PL PROJETO DE LEI 434/2003
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 434/2003
Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Deputado Sebastião Navarro Vieira, o Projeto de Lei nº 434/2003, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 2.009/98, dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis. Publicado no “Diário do Legislativo” em 3/4/2003, foi o projeto distribuído a esta Comissão e à de Administração Pública, para parecer. Cabe-nos, agora, examinar a matéria quanto aos aspectos de legalidade, constitucionalidade e juridicidade, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno. Fundamentação A Assembléia Legislativa de Minas Gerais vem, desde o ano de 1997, realizando esforços formais para instituir no Estado uma política de orientação da elaboração legislativa e de organização da legislação em vigor, com o objetivo de facilitar a todos a consulta, a leitura e a interpretação das leis. Querendo que o resultado desse trabalho seja consistente e duradouro, a Casa investiu, nos últimos anos, em estudos e debates específicos sobre técnica legislativa e formas de sistematização de leis. Organizou-se aqui, no ano passado, um seminário nacional sobre o tema da consolidação, que resultou na publicação de um importante caderno de textos assinados por especialistas na matéria. O projeto de lei em análise faz parte dessa iniciativa planejada pela Assembléia para melhorar a qualidade de suas leis. Trata-se de uma peça que pode ser tomada como guia para uma política geral de legislação do Estado, concretizável, evidentemente, em função da disposição política dos membros dos Poderes, especialmente os do Legislativo, em produzir leis claras e úteis à população. É necessário, para análise da matéria, reconhecer as três principais categorias de normas que compõem o projeto: a de diretrizes de redação, a de regras de padronização e a de procedimentos de consolidação de leis. A percepção dessa distinção - que, nesses termos, inexiste na lei congênere de âmbito federal - serve não apenas para compreender o modo como o projeto é estruturado, mas também para destacar a singularidade da visão do parlamento mineiro quanto à matéria e tornar evidente a autonomia do Estado no que tange a sua regulação. As normas que, no projeto, tratam da elaboração das leis e, particularmente, as que se referem à redação legal, podem ser vistas, no seu conjunto, como diretrizes oferecidas ao redator para a construção dos textos legislativos, como fórmula de orientação para um trabalho altamente especializado com a linguagem. Ora, essa didática de redação é resultado de uma experiência peculiar de cada órgão parlamentar, a expressão de um modo de fazer único e intransferível, que depende das atribuições, do histórico e do conhecimento de cada Casa Legislativa. Sabe-se que o Estado, no contexto federativo, tem competências próprias, leis próprias, espécies normativas próprias, estrutura político-administrativa própria. Ora, não pode, por isso, simplesmente reproduzir ou exportar - especialmente em relação à União - formas de organizar-se e de legislar que não sejam as mais adequadas à sua capacidade e à sua necessidade. Assim é que, ao dispor sobre essa matéria, o Estado, por meio de sua Assembléia, preenche um espaço importante de sua autonomia federativa. No que se refere à categoria de normas de padronização das leis, o projeto mantém, em linhas gerais, pela conveniência de integração do sistema legal, as mesmas regras adotadas para as leis federais pela Lei Complementar Federal nº 95, que, aliás, se deduz terem sido extraídas da própria configuração da Constituição da República. Tratamos aqui dos padrões gráficos do texto legal, objetivamente estabelecidos para o legislador. É importante observar que, ao contrário da fórmula apresentada na lei federal, não se pode falar, nesse campo, em princípio ou diretriz de técnica legislativa, mas sim em mera convenção gráfica, que inclui caracteres e tipos de letras, uso de abreviaturas e configuração de texto. O último capítulo do projeto é dedicado à consolidação das leis e define procedimentos para realizá-la. É evidente que qualquer ação do Estado nesse domínio depende de um disciplinamento que atenda às suas peculiaridades e aos problemas de sua legislação. A matéria é complexa, porque envolve, além dos aspectos jurídicos e de técnica legislativa, que compreendem a interpretação, a vigência e a revogação das leis, questões de articulação política e de administração de recursos humanos e tecnológicos. O tema da consolidação foi objeto de debate concentrado em seminário acontecido no ano passado nesta Casa, por meio do qual se pôde reconhecer, diante da perspectiva contrastante de juristas, parlamentares e técnicos, as várias divergências conceituais sobre a matéria e sobre o modo como se pode e deve conduzir a organização de uma legislação de Estado. O projeto concebe a consolidação de leis, em síntese, como a sistematização de textos esparsos tratando da mesma matéria, podendo resultar em codificação. Determina a criação de grupo político governamental para conduzir o trabalho de um grupo técnico na elaboração, em etapas, por temas, de anteprojetos a serem submetidos ao trâmite parlamentar. Estamos de acordo com o autor do projeto em que é interessante para o Estado reunir certas leis difusas em textos simplificados. Estamos de acordo com ele também no que diz respeito à participação conjunta dos Poderes na tarefa e à necessidade de um trabalho técnico em cada caso. Mas há certos conceitos e procedimentos adotados pelo projeto, fundamentais para a sua aplicação, que, a nosso ver, agora favorecidos pelos subsídios que o seminário técnico nos proporcionou, merecem alteração. E foi a partir dessa necessidade que entendemos por bem preparar um substitutivo ao projeto original, útil também para acertar pormenores nos capítulos referentes à elaboração e à alteração das leis. Acreditamos que, qualquer que seja o modelo de racionalização de leis adotado, é preciso reconhecer a dinâmica do processo legislativo e sua agilidade para saber que propostas de simplificação de leis que pretendam abarcar toda a legislação existente, num empreendimento totalizador, são inviáveis, senão inúteis. Note-se, a propósito, que nenhum dos projetos de consolidação encaminhados pelo Governo Federal ao Congresso Nacional foi ainda convertido em lei. A diversidade temática da legislação, com graus variados de complexidade, leva à necessidade de soluções distintas para cada caso, o que supõe uma articulação mais aberta do plano de consolidação, adaptável ao campo específico de leis de que se esteja tratando. Deve-se ainda observar que, antes de qualquer tentativa de unificar leis, é preciso conhecê-las, ter acesso a elas e mantê-las atualizadas, tarefa que o Estado ainda não conseguiu completar, mas que, concluída, talvez resolvesse boa parte dos problemas de consulta da legislação. Nesse aspecto, há de se considerar que os recursos da tecnologia de informação podem ser muito úteis ao trabalho de ordenação de leis, e a construção de um banco atualizado das leis estaduais, acessível à população pela Internet, precederia as iniciativas de sistematização. O projeto de lei em exame não incorporou em seu texto a previsão de um banco virtual de leis, o que, a nosso ver, deve ser o principal foco do investimento do Estado. Banco completo, contendo o texto atualizado das leis e também o das leis originais, imediatamente acessíveis pelo cidadão, sem risco de ocultamento de alterações expressas, a exemplo do que já ocorre hoje com o texto da Constituição do Estado na página da Assembléia na Internet. Tal tarefa, empreendida em conjunto pelos Poderes, aos poucos, consistiria já, ela própria, em uma consolidação de leis, e é isso o que estamos propondo em nosso substitutivo. A sistematização, em texto único, de leis esparsas versando sobre matéria determinada é apresentada, em nosso substitutivo, como uma operação realizável diante de uma demanda concreta, sujeita a análise técnica de viabilidade, de acordo com as conveniências do Estado, e não como uma estratégia de exaurir o ordenamento. Sistematizar textos é procedimento que vai além de sua mera consolidação, porque supõe fusão de dispositivos, supressão deles, deslocamentos, interpretação de normas. Mesmo que a operação queira preservar o conteúdo normativo das disposições, jamais essa garantia pode ser dada, porque - quem lida com textos sabe como isso é verdade - alterar palavras é alterar as possibilidades de sua interpretação. Configura, assim, um paradoxo - para o qual parece a doutrina não atentar - chamar de consolidação o procedimento que quer sistematizar leis difusas sem, no entanto, alterar o seu sentido. É exatamente por esse motivo que os textos resultantes do trabalho de sistematização transformam-se, segundo a nossa proposta, em anteprojetos a serem submetidos à apreciação parlamentar, sem receberem o nome de consolidação. Façamos, por fim, menção ao fato de que chegou a esta Casa proposta de emenda à Constituição do Governador do Estado prevendo a necessidade de lei complementar para tratar da matéria que examinamos. A tramitação da proposta governamental em nada obsta a aprovação do projeto, que poderá converter-se em estatuto complementar já como lei, ou ainda como projeto, observada a exigência de quórum qualificado após a promulgação da emenda, se for o caso. Conclusão Diante do exposto, concluímos pela legalidade, pela constitucionalidade e pela juridicidade do Projeto de Lei nº 434/2003 na forma do Substitutivo n° 1, a seguir apresentado. Sala das Comissões, 1º de outubro de 2003. Bonifácio Mourão, Presidente e relator - Weliton Prado - Gilberto Abramo - Leonídio Bouças - Leonardo Moreira. SUBSTITUTIVO N° 1 Dispõe sobre a elaboração, a alteração, a consolidação e a sistematização das leis do Estado. A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: CAPÍTULO I Disposições Preliminares Art. 1° - A elaboração, a alteração, a consolidação e a sistematização das leis do Estado obedecerão ao disposto nesta lei. Parágrafo único - As disposições desta lei aplicam-se, ainda, no que couber às resoluções da Assembléia Legislativa, bem como aos decretos e aos demais atos regulamentares expedidos por órgão de qualquer dos Poderes do Estado. Art. 2° - As leis, ordinárias, complementares ou delegadas, terão numeração seqüencial, correspondente à respectiva série iniciada no ano de 1947. CAPÍTULO II Da Elaboração das Leis Seção I Disposições Gerais Art. 3° - Na elaboração da lei, serão observados os seguintes princípios: I - cada lei tratará de um único objeto, não sendo admitida matéria a ele não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão; II - a lei tratará de seu objeto de forma completa, de modo a evitar lacunas que dificultem a sua aplicação, ressalvada a disciplina própria de decreto; III - o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão específica quanto o possibilite o conhecimento técnico ou científico da área respectiva; IV - o mesmo objeto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a ela por remissão expressa; V - o início da vigência da lei será indicado de forma expressa, garantindo-se, quando se fizer necessário, prazo para que dela se tenha amplo conhecimento; VI - a cláusula de revogação só será usada para indicar revogação expressa de lei ou dispositivo determinado. Seção II Da Estruturação Art. 4° - São partes constitutivas da lei o cabeçalho, o texto normativo e o fecho. § 1° - O cabeçalho, destinado à identificação da lei, conterá: I - a epígrafe, que indicará a espécie normativa, o respectivo número e a data de promulgação da lei; II - a ementa, que descreverá sucintamente o objeto da lei; III - o preâmbulo, que enunciará a sanção ou a promulgação da lei pela autoridade competente, bem como o fundamento legal do ato, quando necessário. § 2° - O texto normativo conterá os artigos da lei, os quais serão ordenados com a observância dos seguintes preceitos: I - os artigos iniciais fixarão o objeto e o âmbito de aplicação da lei e, quando houver, os princípios e as diretrizes reguladores da matéria; II - na seqüência dos artigos iniciais, serão estabelecidas as disposições permanentes correspondentes ao objeto da lei; III - os artigos finais conterão as normas relativas à implementação das disposições permanentes, as de caráter geral ou transitório e as de vigência e revogação, quando houver. § 3° - O fecho conterá a data da lei e a assinatura da autoridade que a promulgou. Seção III Da Articulação Art. 5° - A articulação e a divisão do texto normativo se farão de acordo com a natureza, a extensão e a complexidade da matéria, observadas a unidade do critério adotado e a compatibilidade entre os preceitos instituídos. Art. 6° - O artigo é a unidade básica de estruturação do texto legal. Parágrafo único - Cada artigo tratará de um único assunto, podendo desdobrar-se em parágrafos, incisos, alíneas e itens, observado o seguinte: I - o parágrafo constitui dispositivo próprio para ressalva, extensão ou complemento de preceito enunciado no artigo; II - os incisos, as alíneas e os itens constituem dispositivos de enumeração, articulados da seguinte forma: a) os incisos se vinculam a “caput” de artigo ou a parágrafo; b) as alíneas se vinculam a inciso; c) os itens se vinculam a alínea. Art. 7° - A articulação do texto normativo se fará com a observância do seguinte: I - o agrupamento de artigos constituirá o capítulo; o capítulo poderá dividir-se em seções, e estas, em subseções; II - o agrupamento de capítulos constituirá o título; o de títulos, o livro, e o de livros, a parte. Parágrafo único - Os agrupamentos previstos nos incisos deste artigo poderão constituir disposições preliminares, gerais, transitórias ou finais, conforme necessário. Seção IV Da Redação Art. 8° - A redação do texto legal buscará a clareza e a precisão. Art. 9° - São atributos do texto legal a concisão, a simplicidade, a uniformidade e a imperatividade, devendo-se observar, para sua obtenção, as seguintes diretrizes: I - no que se refere à concisão: a) usar frases e períodos sucintos, evitando construções explicativas, justificativas ou exemplificativas; b) evitar o emprego de adjetivos e advérbios dispensáveis; II - no que se refere à simplicidade: a) dar preferência às orações na ordem direta; b) dar preferência às orações e expressões na forma positiva; c) usar as palavras e as expressões em seu sentido comum, salvo quando for necessário o emprego de nomenclatura técnica própria da área sobre a qual se esteja legislando; III - no que se refere à uniformidade: a) expressar a mesma idéia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de sinônimos; b) empregar palavras e expressões que tenham o mesmo sentido na maior parte do território estadual, evitando o uso de termos locais ou regionais; c) buscar a uniformidade do tempo e do modo verbais; d) buscar o paralelismo entre as disposições dos incisos, das alíneas e dos itens constantes da mesma enumeração; e) evitar o emprego de palavra, expressão ou construção que confira ambigüidade ao texto; IV - no que se refere à imperatividade: a) dar preferência ao presente do indicativo e ao futuro do presente do indicativo; b) evitar o uso de expressão que denote obrigatoriedade com propósito meramente enfático. Art. 10 - A reprodução de dispositivo da Constituição da República ou da Constituição do Estado em lei estadual somente se fará para garantir a coesão do texto legal e a sua integração ao ordenamento. Art. 11 - A remissão, na lei, a dispositivo de outro ato normativo incluirá, sempre que possível, a explicitação do conteúdo do preceito referido. Seção V Da Padronização Art. 12 - Serão adotados no texto legal os seguintes padrões gráficos: I - a epígrafe da lei será grafada em caracteres maiúsculos; II - a ementa será alinhada à direita, sem parágrafo; III - os artigos serão indicados pela abreviatura “Art.”, seguida de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste; IV - os parágrafos serão indicados pelo sinal “§”, seguido de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste, utilizando- se, no caso de haver apenas um parágrafo, a expressão “Parágrafo único”; V - os incisos serão representados por algarismos romanos; as alíneas, por letras minúsculas; os itens, por algarismos arábicos; VI - os capítulos, títulos, livros e as partes serão epigrafados em caracteres maiúsculos e identificados por algarismos romanos, sendo as subdivisões em partes expressas em numeral ordinal, por extenso; VII - as subseções e seções serão epigrafadas em caracteres minúsculos, com iniciais maiúsculas e recurso de realce, e identificadas por algarismos romanos; VIII - os numerais serão grafados por extenso, sendo que as unidades de medida e as monetárias serão grafadas na forma numérica, seguida da forma por extenso entre parênteses; IX - a primeira referência a sigla no texto da lei será antecedida da explicitação do nome que ela designa. CAPÍTULO III Da Alteração das Leis Art. 13 - A alteração de lei poderá ser feita mediante: I - atribuição de nova redação a dispositivos; II - acréscimo de dispositivos; III - revogação de dispositivos. Art. 14 - Quando a complexidade da alteração o exigir, será dada nova redação a todo o texto, revogando-se integralmente a lei modificada. Art. 15 - É vedado modificar a numeração de artigos da lei alterada, bem como de seções, subseções, capítulos, títulos, livros e partes. § 1° - No caso de acréscimo entre dois artigos, será utilizado o número do artigo anterior, seguido de letra maiúscula, observada a ordem alfabética na seqüência dos acréscimos ao mesmo artigo. § 2° - Quando o acréscimo for feito antes do artigo inicial de subdivisão da lei, será utilizado o número desse artigo, seguido da letra, na ordem prevista no parágrafo anterior. Art. 16 - É vedado o aproveitamento de número ou de letra de dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Tribunal de Justiça do Estado ou cuja execução tenha sido suspensa pela Assembléia Legislativa, nos termos do inciso XXIX do art. 62 da Constituição do Estado. Parágrafo único - Nas publicações da lei alterada, o número de dispositivo que se encontre em um dos casos previstos no “caput” deste artigo será seguido da expressão que designe a situação correspondente. CAPÍTULO IV Da Consolidação e da Sistematização das Leis Art. 17 - Os Poderes Executivo e Legislativo promoverão, mediante cooperação mútua, a consolidação e a sistematização das leis estaduais, com o objetivo de facilitar a sua consulta, leitura e interpretação. § 1° - A consolidação será feita por meio da manutenção de banco atualizado de legislação estadual. § 2° - A sistematização consistirá na reunião, em texto único, de leis esparsas versando sobre a mesma matéria, podendo resultar em codificação. Art. 18 - A Assembléia Legislativa e o Poder Executivo manterão, mediante convênio, para fins de consolidação, banco informatizado das leis estaduais, permanentemente atualizado, acessível à população por meio da Internet. § 1° - O banco conterá, nos termos a serem definidos em regulamento próprio: I - o texto atualizado da Constituição do Estado e das leis estaduais; II - o texto original das leis alteradas; III - as notas, remissões e informações úteis ao entendimento da legislação. § 2° - A atualização dos textos das leis estaduais no banco de que trata este artigo se fará mediante a incorporação de alterações expressas determinadas por lei nova ou em função de decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal relativa a ação direta de inconstitucionalidade. Art. 19 - O Governador do Estado e o Presidente da Assembléia Legislativa designarão grupo coordenador das ações destinadas à sistematização das leis, composto por um representante de cada um dos respectivos Poderes, ao qual caberá: I - receber proposta de sistematização feita por órgão ou entidade estadual ou por associação civil; II - selecionar matérias a serem objeto de sistematização; III - constituir grupo de trabalho para, após proceder a estudo técnico preliminar, elaborar anteprojeto de lei de sistematização sobre matéria determinada. § 1° - O grupo de trabalho a que se refere este artigo será composto por servidores ou consultores dos Poderes, podendo a sua coordenação ser atribuída a servidor ou a agente político do Estado. § 2º - O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso III conterá: I - o texto dos dispositivos examinados; II - a indicação sobre a situação de vigência ou de revogação expressa ou tácita dos dispositivos, com menção do dispositivo constitucional ou legal revogatório; III - conclusão fundamentada sobre a viabilidade e a necessidade de se proceder à sistematização da matéria; IV - a recomendação, quando for o caso, de preparação de coletânea temática da matéria, para publicação. § 3° - Se o estudo técnico preliminar concluir pela sistematização, o grupo de trabalho elaborará o respectivo anteprojeto no prazo definido em ato administrativo. § 4° - Concluído o trabalho a que se refere o parágrafo anterior, o grupo de trabalho encaminhará, por intermédio do grupo coordenador a que se refere o “caput” deste artigo, o anteprojeto de lei de sistematização ou, quando for o caso, de codificação, ao Chefe do Poder Executivo ou ao do Poder Legislativo, conforme sejam as matérias de iniciativa, respectivamente, do Governador do Estado ou de Deputado ou comissão da Assembléia Legislativa. Art. 20 - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Deputado Sebastião Navarro Vieira, o Projeto de Lei nº 434/2003, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 2.009/98, dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis. Publicado no “Diário do Legislativo” em 3/4/2003, foi o projeto distribuído a esta Comissão e à de Administração Pública, para parecer. Cabe-nos, agora, examinar a matéria quanto aos aspectos de legalidade, constitucionalidade e juridicidade, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno. Fundamentação A Assembléia Legislativa de Minas Gerais vem, desde o ano de 1997, realizando esforços formais para instituir no Estado uma política de orientação da elaboração legislativa e de organização da legislação em vigor, com o objetivo de facilitar a todos a consulta, a leitura e a interpretação das leis. Querendo que o resultado desse trabalho seja consistente e duradouro, a Casa investiu, nos últimos anos, em estudos e debates específicos sobre técnica legislativa e formas de sistematização de leis. Organizou-se aqui, no ano passado, um seminário nacional sobre o tema da consolidação, que resultou na publicação de um importante caderno de textos assinados por especialistas na matéria. O projeto de lei em análise faz parte dessa iniciativa planejada pela Assembléia para melhorar a qualidade de suas leis. Trata-se de uma peça que pode ser tomada como guia para uma política geral de legislação do Estado, concretizável, evidentemente, em função da disposição política dos membros dos Poderes, especialmente os do Legislativo, em produzir leis claras e úteis à população. É necessário, para análise da matéria, reconhecer as três principais categorias de normas que compõem o projeto: a de diretrizes de redação, a de regras de padronização e a de procedimentos de consolidação de leis. A percepção dessa distinção - que, nesses termos, inexiste na lei congênere de âmbito federal - serve não apenas para compreender o modo como o projeto é estruturado, mas também para destacar a singularidade da visão do parlamento mineiro quanto à matéria e tornar evidente a autonomia do Estado no que tange a sua regulação. As normas que, no projeto, tratam da elaboração das leis e, particularmente, as que se referem à redação legal, podem ser vistas, no seu conjunto, como diretrizes oferecidas ao redator para a construção dos textos legislativos, como fórmula de orientação para um trabalho altamente especializado com a linguagem. Ora, essa didática de redação é resultado de uma experiência peculiar de cada órgão parlamentar, a expressão de um modo de fazer único e intransferível, que depende das atribuições, do histórico e do conhecimento de cada Casa Legislativa. Sabe-se que o Estado, no contexto federativo, tem competências próprias, leis próprias, espécies normativas próprias, estrutura político-administrativa própria. Ora, não pode, por isso, simplesmente reproduzir ou exportar - especialmente em relação à União - formas de organizar-se e de legislar que não sejam as mais adequadas à sua capacidade e à sua necessidade. Assim é que, ao dispor sobre essa matéria, o Estado, por meio de sua Assembléia, preenche um espaço importante de sua autonomia federativa. No que se refere à categoria de normas de padronização das leis, o projeto mantém, em linhas gerais, pela conveniência de integração do sistema legal, as mesmas regras adotadas para as leis federais pela Lei Complementar Federal nº 95, que, aliás, se deduz terem sido extraídas da própria configuração da Constituição da República. Tratamos aqui dos padrões gráficos do texto legal, objetivamente estabelecidos para o legislador. É importante observar que, ao contrário da fórmula apresentada na lei federal, não se pode falar, nesse campo, em princípio ou diretriz de técnica legislativa, mas sim em mera convenção gráfica, que inclui caracteres e tipos de letras, uso de abreviaturas e configuração de texto. O último capítulo do projeto é dedicado à consolidação das leis e define procedimentos para realizá-la. É evidente que qualquer ação do Estado nesse domínio depende de um disciplinamento que atenda às suas peculiaridades e aos problemas de sua legislação. A matéria é complexa, porque envolve, além dos aspectos jurídicos e de técnica legislativa, que compreendem a interpretação, a vigência e a revogação das leis, questões de articulação política e de administração de recursos humanos e tecnológicos. O tema da consolidação foi objeto de debate concentrado em seminário acontecido no ano passado nesta Casa, por meio do qual se pôde reconhecer, diante da perspectiva contrastante de juristas, parlamentares e técnicos, as várias divergências conceituais sobre a matéria e sobre o modo como se pode e deve conduzir a organização de uma legislação de Estado. O projeto concebe a consolidação de leis, em síntese, como a sistematização de textos esparsos tratando da mesma matéria, podendo resultar em codificação. Determina a criação de grupo político governamental para conduzir o trabalho de um grupo técnico na elaboração, em etapas, por temas, de anteprojetos a serem submetidos ao trâmite parlamentar. Estamos de acordo com o autor do projeto em que é interessante para o Estado reunir certas leis difusas em textos simplificados. Estamos de acordo com ele também no que diz respeito à participação conjunta dos Poderes na tarefa e à necessidade de um trabalho técnico em cada caso. Mas há certos conceitos e procedimentos adotados pelo projeto, fundamentais para a sua aplicação, que, a nosso ver, agora favorecidos pelos subsídios que o seminário técnico nos proporcionou, merecem alteração. E foi a partir dessa necessidade que entendemos por bem preparar um substitutivo ao projeto original, útil também para acertar pormenores nos capítulos referentes à elaboração e à alteração das leis. Acreditamos que, qualquer que seja o modelo de racionalização de leis adotado, é preciso reconhecer a dinâmica do processo legislativo e sua agilidade para saber que propostas de simplificação de leis que pretendam abarcar toda a legislação existente, num empreendimento totalizador, são inviáveis, senão inúteis. Note-se, a propósito, que nenhum dos projetos de consolidação encaminhados pelo Governo Federal ao Congresso Nacional foi ainda convertido em lei. A diversidade temática da legislação, com graus variados de complexidade, leva à necessidade de soluções distintas para cada caso, o que supõe uma articulação mais aberta do plano de consolidação, adaptável ao campo específico de leis de que se esteja tratando. Deve-se ainda observar que, antes de qualquer tentativa de unificar leis, é preciso conhecê-las, ter acesso a elas e mantê-las atualizadas, tarefa que o Estado ainda não conseguiu completar, mas que, concluída, talvez resolvesse boa parte dos problemas de consulta da legislação. Nesse aspecto, há de se considerar que os recursos da tecnologia de informação podem ser muito úteis ao trabalho de ordenação de leis, e a construção de um banco atualizado das leis estaduais, acessível à população pela Internet, precederia as iniciativas de sistematização. O projeto de lei em exame não incorporou em seu texto a previsão de um banco virtual de leis, o que, a nosso ver, deve ser o principal foco do investimento do Estado. Banco completo, contendo o texto atualizado das leis e também o das leis originais, imediatamente acessíveis pelo cidadão, sem risco de ocultamento de alterações expressas, a exemplo do que já ocorre hoje com o texto da Constituição do Estado na página da Assembléia na Internet. Tal tarefa, empreendida em conjunto pelos Poderes, aos poucos, consistiria já, ela própria, em uma consolidação de leis, e é isso o que estamos propondo em nosso substitutivo. A sistematização, em texto único, de leis esparsas versando sobre matéria determinada é apresentada, em nosso substitutivo, como uma operação realizável diante de uma demanda concreta, sujeita a análise técnica de viabilidade, de acordo com as conveniências do Estado, e não como uma estratégia de exaurir o ordenamento. Sistematizar textos é procedimento que vai além de sua mera consolidação, porque supõe fusão de dispositivos, supressão deles, deslocamentos, interpretação de normas. Mesmo que a operação queira preservar o conteúdo normativo das disposições, jamais essa garantia pode ser dada, porque - quem lida com textos sabe como isso é verdade - alterar palavras é alterar as possibilidades de sua interpretação. Configura, assim, um paradoxo - para o qual parece a doutrina não atentar - chamar de consolidação o procedimento que quer sistematizar leis difusas sem, no entanto, alterar o seu sentido. É exatamente por esse motivo que os textos resultantes do trabalho de sistematização transformam-se, segundo a nossa proposta, em anteprojetos a serem submetidos à apreciação parlamentar, sem receberem o nome de consolidação. Façamos, por fim, menção ao fato de que chegou a esta Casa proposta de emenda à Constituição do Governador do Estado prevendo a necessidade de lei complementar para tratar da matéria que examinamos. A tramitação da proposta governamental em nada obsta a aprovação do projeto, que poderá converter-se em estatuto complementar já como lei, ou ainda como projeto, observada a exigência de quórum qualificado após a promulgação da emenda, se for o caso. Conclusão Diante do exposto, concluímos pela legalidade, pela constitucionalidade e pela juridicidade do Projeto de Lei nº 434/2003 na forma do Substitutivo n° 1, a seguir apresentado. Sala das Comissões, 1º de outubro de 2003. Bonifácio Mourão, Presidente e relator - Weliton Prado - Gilberto Abramo - Leonídio Bouças - Leonardo Moreira. SUBSTITUTIVO N° 1 Dispõe sobre a elaboração, a alteração, a consolidação e a sistematização das leis do Estado. A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: CAPÍTULO I Disposições Preliminares Art. 1° - A elaboração, a alteração, a consolidação e a sistematização das leis do Estado obedecerão ao disposto nesta lei. Parágrafo único - As disposições desta lei aplicam-se, ainda, no que couber às resoluções da Assembléia Legislativa, bem como aos decretos e aos demais atos regulamentares expedidos por órgão de qualquer dos Poderes do Estado. Art. 2° - As leis, ordinárias, complementares ou delegadas, terão numeração seqüencial, correspondente à respectiva série iniciada no ano de 1947. CAPÍTULO II Da Elaboração das Leis Seção I Disposições Gerais Art. 3° - Na elaboração da lei, serão observados os seguintes princípios: I - cada lei tratará de um único objeto, não sendo admitida matéria a ele não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão; II - a lei tratará de seu objeto de forma completa, de modo a evitar lacunas que dificultem a sua aplicação, ressalvada a disciplina própria de decreto; III - o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão específica quanto o possibilite o conhecimento técnico ou científico da área respectiva; IV - o mesmo objeto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a ela por remissão expressa; V - o início da vigência da lei será indicado de forma expressa, garantindo-se, quando se fizer necessário, prazo para que dela se tenha amplo conhecimento; VI - a cláusula de revogação só será usada para indicar revogação expressa de lei ou dispositivo determinado. Seção II Da Estruturação Art. 4° - São partes constitutivas da lei o cabeçalho, o texto normativo e o fecho. § 1° - O cabeçalho, destinado à identificação da lei, conterá: I - a epígrafe, que indicará a espécie normativa, o respectivo número e a data de promulgação da lei; II - a ementa, que descreverá sucintamente o objeto da lei; III - o preâmbulo, que enunciará a sanção ou a promulgação da lei pela autoridade competente, bem como o fundamento legal do ato, quando necessário. § 2° - O texto normativo conterá os artigos da lei, os quais serão ordenados com a observância dos seguintes preceitos: I - os artigos iniciais fixarão o objeto e o âmbito de aplicação da lei e, quando houver, os princípios e as diretrizes reguladores da matéria; II - na seqüência dos artigos iniciais, serão estabelecidas as disposições permanentes correspondentes ao objeto da lei; III - os artigos finais conterão as normas relativas à implementação das disposições permanentes, as de caráter geral ou transitório e as de vigência e revogação, quando houver. § 3° - O fecho conterá a data da lei e a assinatura da autoridade que a promulgou. Seção III Da Articulação Art. 5° - A articulação e a divisão do texto normativo se farão de acordo com a natureza, a extensão e a complexidade da matéria, observadas a unidade do critério adotado e a compatibilidade entre os preceitos instituídos. Art. 6° - O artigo é a unidade básica de estruturação do texto legal. Parágrafo único - Cada artigo tratará de um único assunto, podendo desdobrar-se em parágrafos, incisos, alíneas e itens, observado o seguinte: I - o parágrafo constitui dispositivo próprio para ressalva, extensão ou complemento de preceito enunciado no artigo; II - os incisos, as alíneas e os itens constituem dispositivos de enumeração, articulados da seguinte forma: a) os incisos se vinculam a “caput” de artigo ou a parágrafo; b) as alíneas se vinculam a inciso; c) os itens se vinculam a alínea. Art. 7° - A articulação do texto normativo se fará com a observância do seguinte: I - o agrupamento de artigos constituirá o capítulo; o capítulo poderá dividir-se em seções, e estas, em subseções; II - o agrupamento de capítulos constituirá o título; o de títulos, o livro, e o de livros, a parte. Parágrafo único - Os agrupamentos previstos nos incisos deste artigo poderão constituir disposições preliminares, gerais, transitórias ou finais, conforme necessário. Seção IV Da Redação Art. 8° - A redação do texto legal buscará a clareza e a precisão. Art. 9° - São atributos do texto legal a concisão, a simplicidade, a uniformidade e a imperatividade, devendo-se observar, para sua obtenção, as seguintes diretrizes: I - no que se refere à concisão: a) usar frases e períodos sucintos, evitando construções explicativas, justificativas ou exemplificativas; b) evitar o emprego de adjetivos e advérbios dispensáveis; II - no que se refere à simplicidade: a) dar preferência às orações na ordem direta; b) dar preferência às orações e expressões na forma positiva; c) usar as palavras e as expressões em seu sentido comum, salvo quando for necessário o emprego de nomenclatura técnica própria da área sobre a qual se esteja legislando; III - no que se refere à uniformidade: a) expressar a mesma idéia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de sinônimos; b) empregar palavras e expressões que tenham o mesmo sentido na maior parte do território estadual, evitando o uso de termos locais ou regionais; c) buscar a uniformidade do tempo e do modo verbais; d) buscar o paralelismo entre as disposições dos incisos, das alíneas e dos itens constantes da mesma enumeração; e) evitar o emprego de palavra, expressão ou construção que confira ambigüidade ao texto; IV - no que se refere à imperatividade: a) dar preferência ao presente do indicativo e ao futuro do presente do indicativo; b) evitar o uso de expressão que denote obrigatoriedade com propósito meramente enfático. Art. 10 - A reprodução de dispositivo da Constituição da República ou da Constituição do Estado em lei estadual somente se fará para garantir a coesão do texto legal e a sua integração ao ordenamento. Art. 11 - A remissão, na lei, a dispositivo de outro ato normativo incluirá, sempre que possível, a explicitação do conteúdo do preceito referido. Seção V Da Padronização Art. 12 - Serão adotados no texto legal os seguintes padrões gráficos: I - a epígrafe da lei será grafada em caracteres maiúsculos; II - a ementa será alinhada à direita, sem parágrafo; III - os artigos serão indicados pela abreviatura “Art.”, seguida de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste; IV - os parágrafos serão indicados pelo sinal “§”, seguido de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste, utilizando- se, no caso de haver apenas um parágrafo, a expressão “Parágrafo único”; V - os incisos serão representados por algarismos romanos; as alíneas, por letras minúsculas; os itens, por algarismos arábicos; VI - os capítulos, títulos, livros e as partes serão epigrafados em caracteres maiúsculos e identificados por algarismos romanos, sendo as subdivisões em partes expressas em numeral ordinal, por extenso; VII - as subseções e seções serão epigrafadas em caracteres minúsculos, com iniciais maiúsculas e recurso de realce, e identificadas por algarismos romanos; VIII - os numerais serão grafados por extenso, sendo que as unidades de medida e as monetárias serão grafadas na forma numérica, seguida da forma por extenso entre parênteses; IX - a primeira referência a sigla no texto da lei será antecedida da explicitação do nome que ela designa. CAPÍTULO III Da Alteração das Leis Art. 13 - A alteração de lei poderá ser feita mediante: I - atribuição de nova redação a dispositivos; II - acréscimo de dispositivos; III - revogação de dispositivos. Art. 14 - Quando a complexidade da alteração o exigir, será dada nova redação a todo o texto, revogando-se integralmente a lei modificada. Art. 15 - É vedado modificar a numeração de artigos da lei alterada, bem como de seções, subseções, capítulos, títulos, livros e partes. § 1° - No caso de acréscimo entre dois artigos, será utilizado o número do artigo anterior, seguido de letra maiúscula, observada a ordem alfabética na seqüência dos acréscimos ao mesmo artigo. § 2° - Quando o acréscimo for feito antes do artigo inicial de subdivisão da lei, será utilizado o número desse artigo, seguido da letra, na ordem prevista no parágrafo anterior. Art. 16 - É vedado o aproveitamento de número ou de letra de dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Tribunal de Justiça do Estado ou cuja execução tenha sido suspensa pela Assembléia Legislativa, nos termos do inciso XXIX do art. 62 da Constituição do Estado. Parágrafo único - Nas publicações da lei alterada, o número de dispositivo que se encontre em um dos casos previstos no “caput” deste artigo será seguido da expressão que designe a situação correspondente. CAPÍTULO IV Da Consolidação e da Sistematização das Leis Art. 17 - Os Poderes Executivo e Legislativo promoverão, mediante cooperação mútua, a consolidação e a sistematização das leis estaduais, com o objetivo de facilitar a sua consulta, leitura e interpretação. § 1° - A consolidação será feita por meio da manutenção de banco atualizado de legislação estadual. § 2° - A sistematização consistirá na reunião, em texto único, de leis esparsas versando sobre a mesma matéria, podendo resultar em codificação. Art. 18 - A Assembléia Legislativa e o Poder Executivo manterão, mediante convênio, para fins de consolidação, banco informatizado das leis estaduais, permanentemente atualizado, acessível à população por meio da Internet. § 1° - O banco conterá, nos termos a serem definidos em regulamento próprio: I - o texto atualizado da Constituição do Estado e das leis estaduais; II - o texto original das leis alteradas; III - as notas, remissões e informações úteis ao entendimento da legislação. § 2° - A atualização dos textos das leis estaduais no banco de que trata este artigo se fará mediante a incorporação de alterações expressas determinadas por lei nova ou em função de decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal relativa a ação direta de inconstitucionalidade. Art. 19 - O Governador do Estado e o Presidente da Assembléia Legislativa designarão grupo coordenador das ações destinadas à sistematização das leis, composto por um representante de cada um dos respectivos Poderes, ao qual caberá: I - receber proposta de sistematização feita por órgão ou entidade estadual ou por associação civil; II - selecionar matérias a serem objeto de sistematização; III - constituir grupo de trabalho para, após proceder a estudo técnico preliminar, elaborar anteprojeto de lei de sistematização sobre matéria determinada. § 1° - O grupo de trabalho a que se refere este artigo será composto por servidores ou consultores dos Poderes, podendo a sua coordenação ser atribuída a servidor ou a agente político do Estado. § 2º - O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso III conterá: I - o texto dos dispositivos examinados; II - a indicação sobre a situação de vigência ou de revogação expressa ou tácita dos dispositivos, com menção do dispositivo constitucional ou legal revogatório; III - conclusão fundamentada sobre a viabilidade e a necessidade de se proceder à sistematização da matéria; IV - a recomendação, quando for o caso, de preparação de coletânea temática da matéria, para publicação. § 3° - Se o estudo técnico preliminar concluir pela sistematização, o grupo de trabalho elaborará o respectivo anteprojeto no prazo definido em ato administrativo. § 4° - Concluído o trabalho a que se refere o parágrafo anterior, o grupo de trabalho encaminhará, por intermédio do grupo coordenador a que se refere o “caput” deste artigo, o anteprojeto de lei de sistematização ou, quando for o caso, de codificação, ao Chefe do Poder Executivo ou ao do Poder Legislativo, conforme sejam as matérias de iniciativa, respectivamente, do Governador do Estado ou de Deputado ou comissão da Assembléia Legislativa. Art. 20 - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.