto ao Tesouro. A redação do art. 5° foi aperfeiçoada pelo Substitutivo n° 1, de modo a deixar claro que os recursos disponíveis para ocorrer à despesa serão decorrentes da anulação da dotação orçamentária referente aos encargos devidos pelo Tesouro ao IPSEMG, não implicando aumento do estoque da dívida. A Constituição da República dispõe, no inciso II do art. 167, que são vedadas a realização de despesa e a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Por sua vez, o art. 60 da Lei n° 4.320, de 1964, veda a realização de despesa sem prévio empenho, evidenciando que o conceito de empenho pressupõe anterioridade. Infere-se do texto do projeto que as referidas despesas não foram empenhadas nos exercícios anteriores, já que não existiam as dotações orçamentárias necessárias à sua cobertura. Considerando que os serviços foram prestados com a conseqüente assunção de obrigações, claro está o vício de legalidade contra a norma orçamentária. Cabe salientar que a assunção de compromisso sem prévio empenho implica responsabilidade pessoal da autoridade perante o fornecedor, e o pagamento, sem tal formalidade, sujeita o ordenador da despesa ao processo de tomada de contas e a outras ações legais. O art. 37 da Lei nº 4.320 dispõe “in verbis”: “Art. 37 - As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica”. (Grifos nossos.) Observa-se que os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente podem ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento corrente em duas hipóteses: a) mesmo que não tenha sido prevista no orçamento respectivo dotação para atendê-los, mas que pudessem ser atendidos em face da legislação vigente; e b) mesmo havendo no orçamento respectivo dotação consignada, nos casos em que não tenha esta deixado saldo e que , no entanto, pudessem ser atendidos em face da legislação vigente. A apropriação das despesas se dará, conforme a proposta, em atividade específica de acordo com o objeto do gasto, desde que observada a revisão das contas pelo sistema de controle interno do IPSEMG, o reconhecimento e atestado da realização da despesa e a convalidação desta pelo Conselho Deliberativo da autarquia. Como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, “a convalidação é o suprimento da invalidade de um ato, com efeitos retroativos. Este suprimento pode derivar de um ato da Administração ou de um ato do particular afetado pelo provimento viciado” (“Curso de Direito Administrativo”. 10ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998, p. 297). De acordo com o autor, somente podem ser convalidados os atos que possam ser produzidos válida e legitimamente no presente. Assim, a Lei nº 14.184, de 31/1/2002, que dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da administração pública estadual, estabelece procedimentos para a anulação, revogação e convalidação dos atos administrativos. Aproveitamos as idéias contidas nas emendas apresentadas com algumas alterações. Assim, com o objetivo de aprimorar a redação e de promover adequações no tocante à técnica orçamentária, apresentamos o Substitutivo n° 2. Quanto à redação do art. 1° do Substitutivo n° 1, alteramos em nossa proposta a descrição das despesas passíveis de pagamento, de modo a deixar claro que a autorização abrange tão-somente aqueles compromissos assumidos com prestadores de serviços e fornecedores de bens destinados à assistência à saúde. Necessário se torna esclarecer que a expressão “despesa realizada” significa pagamento, o que não corresponde ao caso em exame. Acrescentamos também a autorização para que sejam apropriadas no orçamento vigente as despesas realizadas neste exercício, até a data da publicação da futura lei, mas iniciadas em exercícios anteriores ou deles originadas, desde que observadas as condições estabelecidas nessa lei. O art. 2° do Substitutivo n° 1 e o art. 3° do projeto original merecem pequenos reparos. Com efeito, as despesas deverão ser apropriadas em projeto específico, e não em atividade específica, uma vez que projeto, no contexto da classificação funcional-programática, é definido como um instrumento de programação que envolve um conjunto de operações limitadas no tempo. As atividades, em razão de suas características, são contínuas no tempo e mensuráveis, na maioria das vezes, apenas quanto aos aspectos qualitativos de seus resultados. Da mesma forma, a convalidação das despesas poderá ser feita pela Diretoria Executiva do Instituto, ressalvada a competência do Conselho Deliberativo nos casos mencionados, e até o limite estabelecido pela abertura do crédito especial, expressão redundante que pode ser eliminada da redação do inciso III. Acatamos também a idéia contida na Emenda n° 1, que estabelece a obrigatoriedade de o pagamento obedecer à ordem cronológica dos serviços prestados, em perfeita consonância com o disposto no art. 37 da Lei nº 4.320, de 1964. Conclusão Em face do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei n° 723/2003 em turno único, na forma do Substitutivo n° 2, a seguir apresentado, e pela rejeição do Substitutivo n° 1 e da Emenda n° 1. Esclarecemos que, com a aprovação do Substitutivo n° 2, ficam prejudicados o Substitutivo n° 1 e a Emenda n° 1. SUBSTITUTIVO N° 2
Dispõe sobre as despesas do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG - com os prestadores de serviços de assistência à saúde e dá outras providências. A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: Art. 1° - Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crédito especial em favor do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG -, até o limite de R$36.532.084,00 ( trinta e seis milhões quinhentos e trinta e dois mil e oitenta e quatro reais), para pagamento de obrigações contraídas por aquela entidade com prestadores de serviços e fornecedores de bens destinados à assistência à saúde em exercícios orçamentários anteriores e não previstas no exercício de origem. Parágrafo único - O disposto no “caput” deste artigo poderá abranger as obrigações contraídas no presente exercício, até a data da publicação desta lei, desde que iniciadas em exercícios anteriores ou deles originadas. Art. 2° - A despesa de que trata o art. 1° será apropriada em projeto específico de acordo com o objeto do gasto desde que haja: I - revisão das contas pelo sistema de controle do IPSEMG; II - reconhecimento e atestado da realização da despesa pelas unidades administrativas competentes; III - convalidação da despesa pela Diretoria Executiva, ressalvada a competência do Conselho Deliberativo para referendar a extrapolação de teto de despesa e convalidar os processos relativos a exames e atendimentos fora da rede conveniada, em situações de urgência ou emergência ou quando caracterizados como especiais. Art. 3° - Efetuado o procedimento previsto no art. 2°, caberá à Secretaria de Estado da Fazenda proceder, em conjunto com o IPSEMG, ao processo de organização do pagamento dos débitos. Parágrafo único - O pagamento será efetuado com a observância da ordem cronológica do documento comprobatório da prestação dos serviços ou do fornecimento dos bens. Art. 4° - Os recursos para atender ao disposto no art. 1° serão decorrentes da anulação da dotação orçamentária referente aos encargos devidos pelo Tesouro do Estado, a que se refere o parágrafo único do art. 80 da Lei Complementar n° 64, de 25 de março de 2002. Parágrafo único - A anulação da dotação a que se refere o “caput” deste artigo não implicará aumento do estoque da dívida do Tesouro do Estado com o IPSEMG. Art. 5° - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 6° - Revogam-se as disposições em contrário. Sala das Comissões, 1º de julho de 2003. Ermano Batista, Presidente - Sebastião Helvécio, relator - Gil Pereira - Marília Campos.
Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária Relatório Em cumprimento do disposto no art.153, III, da Constituição do Estado, o Governador encaminhou a esta Casa, por meio da Mensagem nº 63/2003, o Projeto de Lei nº 723/2003, que dispõe sobre despesas do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG - com prestadores de assistência à saúde, solicita a abertura de crédito especial e dá outras providências. Publicado no “Diário do Legislativo” de 22/5/2003, foi o projeto distribuído inicialmente às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Por força de decisão posterior da Presidência, foi o despacho anterior tornado sem efeito e a proposição enviada à Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer, nos termos do disposto no art. 160 da Constituição do Estado e no art. 204 do Regimento Interno da Assembléia Legislativa. Em obediência ao rito regimental previsto no § 2º do art. 204 e em cumprimento de acordo da totalidade dos membros do Colégio de Líderes acolhido pela Presidência, foi concedido prazo de 10 dias para apresentação de emendas. Foram recebidos, nesse período, um substitutivo e uma emenda, cuja análise é parte deste parecer. Fundamentação O projeto de lei em epígrafe visa a autorizar a apropriação, no exercício de 2003, de obrigações contraídas pelo Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG - em exercícios orçamentários anteriores junto a prestadores de serviços de assistência à saúde. De acordo com a mensagem encaminhada pelo Governador do Estado e que acompanha a proposição em tela, as referidas despesas foram realizadas sem a devida previsão orçamentária ou, até mesmo, sem cobertura contratual. Para viabilizar o pagamento dos prestadores de serviços de saúde ao usuário do IPSEMG, o projeto trata de autorizar o Poder Executivo a abrir crédito especial em favor da mencionada autarquia até o limite de R$36.532.084,00, observado o disposto no art. 43 da Lei nº 4.320, de 17/3/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos municípios e do Distrito Federal. Tal providência é de fundamental importância para que o IPSEMG possa saldar seus compromissos junto à rede conveniada e para se evitar a interrupção dos serviços aos usuários, fato que causaria transtornos de grandes proporções. A proposição objetiva, ainda, estabelecer que os recursos necessários para atendimento à abertura do crédito especial são aqueles oriundos dos recursos diretamente arrecadados pelo instituto, nos termos do art. 80 da Lei Complementar n° 64, de 2002, ou seja, mediante compensação com os créditos do IPSEMG junto ao Tesouro. A redação do art. 5° foi aperfeiçoada pelo Substitutivo n° 1, de modo a deixar claro que os recursos disponíveis para ocorrer à despesa serão decorrentes da anulação da dotação orçamentária referente aos encargos devidos pelo Tesouro ao IPSEMG, não implicando aumento do estoque da dívida. A Constituição da República dispõe, no inciso II do art. 167, que são vedadas a realização de despesa e a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Por sua vez, o art. 60 da Lei n° 4.320, de 1964, veda a realização de despesa sem prévio empenho, evidenciando que o conceito de empenho pressupõe anterioridade. Infere-se do texto do projeto que as referidas despesas não foram empenhadas nos exercícios anteriores, já que não existiam as dotações orçamentárias necessárias à sua cobertura. Considerando que os serviços foram prestados com a conseqüente assunção de obrigações, claro está o vício de legalidade contra a norma orçamentária. Cabe salientar que a assunção de compromisso sem prévio empenho implica responsabilidade pessoal da autoridade perante o fornecedor, e o pagamento, sem tal formalidade, sujeita o ordenador da despesa ao processo de tomada de contas e a outras ações legais. O art. 37 da Lei nº 4.320 dispõe “in verbis”: “Art. 37 - As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica”. (Grifos nossos.) Observa-se que os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente podem ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento corrente em duas hipóteses: a) mesmo que não tenha sido prevista no orçamento respectivo dotação para atendê-los, mas que pudessem ser atendidos em face da legislação vigente; e b) mesmo havendo no orçamento respectivo dotação consignada, nos casos em que não tenha esta deixado saldo e que , no entanto, pudessem ser atendidos em face da legislação vigente. A apropriação das despesas se dará, conforme a proposta, em atividade específica de acordo com o objeto do gasto, desde que observada a revisão das contas pelo sistema de controle interno do IPSEMG, o reconhecimento e atestado da realização da despesa e a convalidação desta pelo Conselho Deliberativo da autarquia. Como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, “a convalidação é o suprimento da invalidade de um ato, com efeitos retroativos. Este suprimento pode derivar de um ato da Administração ou de um ato do particular afetado pelo provimento viciado” (“Curso de Direito Administrativo”. 10ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998, p. 297). De acordo com o autor, somente podem ser convalidados os atos que possam ser produzidos válida e legitimamente no presente. Assim, a Lei nº 14.184, de 31/1/2002, que dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da administração pública estadual, estabelece procedimentos para a anulação, revogação e convalidação dos atos administrativos. Aproveitamos as idéias contidas nas emendas apresentadas com algumas alterações. Assim, com o objetivo de aprimorar a redação e de promover adequações no tocante à técnica orçamentária, apresentamos o Substitutivo n° 2. Quanto à redação do art. 1° do Substitutivo n° 1, alteramos em nossa proposta a descrição das despesas passíveis de pagamento, de modo a deixar claro que a autorização abrange tão-somente aqueles compromissos assumidos com prestadores de serviços e fornecedores de bens destinados à assistência à saúde. Necessário se torna esclarecer que a expressão “despesa realizada” significa pagamento, o que não corresponde ao caso em exame. Acrescentamos também a autorização para que sejam apropriadas no orçamento vigente as despesas realizadas neste exercício, até a data da publicação da futura lei, mas iniciadas em exercícios anteriores ou deles originadas, desde que observadas as condições estabelecidas nessa lei. O art. 2° do Substitutivo n° 1 e o art. 3° do projeto original merecem pequenos reparos. Com efeito, as despesas deverão ser apropriadas em projeto específico, e não em atividade específica, uma vez que projeto, no contexto da classificação funcional-programática, é definido como um instrumento de programação que envolve um conjunto de operações limitadas no tempo. As atividades, em razão de suas características, são contínuas no tempo e mensuráveis, na maioria das vezes, apenas quanto aos aspectos qualitativos de seus resultados. Da mesma forma, a convalidação das despesas poderá ser feita pela Diretoria Executiva do Instituto, ressalvada a competência do Conselho Deliberativo nos casos mencionados, e até o limite estabelecido pela abertura do crédito especial, expressão redundante que pode ser eliminada da redação do inciso III. Acatamos também a idéia contida na Emenda n° 1, que estabelece a obrigatoriedade de o pagamento obedecer à ordem cronológica dos serviços prestados, em perfeita consonância com o disposto no art. 37 da Lei nº 4.320, de 1964. Conclusão Em face do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei n° 723/2003 em turno único, na forma do Substitutivo n° 2, a seguir apresentado, e pela rejeição do Substitutivo n° 1 e da Emenda n° 1. Esclarecemos que, com a aprovação do Substitutivo n° 2, ficam prejudicados o Substitutivo n° 1 e a Emenda n° 1. SUBSTITUTIVO N° 2
Dispõe sobre as despesas do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG - com os prestadores de serviços de assistência à saúde e dá outras providências. A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: Art. 1° - Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crédito especial em favor do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG -, até o limite de R$36.532.084,00 ( trinta e seis milhões quinhentos e trinta e dois mil e oitenta e quatro reais), para pagamento de obrigações contraídas por aquela entidade com prestadores de serviços e fornecedores de bens destinados à assistência à saúde em exercícios orçamentários anteriores e não previstas no exercício de origem. Parágrafo único - O disposto no “caput” deste artigo poderá abranger as obrigações contraídas no presente exercício, até a data da publicação desta lei, desde que iniciadas em exercícios anteriores ou deles originadas. Art. 2° - A despesa de que trata o art. 1° será apropriada em projeto específico de acordo com o objeto do gasto desde que haja: I - revisão das contas pelo sistema de controle do IPSEMG; II - reconhecimento e atestado da realização da despesa pelas unidades administrativas competentes; III - convalidação da despesa pela Diretoria Executiva, ressalvada a competência do Conselho Deliberativo para referendar a extrapolação de teto de despesa e convalidar os processos relativos a exames e atendimentos fora da rede conveniada, em situações de urgência ou emergência ou quando caracterizados como especiais. Art. 3° - Efetuado o procedimento previsto no art. 2°, caberá à Secretaria de Estado da Fazenda proceder, em conjunto com o IPSEMG, ao processo de organização do pagamento dos débitos. Parágrafo único - O pagamento será efetuado com a observância da ordem cronológica do documento comprobatório da prestação dos serviços ou do fornecimento dos bens. Art. 4° - Os recursos para atender ao disposto no art. 1° serão decorrentes da anulação da dotação orçamentária referente aos encargos devidos pelo Tesouro do Estado, a que se refere o parágrafo único do art. 80 da Lei Complementar n° 64, de 25 de março de 2002. Parágrafo único - A anulação da dotação a que se refere o “caput” deste artigo não implicará aumento do estoque da dívida do Tesouro do Estado com o IPSEMG. Art. 5° - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 6° - Revogam-se as disposições em contrário. Sala das Comissões, 1º de julho de 2003. Ermano Batista, Presidente - Sebastião Helvécio, relator - Gil Pereira - Marília Campos.