PL PROJETO DE LEI 126/2003
PARECER PARA O 1° TURNO DO PROJETO DE LEI N° 126/2003
(Nova Redação, nos Termos do Art. 138, §1°, do Regimento Interno) Comissão de Administração Pública Relatório De autoria do Deputado Dalmo Ribeiro Silva, o projeto de lei em análise, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei n° 1.809/2001, dispõe sobre as consignações em folha de pagamento dos servidores públicos estaduais e dá outras providências. Publicado no “Diário do Legislativo” de 22/2/2003, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça e de Administração Pública. A Comissão de Constituição e Justiça concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria na forma do Substitutivo n.° 1, que apresentou. Cumpre a esta Comissão examinar a proposição quanto ao mérito, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, I, “b”, do Regimento Interno. Durante a discussão do parecer, o Deputado Dalmo Ribeiro propôs as Emendas nºs 1 e 2 ao Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, as quais foram aprovadas pela Comissão e acatadas por este relator. Fundamentação O projeto de lei em tela autoriza a administração pública estadual, incluindo os Poderes Legislativo e Judiciário, a promover descontos na folha de pagamento dos servidores públicos ativos, aposentados e pensionistas da administração direta, autárquica e fundacional, para a amortização de empréstimo tomado junto a entidades de previdência privada e instituições bancárias ou financeiras, até o limite máximo de 20% do valor total da remuneração mensal. Cada um dos Poderes ou entidades indicará o órgão competente para credenciar as instituições consignatárias. A percepção de remuneração pelo exercício de cargo é a regra na organização da administração pública brasileira. Resguardar esse valor também não constitui novidade, pois é tradição dos estatutos protegê-lo de descontos arbitrários, admitindo-se apenas aqueles instituídos legalmente ou por força de ordem judicial. Essa atitude se justifica como amparo ao servidor contra descontos criados, por exemplo, por meio de atos administrativos, o que afronta o princípio da legalidade, que condiciona todos os atos da administração pública. O desconto em folha de pagamento é legítimo quando realizado na forma e nos limites previstos legalmente. É largamente utilizado para a retenção das contribuições compulsórias – como as parcelas referentes a imposto de renda e previdência, a pensão alimentícia e às quantias pagas indevidamente aos servidores – ou facultativas – referentes, por exemplo, a empréstimos contraídos no serviço, a aquisições feitas na própria repartição ou por intermédio desta. É importante frisar que a remuneração do servidor público corresponde ao valor necessário para sua manutenção e de sua família, incluindo, além de gastos com alimentação, os gastos com habitação, saúde, educação, vestuário e lazer. O direito de conservar a própria existência e de complementar seu aperfeiçoamento moral e espiritual é inerente a cada indivíduo, que deve exercê-lo por meio de seu esforço, de seu próprio trabalho. Nesse aspecto, é louvável a busca de proteção da remuneração do servidor, seja pelo credenciamento das instituições consignatárias perante a administração pública, seja pelo estabelecimento de limite máximo de desconto em sua remuneração, excluídos os descontos obrigatórios. Entretanto, não podemos furtar-nos a examinar os fins a que se destinam os descontos de que trata o projeto de lei em análise: a amortização de empréstimo tomado em instituições bancárias e financeiras. Trata-se, de fato, da realização de contrato de mútuo, uma espécie do gênero empréstimo, previsto nos arts. 1.256 a 1.264 do Código Civil, em que o mutuário não é obrigado a devolver ao mutuante o mesmo objeto, mas coisa da mesma espécie, qualidade e quantidade. Esse contrato pode ser gratuito, mas, na quase totalidade dos casos, tem caráter especulativo, pois as partes fixam, em cláusula expressa, juros correspondentes ao pagamento pelo uso do capital, o que é permitido pelo art. 1.262 do Código Civil. Por seu lado, o credor consente no mútuo tendo em vista as condições de solvabilidade do mutuário. Se essas pioram e tornam duvidoso o reembolso, o art. 1.261 do mesmo diploma legal permite que sejam exigidas garantias de restituição, e, como pena para o mutuário que desatenda tal exigência, pode ocorrer o vencimento antecipado da dívida. Fica claro que o juro cobrado no mútuo não corresponde apenas ao aluguel do dinheiro, mas inclui o risco corrido pelo mutuante, o que fica praticamente eliminado quando a administração pública passa a garantir o pagamento da obrigação contraída pelo servidor por meio de desconto em folha de pagamento. Ademais, um contrato é um acordo de vontades com vistas a produzir efeitos jurídicos, baseado, principalmente, no princípio da autonomia da vontade, que é uma prerrogativa conferida ao indivíduo de criar relações na órbita do direito, desde que se submeta à lei e que seus fins coincidam com o interesse geral ou não o contradigam. Todo contrato se funda na vontade livre e na liberdade de contratar, o que significa que ninguém pode ser obrigado a contratar, embora seja quase impossível uma pessoa viver sem estabelecer contratos. Entretanto, uma vez celebrados pelas partes, como expressão de sua vontade livre e autônoma, os contratos não podem mais ser modificados, a não ser por mútuo acordo. Tornam-se lei entre as partes e assim devem ser cumpridos. Salienta-se que o contrato obriga não apenas porque as partes o assumiram, mas, principalmente, porque interessa à sociedade a tutela da situação objetivamente gerada, por suas conseqüências econômicas e sociais. A autorização legal para a suspensão em caráter definitivo de parcelas de amortização de financiamento gera instabilidade nas relações de comércio, além de imputar ao servidor público a chancela de “caloteiro”, por menos que ele a mereça. Por outro lado, o próprio autor do projeto, Deputado Dalmo Ribeiro, ao apresentar a Emenda nº 1, entendeu ser necessário o aprimoramento da matéria, excluindo as consignações em folha de pagamento de servidor público ativo ou inativo ou de pensionista, obrigatórias ou facultativas, em favor da administração pública. Outrossim, em nova análise do percentual máximo a ser aplicado, percebeu ser insuficiente, tendo-se como base os valores máximos de empréstimos que poderiam tomar. Dessa forma, ainda em harmonia com a proposta de limitar as consignações para amortização de empréstimos na folha do servidor, propôs o autor a Emenda nº 2, alterando o percentual para descontos facultativos de 20% para 35%. A referida emenda estabelece, também, que a soma das consignações facultativas com as compulsórias não poderá exceder a 65% dos respectivos vencimentos ou proventos. Acatamos, assim, as Emendas nºs 1 e 2, do Deputado Dalmo Ribeiro, ao Substitutivo n° 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, com o intuito de enquadrar a matéria nos princípios constitucionais e de limitar a incidência dos credenciamentos e do percentual a ser descontado no salário do servidor. Conclusão Diante do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei n° 126/2003 na forma do Substitutivo n° 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, com as Emendas nºs 1 e 2, a seguir apresentadas. EMENDA Nº 1 AO SUBSTITUTIVO Nº 1 Acrescente-se onde convier: “Art. ....- O disposto nesta lei não se aplica às consignações em folha de pagamento de servidor público ativo ou inativo ou de pensionista, obrigatórias ou facultativas, em favor da administração pública.”. EMENDA Nº 2 AO SUBSTITUTIVO Nº 1 Acrescentem-se ao art. 1º os seguintes §§ 1º, 2º e 3º, suprimindo-se o parágrafo único. “Art. 1º - ........................................................ § 1º - A soma mensal das consignações facultativas na folha de pagamento de servidor ou de pensionista não excederá a 35% (trinta e cinco por cento) dos respectivos vencimentos ou proventos. § 2º - Não será permitido o desconto de consignações facultativas na folha de pagamento de servidor ou de pensionista quando a soma destas com as compulsórias exceder a 65% (sessenta e cinco por cento) dos respectivos vencimentos ou proventos. § 3º - Para fins do disposto neste artigo, considera-se vencimentos a retribuição pecuniária percebida pelo servidor correspondente ao padrão de vencimento acrescida das vantagens pecuniárias definitivamente incorporadas pelo servidor.”. Sala das Comissões, 30 de junho de 2003. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente - Carlos Pimenta, relator - Leonardo Quintão - José Henrique - Domingos Sávio.
(Nova Redação, nos Termos do Art. 138, §1°, do Regimento Interno) Comissão de Administração Pública Relatório De autoria do Deputado Dalmo Ribeiro Silva, o projeto de lei em análise, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei n° 1.809/2001, dispõe sobre as consignações em folha de pagamento dos servidores públicos estaduais e dá outras providências. Publicado no “Diário do Legislativo” de 22/2/2003, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça e de Administração Pública. A Comissão de Constituição e Justiça concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria na forma do Substitutivo n.° 1, que apresentou. Cumpre a esta Comissão examinar a proposição quanto ao mérito, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, I, “b”, do Regimento Interno. Durante a discussão do parecer, o Deputado Dalmo Ribeiro propôs as Emendas nºs 1 e 2 ao Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, as quais foram aprovadas pela Comissão e acatadas por este relator. Fundamentação O projeto de lei em tela autoriza a administração pública estadual, incluindo os Poderes Legislativo e Judiciário, a promover descontos na folha de pagamento dos servidores públicos ativos, aposentados e pensionistas da administração direta, autárquica e fundacional, para a amortização de empréstimo tomado junto a entidades de previdência privada e instituições bancárias ou financeiras, até o limite máximo de 20% do valor total da remuneração mensal. Cada um dos Poderes ou entidades indicará o órgão competente para credenciar as instituições consignatárias. A percepção de remuneração pelo exercício de cargo é a regra na organização da administração pública brasileira. Resguardar esse valor também não constitui novidade, pois é tradição dos estatutos protegê-lo de descontos arbitrários, admitindo-se apenas aqueles instituídos legalmente ou por força de ordem judicial. Essa atitude se justifica como amparo ao servidor contra descontos criados, por exemplo, por meio de atos administrativos, o que afronta o princípio da legalidade, que condiciona todos os atos da administração pública. O desconto em folha de pagamento é legítimo quando realizado na forma e nos limites previstos legalmente. É largamente utilizado para a retenção das contribuições compulsórias – como as parcelas referentes a imposto de renda e previdência, a pensão alimentícia e às quantias pagas indevidamente aos servidores – ou facultativas – referentes, por exemplo, a empréstimos contraídos no serviço, a aquisições feitas na própria repartição ou por intermédio desta. É importante frisar que a remuneração do servidor público corresponde ao valor necessário para sua manutenção e de sua família, incluindo, além de gastos com alimentação, os gastos com habitação, saúde, educação, vestuário e lazer. O direito de conservar a própria existência e de complementar seu aperfeiçoamento moral e espiritual é inerente a cada indivíduo, que deve exercê-lo por meio de seu esforço, de seu próprio trabalho. Nesse aspecto, é louvável a busca de proteção da remuneração do servidor, seja pelo credenciamento das instituições consignatárias perante a administração pública, seja pelo estabelecimento de limite máximo de desconto em sua remuneração, excluídos os descontos obrigatórios. Entretanto, não podemos furtar-nos a examinar os fins a que se destinam os descontos de que trata o projeto de lei em análise: a amortização de empréstimo tomado em instituições bancárias e financeiras. Trata-se, de fato, da realização de contrato de mútuo, uma espécie do gênero empréstimo, previsto nos arts. 1.256 a 1.264 do Código Civil, em que o mutuário não é obrigado a devolver ao mutuante o mesmo objeto, mas coisa da mesma espécie, qualidade e quantidade. Esse contrato pode ser gratuito, mas, na quase totalidade dos casos, tem caráter especulativo, pois as partes fixam, em cláusula expressa, juros correspondentes ao pagamento pelo uso do capital, o que é permitido pelo art. 1.262 do Código Civil. Por seu lado, o credor consente no mútuo tendo em vista as condições de solvabilidade do mutuário. Se essas pioram e tornam duvidoso o reembolso, o art. 1.261 do mesmo diploma legal permite que sejam exigidas garantias de restituição, e, como pena para o mutuário que desatenda tal exigência, pode ocorrer o vencimento antecipado da dívida. Fica claro que o juro cobrado no mútuo não corresponde apenas ao aluguel do dinheiro, mas inclui o risco corrido pelo mutuante, o que fica praticamente eliminado quando a administração pública passa a garantir o pagamento da obrigação contraída pelo servidor por meio de desconto em folha de pagamento. Ademais, um contrato é um acordo de vontades com vistas a produzir efeitos jurídicos, baseado, principalmente, no princípio da autonomia da vontade, que é uma prerrogativa conferida ao indivíduo de criar relações na órbita do direito, desde que se submeta à lei e que seus fins coincidam com o interesse geral ou não o contradigam. Todo contrato se funda na vontade livre e na liberdade de contratar, o que significa que ninguém pode ser obrigado a contratar, embora seja quase impossível uma pessoa viver sem estabelecer contratos. Entretanto, uma vez celebrados pelas partes, como expressão de sua vontade livre e autônoma, os contratos não podem mais ser modificados, a não ser por mútuo acordo. Tornam-se lei entre as partes e assim devem ser cumpridos. Salienta-se que o contrato obriga não apenas porque as partes o assumiram, mas, principalmente, porque interessa à sociedade a tutela da situação objetivamente gerada, por suas conseqüências econômicas e sociais. A autorização legal para a suspensão em caráter definitivo de parcelas de amortização de financiamento gera instabilidade nas relações de comércio, além de imputar ao servidor público a chancela de “caloteiro”, por menos que ele a mereça. Por outro lado, o próprio autor do projeto, Deputado Dalmo Ribeiro, ao apresentar a Emenda nº 1, entendeu ser necessário o aprimoramento da matéria, excluindo as consignações em folha de pagamento de servidor público ativo ou inativo ou de pensionista, obrigatórias ou facultativas, em favor da administração pública. Outrossim, em nova análise do percentual máximo a ser aplicado, percebeu ser insuficiente, tendo-se como base os valores máximos de empréstimos que poderiam tomar. Dessa forma, ainda em harmonia com a proposta de limitar as consignações para amortização de empréstimos na folha do servidor, propôs o autor a Emenda nº 2, alterando o percentual para descontos facultativos de 20% para 35%. A referida emenda estabelece, também, que a soma das consignações facultativas com as compulsórias não poderá exceder a 65% dos respectivos vencimentos ou proventos. Acatamos, assim, as Emendas nºs 1 e 2, do Deputado Dalmo Ribeiro, ao Substitutivo n° 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, com o intuito de enquadrar a matéria nos princípios constitucionais e de limitar a incidência dos credenciamentos e do percentual a ser descontado no salário do servidor. Conclusão Diante do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei n° 126/2003 na forma do Substitutivo n° 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, com as Emendas nºs 1 e 2, a seguir apresentadas. EMENDA Nº 1 AO SUBSTITUTIVO Nº 1 Acrescente-se onde convier: “Art. ....- O disposto nesta lei não se aplica às consignações em folha de pagamento de servidor público ativo ou inativo ou de pensionista, obrigatórias ou facultativas, em favor da administração pública.”. EMENDA Nº 2 AO SUBSTITUTIVO Nº 1 Acrescentem-se ao art. 1º os seguintes §§ 1º, 2º e 3º, suprimindo-se o parágrafo único. “Art. 1º - ........................................................ § 1º - A soma mensal das consignações facultativas na folha de pagamento de servidor ou de pensionista não excederá a 35% (trinta e cinco por cento) dos respectivos vencimentos ou proventos. § 2º - Não será permitido o desconto de consignações facultativas na folha de pagamento de servidor ou de pensionista quando a soma destas com as compulsórias exceder a 65% (sessenta e cinco por cento) dos respectivos vencimentos ou proventos. § 3º - Para fins do disposto neste artigo, considera-se vencimentos a retribuição pecuniária percebida pelo servidor correspondente ao padrão de vencimento acrescida das vantagens pecuniárias definitivamente incorporadas pelo servidor.”. Sala das Comissões, 30 de junho de 2003. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente - Carlos Pimenta, relator - Leonardo Quintão - José Henrique - Domingos Sávio.