PEC PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO 39/2000
PARECER PARA O 1º TURNO DA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº
39/2000
Comissão Especial Relatório Subscrita por mais de 1/3 dos membros da Assembléia Legislativa e tendo como primeiro signatário o Deputado Antônio Júlio, a Proposta de Emenda à Constituição nº 39/2000 tem por escopo adaptar o texto da Carta mineira às disposições da Constituição da República, em decorrência das alterações introduzidas pela Emenda à Constituição Federal nº 19, de 1998, e dar outras providências. Publicada no “Diário do Legislativo” de 19/5/2000, a proposição foi encaminhada a esta Comissão Especial para que sobre ela seja emitido parecer, nos termos do art. 201, c/c o disposto no art. 111, I, “a”, do Regimento Interno. Por determinação do Presidente da Assembléia, a Proposta de Emenda à Constituição nº 40/2000 foi anexada a esta proposição, com fulcro no art. 173, § 2º, do citado regimento. Encarregado de examinar a matéria com base nas disposições regimentais pertinentes, passamos a fundamentar o parecer, na forma que se segue. Fundamentação Com a promulgação da Emenda nº 19 à Constituição Federal, foi implementada a tão discutida reforma administrativa, que, após longa tramitação no Congresso Nacional, culminou na modificação de 34 artigos, sendo 77 alterações incidentes sobre as disposições permanentes e 11 acréscimos às normas transitórias. Além disso, condicionou a eficácia de boa parte desse novo quadro normativo constitucional à edição de várias leis mencionadas na Emenda nº 19. O ponto central da chamada “reforma administrativa” reside na figura do agente público, termo genérico que compreende as pessoas físicas que desempenham função estatal, ou seja, que prestam serviços ao Estado. Segundo a classificação doutrinária formulada pelo eminente jurista Celso Antônio Bandeira de Mello, esse termo genérico abrange três categorias: os agentes políticos, os servidores públicos e os particulares em colaboração com a administração pública. No caso em tela, interessa-nos principalmente as duas primeiras categorias, uma vez que foram objeto de nova disciplina jurídico-constitucional. Agentes políticos são as autoridades que têm vínculo estritamente político com o poder público e ocupam os cargos mais importantes dentro da estrutura do Estado. A grande maioria desses agentes são titulares de cargo eletivo, e suas atribuições ou prerrogativas estão previstas diretamente no texto constitucional. Como exemplos de autoridades dessa natureza, mencionem-se os Chefes do Poder Executivo e seus auxiliares diretos, os Senadores, os Deputados e os Vereadores. Servidores públicos são as pessoas físicas que têm vínculo empregatício com o Estado, isto é, são os profissionais da administração titulares de cargos públicos criados por lei, em número certo e remunerados pelos cofres públicos. Em sentido estrito, servidor público é o agente que exerce uma atividade administrativa, em caráter permanente, cujo vínculo jurídico com a entidade empregadora (Estado) é de natureza estatutária ou legislativa. Assim, de acordo com o ordenamento constitucional em vigor, enquadram-se nessa categoria os servidores da União, dos Estados membros, do Distrito Federal e dos municípios e de suas respectivas autarquias e fundações públicas. Só existem cargos públicos no interior das pessoas jurídicas de direito público, os quais são titularizados pelos servidores que expressam a vontade dessas entidades, em estrita obediência ao sistema normativo. Os chamados “empregados públicos” são os agentes que prestam, em caráter permanente, serviços às empresas públicas e às sociedades de economia mista, mediante contrato de trabalho regido pela CLT. Embora essas empresas estatais integrem a administração indireta do Estado, sujeitando-se aos princípios constitucionais que norteiam a atividade de administração pública, elas têm personalidade jurídica de direito privado e, como tal, seus agentes não são considerados servidores públicos em sentido estrito, mas empregados públicos. Conseqüentemente, não há que se falar em “cargo público” na estrutura administrativa de tais entes. Uma vez exposta a principal classificação de agente público no direito brasileiro - tema central da reforma administrativa -, vejamos as principais alterações inseridas no texto da Carta Magna pela Emenda nº 19, ora adaptadas à Carta mineira por meio da proposição em referência. Sinteticamente, podem-se destacar: o princípio da eficiência como dever básico da administração pública; concessão de autonomia gerencial, orçamentária e financeira a órgãos e entidades da administração direta e indireta do Estado, mediante instrumento específico; dilatação do período correspondente ao estágio probatório, para fins de aquisição de estabilidade; aparente ampliação das hipóteses constitucionais de perda da estabilidade mediante processo de avaliação periódica de desempenho; disposições atinentes a limites de gastos com servidores estaduais e municipais; e supressão da exigência de instituição de regime jurídico único para os servidores da administração direta e das entidades autárquicas e fundacionais. A proposta visa, ainda, a assegurar aos detentores de função pública a que se refere a Lei nº 10.254, de 1990, os mesmos direitos, vantagens e concessões inerentes ao ocupante de cargo efetivo, salvo a estabilidade e a efetividade para os que não adquiriram esses direitos na forma da lei. O princípio da eficiência está intimamente relacionado com a idéia de produtividade e qualidade dos serviços prestados pela administração, produzindo reflexos positivos e satisfatórios no interesse da coletividade. Segundo Hely Lopes Meirelles, “dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”. (“Direito Administrativo Brasileiro”. 23ª ed. São paulo: malheiros editores, 1998, p. 93). Na verdade, a simples observância dos princípios de legalidade e moralidade administrativa, entre outros, tornou-se exigência comum e habitual do cidadão em face da atuação dos órgãos públicos. Não basta, pois, ao agente público manter apenas estrita fidelidade às normas jurídicas e aos parâmetros éticos no exercício da função estatal. É preciso também rendimento funcional, capacidade produtiva e qualidade dos serviços por ele executados, uma vez que “a sociedade tem direito a governo honesto, obediente à lei e eficaz”, conforme está estampado no art. 73 da Constituição mineira. Ainda a respeito desse princípio, a jurista Maria Sylvia Zanella di Pietro ensina: “O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público” (“Direito Administrativo”. 11ª ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 83). A presença de tal princípio no texto constitucional não configura peculiaridade brasileira. A Constituição da Espanha de 1978 (art. 103), a Constituição da República das Filipinas de 1986 (art. IX, B, seção 3) e a Constituição da República do Suriname de 1987 (art. 122) consagram explicitamente a eficiência como dever básico da administração, conforme noticia o ilustre constitucionalista Alexandre de Moraes. Outros ordenamentos constitucionais, como o da República Portuguesa de 1976 (quarta revisão/1997, art. 266) e o da República de Cuba, também de 1976 (art. 66, “c”), embora não contenham disposição expressa quanto ao princípio em referência, deixam implícita a idéia da necessidade da eficiência da atuação do poder público. É interessante ressaltar que, mesmo antes da promulgação da referida Emenda nº 19, algumas Constituições de Estados membros da Federação brasileira já previam explicitamente o princípio da eficiência no exercício da função administrativa e na execução dos serviços públicos, como se verifica nas Constituições do Tocantins (art. 9º) e de Rondônia (art. 19). Em relação à ampliação das autonomias gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e das entidades da administração pública, que, no âmbito federal, é realizada por meio da figura denominada contrato de gestão, observamos que se trata de um instituto bastante complexo, que tem provocado críticas ferrenhas por parte dos principais doutrinadores brasileiros. Isso porque a dicção do § 8º do art. 37 da Lei Maior sugere a realização de tal contrato entre órgãos da administração direta, os quais não desfrutam personalidade jurídica própria e, por via de conseqüência, não têm autonomia, sendo inadmissível a formação de vínculo contratual entre eles. Órgãos são meros centros de atribuições desprovidos de personificação, ou seja, são partes integrantes da estrutura administrativa do Estado. Assim, se se admitir a celebração de contratos entre órgãos do Estado, estar-se-ia admitindo a existência de um autocontrato, um ajuste que o Estado celebra consigo mesmo. Além desse grave problema muito criticado pelos juristas, existem também severos questionamentos acerca da celebração desse tipo de ajuste entre o Estado e as entidades descentralizadas, em razão dos interesses em jogo. Originário do Direito francês, onde é conhecido como “acordo- programa”, esse tipo de ajuste foi instituído na França em virtude de circunstâncias peculiares como forma de ampliar a autonomia das entidades descentralizadas, tendo em vista o alcance de resultados. No entanto, a sua importação para o Direito brasileiro ocorreu em ambiente completamente diferente, que deve ser levado em consideração para a explicação da natureza jurídica de tal contrato. Apesar de a proposição sob comento seguir as linhas básicas traçadas pela Emenda nº 19, não faz menção explícita ao instituto do contrato de gestão, mas ao instrumento específico a ser adotado pelo poder público para a ampliação da autonomia de seus órgãos e entidades administrativas, deixando para o legislador ordinário a tarefa de dispor sobre a natureza jurídica desse instrumento. Em linhas gerais, a idéia básica do denominado contrato de gestão consiste na concessão de maior autonomia de gestão aos órgãos e às entidades da administração indireta para alcançarem, de forma mais eficiente, os objetivos estabelecidos no prazo estipulado na avença. Uma das questões mais polêmicas da reforma administrativa diz respeito ao instituto da estabilidade dos servidores públicos, tradicionalmente entendida como a garantia constitucional de permanência no serviço público, observada a nomeação para cargo efetivo decorrente de aprovação em concurso público e o decurso do prazo correspondente ao estágio probatório. Com base nesse entendimento, consagrado tanto na doutrina dominante quanto na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a efetividade e o cumprimento do estágio são requisitos fundamentais para a estabilização no serviço público. O estágio probatório destina-se a comprovar a aptidão prática do servidor para o exercício do cargo. Nesse período de adaptação, ele pode ser exonerado, a bem do serviço público, caso não demonstre a habilidade e a aptidão necessárias ao exercício das atribuições inerentes ao cargo. Entretanto, a jurisprudência tem entendido, com o apoio da melhor doutrina, que essa exoneração deve ser precedida de procedimento específico que comprove a insuficiência de desempenho do servidor. Pelas regras atuais, o prazo de duração do estágio probatório passou de dois para três anos de efetivo exercício para os novos concursados, ou seja, os que ingressarem no serviço público a partir da data de promulgação da Emenda nº 19. Além dos casos tradicionais de perda do cargo dos servidores estabilizados, foi incluído o da avaliação períodica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurado amplo direito de defesa. Assim, o servidor que já desfruta da garantia de emprego poderá ser dispensado nas seguintes hipóteses: sentença judicial transitada em julgado, processo administrativo em que lhe é assegurado direito de defesa e avaliação periódica de desempenho. Esta última hipótese, que se pretende adaptar à Constituição do Estado, só poderá ser efetivada após o advento da referida norma complementar. À primeira vista, poder-se-ia admitir que a perda do cargo do servidor estável, em decorrência de avaliação periódica de desempenho, contitui grande novidade introduzida pela Emenda nº 19, provocando certa perturbação nessa categoria de agente público. Entretanto, não se trata de novidade propriamente dita nem de outra modalidade de perda da garantia constitucional da estabilidade no serviço público. Isso porque qualquer servidor estável, mesmo antes da promulgação da referida emenda, está sujeito a perder o emprego por insuficiência de desempenho, desde que haja comprovação do fato e a instauração de processo administrativo para a imputação da responsabilidade. Nesse caso, está-se diante de uma demissão do servidor a bem do serviço público, em razão de sua conduta funcional. Na verdade, o que existe de novo é apenas a explicitação no texto constitucional de uma das possibilidades de perda do cargo, sendo fundamental a instauração de procedimento administrativo específico para a demissão do agente. Deve-se destacar, ainda, que o art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República criou uma forma de aquisição de estabilidade no serviço público, a qual ficou conhecida como estabilidade anormal ou excepcional. Esta beneficiou os servidores civis da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos municípios e de suas autarquias e fundações públicas que, mesmo sendo admitidos sem aprovação prévia em concurso público, já contassem pelo menos cinco anos de exercício continuado na data de promulgação da Carta Magna. Esses servidores passaram a ter a garantia de emprego, embora não fossem titulares de cargo efetivo. Dessa forma, o nosso ordenamento constitucional convive com dois tipos de estabilidade: uma normal, prevista na parte permanente, que exige aprovação em concurso público para cargo efetivo e a observância do estágio probatório, e a outra, constante nas disposições transitórias, que garantiu a estabilização a quem não era concursado nem era titular de cargo efetivo. A Emenda nº 19 estabeleceu profundas alterações no art. 169 da Constituição da República, ao fixar parâmetros referentes à despesa com o pessoal ativo e o pessoal inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, deixando para a legislação complementar a estipulação do limite máximo de gastos com esses agentes públicos. No caso específico do Estado membro, a vigente Lei Complementar Federal nº 96, de 1999, determina que a despesa total de pessoal não poderá exceder a 60% da receita corrente líquida estadual. Entende-se por tal “o somatório das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias e de serviços e outras receitas correntes, com as transferências correntes, destas excluídas as transferências intragovernamentais, deduzidas as repartições constitucionais e legais de sua receita tributária para municípios”, consoante dispõe o inciso V do art. 2º da citada lei complementar. De acordo com as novas diretrizes constitucionais, as entidades político-administrativas que estiverem extrapolando esses limites deverão adotar as seguintes medidas: primeiramente, reduzir pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; posteriormente, caso seja necessário, exonerar os servidores não estáveis, assim entendidos os que ingressaram no serviço público a partir de 5/10/83. Se tais medidas não forem suficientes para a adequação aos limites consagrados na mencionada lei complementar, o servidor público estável poderá perder o emprego, mediante ato normativo motivado, sendo-lhe assegurado uma indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço, como forma de compensação pela perda do cargo. Essa nova sistemática constitucional merece algumas considerações. Em primeiro lugar, o universo de servidores não estáveis no serviço público é tão significativo que a sua exoneração acarretará, pura e simplesmente, considerável redução de despesa, não chegando a acarretar a exoneração dos estáveis. Nesse aspecto, a dicção constitucional peca pela falta de razoabilidade e pelo modo simplório com que tratou a matéria, ignorando outros fatores relativos ao equilíbrio dos gastos públicos. Em segundo lugar, a possibilidade de o servidor estável perder o cargo constitui medida inadmissível, pois, além de ferir garantia básica do profissional do Estado, pode comprometer o desempenho da atividade administrativa com reflexos negativos no interesse público. Nesse ponto específico, a Proposta de Emenda à Constituição nº 39/2000 contém uma peculiaridade em relação à Emenda nº 19: permite apenas a exoneração de servidores não estáveis, vedando implicitamente a dispensa dos estabilizados. Essa novidade introduzida na proposta merece os nossos maiores elogios pela preservação e pelo respeito ao instituto da estabilidade do servidor, que deve ser concebida como garantia de imparcialidade no exercício da função pública, e não como mero privilégio do servidor. Aliás, a garantia de emprego representa mais uma necessidade da administração do que uma simples prerrogativa do agente, pois é em decorrência dela que ele atua de forma segura e tranqüila, com resultados mais benéficos para os administrados. A opção por não exonerar os estáveis parece contrastar com a disposição do § 4º do art. 169 da Constituição Federal, que admite a sua dispensa quando as medidas anteriores (redução das despesas com cargos em comissão e exoneração dos não estáveis) forem insuficientes para atender ao disposto na Lei Complementar nº 96. Todavia, não existe nenhuma incompatibilidade entre ambas as disposições, visto que a Lei Maior apenas faculta a exoneração dos estabilizados, ficando a cargo de cada entidade federada a prerrogativa discricionária para a escolha da medida que reputar mais conveniente aos interesses da administração. A obrigatoriedade de se instituir o regime jurídico único de natureza estatutária para os servidores públicos também foi suprimida do texto constitucional pela Emenda nº 19, que exige, atualmente, a criação de conselho de política de administração e remuneração de pessoal por parte das entidades federadas. Essa nova disposição parece sugerir a adoção livre do regime celetista no serviço público nos três níveis de Governo. No entanto, a matéria deve ser analisada com maior cautela, já que a eliminação do chamado regime único do texto constitucional não acarreta, por si só, a vedação de sua instituição pelo poder público. Em Minas Gerais, a Lei nº 869, de 1952, que contém o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado, e a Lei nº 10.254, de 1990, que trata do regime único para os servidores da administração direta e das entidades autárquicas e fundacionais continuam em pleno vigor, pois a nova dicção do art. 39 da Carta Magna não vedou aos entes políticos a implantação do regime estatutário. Ela apenas conferiu-lhes a prerrogativa discricionária de opção pelo regime que reputar mais vantajoso para a administração, que poderá ser o estatutário ou o celestista. Ainda assim, entendemos que o regime de natureza estatutária ou legislativa continua sendo a regra no serviço público, por ser a manifestação da supremacia de poder do Estado sobre seus agentes e o que melhor atende às conveniências da administração pública. Aliás, alguns institutos jurídicos, como os da estabilidade e da disponibilidade remunerada, entre outros, os quais estão consagrados explicitamente na Constituição da República, são peculiares ao regime estatutário. Logo, não há que se falar em revogação ou extinção pura e simples desse regime de Direito Público, e sim na possibilidade de adoção do regime celetista em determinados setores da administração. Agora, a redação que se propõe para o art. 30 da Constituição Estadual, seguindo os parâmetros do art. 39 da Carta Federal, dá ênfase à obrigatoriedade de o Estado instituir conselho de política de administração e remuneração de pessoal, que deverá ser integrado por servidores designados por seus Poderes, com a finalidade de participar da formulação da política de pessoal, além da exigência de manutenção de escola de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos. O art. 2º da proposição dá nova redação ao § 4º do art. 14 da Carta mineira, exigindo lei específica para a instituição e extinção de autarquia, fundação pública e órgão autônomo, bem como para a autorização para a criação e extinção de empresa pública e sociedade de economia mista, e remete ao legislador complementar a definição de suas áreas de atuação. Além disso, acrescenta quatro parágrafos ao mencionado artigo, a fim de melhor coaduná-lo às diretrizes consagradas na Constituição da República, provenientes da Emenda à Constituição nº 19. Ao ensejo, parece-nos conveniente e oportuno acrescentar um parágrafo ao art. 14 da Constituição Estadual, de modo a reservar a lei complementar o estabelecimento de regras básicas relativas à criação, ao funcionamento e à extinção de conselhos estaduais, cujo regime jurídico comum a esses órgãos colegiados da administração pública possa servir de suporte para uma atuação mais eficiente e que proporcione à sociedade civil participação mais efetiva na formulação de políticas públicas em cada área de competência estatal. É o que propomos por meio da Emenda nº 1, apresentada na conclusão desta peça opinativa. No que diz respeito aos detentores de função pública, pretende-se garantir igualdade de direitos e benefícios em relação aos servidores titulares de cargo efetivo, salvo a estabilidade e a efetividade. Teoricamente, essa disposição normativa não traria nenhuma novidade no mundo jurídico, uma vez que a Lei nº 10.254, de 1990, já sinaliza para essa igualdade de tratamento. A Proposta de Emenda à Constituição nº 40/2000, que foi anexada à proposição em exame, manda aplicar a esses servidores o disposto nos arts. 31 e 36 da Carta mineira, ou seja, garante o mesmo tratamento dispensado ao servidor efetivo, também no tocante à aposentadoria, o que revela nítida incompatibilidade entre elas. O instituto da função pública recebeu disciplina sistemática com a promulgação da citada Lei nº 10.254, que instituiu o regime jurídico único do servidor público civil do Estado, de natureza estatutária, para os servidores da administração direta, das autarquias e das fundações públicas de qualquer dos Poderes. De acordo com o art. 4º da referida lei, os servidores dessas entidades cujo emprego era regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT - tiveram seu emprego transformado em função pública, automaticamente, no dia primeiro do mês subseqüente ao da publicação da lei, o que implicou extinção pura e simples do antigo contrato de trabalho ou de qualquer outro vínculo existente entre as partes. A transformação em referência alcançou também o servidor designado para o quadro de magistério que exercia sua atividade em caráter permanente e o servidor admitido para o curso superior de Pedagogia do Instituto de Educação. Como se vê, a concepção da figura jurídica da função pública resultou, essencialmente, da transformação de empregos regidos pela CLT, cujos ocupantes servidores da administração direta do Estado, das autarquias e fundações públicas passaram a submeter-se ao regime estatutário, unilateral, que é a expressão da supremacia de poder do Estado em relação aos seus servidores. Assim, tanto os servidores efetivos quanto os detentores de função pública estão submetidos ao regime jurídico único, embora estes últimos não sejam titulares de cargos públicos. No que tange à efetivação e à estabilização desses agentes públicos, deve-se verificar a disposição dos arts. 6º e 7º da Lei nº 10.254. O primeiro prevê que o servidor admitido no emprego regido pela CLT em virtude de aprovação em concurso público terá transformada em cargo público a função pública da qual se tornou detentor, observada a correspondência de atribuições. O segundo dá ênfase à efetivação por meio de concurso público para os servidores já estabilizados nos termos do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, exigindo também classificação em concurso público para os não estáveis, além de prever a atribuição de título pelo tempo de serviço prestado à administração pública estadual por ocasião da realização do referido certame. O concurso realizado nos termos dessa lei, que se restringiu aos servidores públicos, foi anulado pelo Supremo Tribunal Federal. Com esse quadro, está-se diante de duas categorias de servidores que exercem atividade administrativa permanente na administração pública: os servidores titulares de cargo efetivo, cujo ingresso no serviço público resultou de aprovação em concurso, e os detentores de função pública, que são os antigos celetistas. Todavia, apesar de estarem sujeitos ao mesmo regime jurídico, na prática não existe igualdade de tratamento entre eles, em razão de algumas particularidades inerentes ao detentor de função pública, especialmente pela ausência de efetivação. A proposta em referência pretende assegurar aos detentores de função pública que se encontram no exercício de suas atividades, prestando serviços à administração direta e indireta do Estado, admitidos em data anterior à promulgação da Lei nº 10.254, os direitos, vantagens e concessões inerentes ao ocupante de cargo efetivo, salvo a estabilidade e a efetividade, conforme se depreende da leitura do art. 9º da Proposta de Emenda à Constituição nº 39/2000. Ora, o dispositivo que se deseja inserir no texto da Carta Política Estadual merece dois reparos: o primeiro refere-se ao emprego da expressão “administração indireta”, que compreende as autarquias, as fundações públicas, as sociedades de economia mista, as empresas públicas e as demais entidades de direito privado sob controle direto ou indireto do Estado. Entre tais entidades, apenas as autarquias e as fundações públicas, que têm personalidade de direito público e cujos servidores se sujeitam ao regime único, poderiam estar abrigadas pelo alcance da norma, uma vez que as empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas públicas) têm natureza jurídica privada e seus agentes são regidos pela legislação trabalhista. O segundo reparo diz respeito à data-limite para que os detentores de função pública possam usufruir dos mesmos direitos e benefícios atribuídos aos servidores efetivos o projeto alcança os que já estivessem no exercício de suas atividades em data anterior à instituição do regime jurídico único, em 20/7/90. Entretanto, embora o referencial previsto na proposta seja mais favorável ao servidor, por abranger maior número de detentores de função pública, entendemos que ele deve ser adaptado à data fixada no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República e, em conseqüência, resolver definitivamente o complexo problema que envolve essa categoria de servidores públicos. Dessa forma, parece-nos justo assegurar a efetivação do detentor de função pública da administração direta, de autarquia e de fundação pública que já prestava serviço ao poder público, por prazo indeterminado, antes da data da promulgação da Carta Magna, o qual passaria a compor o quadro de pessoal da administração pública, em cargo correspondente à função pública de que fosse detentor. Em relação aos admitidos por prazo indeterminado a partir dessa data até a promulgação da Lei nº 10.254, de 1990, que contém o regime jurídico único do servidor, afigura-se-nos razoável que desfrutem dos mesmos direitos, vantagens e concessões inerentes ao ocupante de cargo efetivo, excluídas a estabilidade e a efetividade. Entretanto, como tais servidores não gozam da garantia constitucional de permanência no serviço público (estabilidade), eles poderiam ser, em princípio, exonerados pela autoridade competente. Diante dessa situação de insegurança e instabilidade no desempenho da função administrativa, parece-nos conveniente garantir-lhes uma indenização na hipótese de exoneração, consoante critérios a serem estabelecidos em lei complementar. Ademais, entendemos que esses direitos devem ser estendidos aos servidores vítimas de perseguição política que perderam o emprego e foram posteriormente reintegrados no serviço público por força do art. 40 da Lei nº 10.961, de 1992. Em razão disso, apresentamos, na conclusão deste parecer, a Emenda nº 2. Conclusão Pelos motivos expostos, opinamos pela aprovação da Proposta de Emenda à Constituição nº 39/2000 com as Emendas nºs 1 e 2, a seguir apresentadas. EMENDA Nº 1
Inclua-se no art. 14 da Constituição do Estado, modificado pelo art. 2º da proposição, o seguinte § 13: “Art. 14 - ............................................................. § 13 - Cabe à lei complementar dispor sobre normas gerais de criação, funcionamento e extinção de conselhos estaduais.”. EMENDA Nº 2
Dê-se ao art. 9º a seguinte redação: “Art. 9º - O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado fica acrescido dos seguintes arts. 103, 104, 105 e 106: Art. 103 - No prazo de dois anos da publicação desta emenda, as entidades da administração indireta terão seus estatutos revistos quanto à respectiva natureza jurídica, tendo em conta a finalidade e as competências efetivamente executadas. Art. 104 - É assegurado o prazo de dois anos de efetivo exercício para aquisição de estabilidade aos servidores em estágio probatório, na data da promulgação da Emenda à Constituição Federal nº 19, sem prejuízo da avaliação a que se refere o § 4º do art. 41 da Constituição da República. Art. 105 - O detentor de função pública da administração direta, de autarquia e de fundação pública, admitido por prazo indeterminado anteriormente a 5 de outubro de 1988, passa a integrar o quadro de pessoal efetivo da Administração Estadual, em cargo correspondente à função pública de que seja detentor, sendo- lhe assegurada a contagem de tempo de serviço anterior à promulgação desta emenda, para todos os efeitos de direito. Art. 106 - Ao detentor de função pública da administração direta, de autarquia e de fundação pública, admitido por prazo indeterminado posteriormente a 5 de outubro de 1988 e até 20 de julho de 1990, são assegurados os direitos, vantagens e concessões inerentes ao ocupante de cargo efetivo, excluídas a estabilidade e a efetividade. § 1º - O servidor que for exonerado da função pública fará jus a uma indenização segundo critérios a serem estabelecidos em lei complementar. § 2º - Aplica-se o disposto neste artigo aos servidores readmitidos no serviço público por força do art. 40 da Lei nº 10.961, de 14 de dezembro de 1992.”. Sala das Comissões, 28 de novembro de 2000. Bené Guedes, Presidente - Mauro Lobo, relator - Dalmo Ribeiro Silva.
Comissão Especial Relatório Subscrita por mais de 1/3 dos membros da Assembléia Legislativa e tendo como primeiro signatário o Deputado Antônio Júlio, a Proposta de Emenda à Constituição nº 39/2000 tem por escopo adaptar o texto da Carta mineira às disposições da Constituição da República, em decorrência das alterações introduzidas pela Emenda à Constituição Federal nº 19, de 1998, e dar outras providências. Publicada no “Diário do Legislativo” de 19/5/2000, a proposição foi encaminhada a esta Comissão Especial para que sobre ela seja emitido parecer, nos termos do art. 201, c/c o disposto no art. 111, I, “a”, do Regimento Interno. Por determinação do Presidente da Assembléia, a Proposta de Emenda à Constituição nº 40/2000 foi anexada a esta proposição, com fulcro no art. 173, § 2º, do citado regimento. Encarregado de examinar a matéria com base nas disposições regimentais pertinentes, passamos a fundamentar o parecer, na forma que se segue. Fundamentação Com a promulgação da Emenda nº 19 à Constituição Federal, foi implementada a tão discutida reforma administrativa, que, após longa tramitação no Congresso Nacional, culminou na modificação de 34 artigos, sendo 77 alterações incidentes sobre as disposições permanentes e 11 acréscimos às normas transitórias. Além disso, condicionou a eficácia de boa parte desse novo quadro normativo constitucional à edição de várias leis mencionadas na Emenda nº 19. O ponto central da chamada “reforma administrativa” reside na figura do agente público, termo genérico que compreende as pessoas físicas que desempenham função estatal, ou seja, que prestam serviços ao Estado. Segundo a classificação doutrinária formulada pelo eminente jurista Celso Antônio Bandeira de Mello, esse termo genérico abrange três categorias: os agentes políticos, os servidores públicos e os particulares em colaboração com a administração pública. No caso em tela, interessa-nos principalmente as duas primeiras categorias, uma vez que foram objeto de nova disciplina jurídico-constitucional. Agentes políticos são as autoridades que têm vínculo estritamente político com o poder público e ocupam os cargos mais importantes dentro da estrutura do Estado. A grande maioria desses agentes são titulares de cargo eletivo, e suas atribuições ou prerrogativas estão previstas diretamente no texto constitucional. Como exemplos de autoridades dessa natureza, mencionem-se os Chefes do Poder Executivo e seus auxiliares diretos, os Senadores, os Deputados e os Vereadores. Servidores públicos são as pessoas físicas que têm vínculo empregatício com o Estado, isto é, são os profissionais da administração titulares de cargos públicos criados por lei, em número certo e remunerados pelos cofres públicos. Em sentido estrito, servidor público é o agente que exerce uma atividade administrativa, em caráter permanente, cujo vínculo jurídico com a entidade empregadora (Estado) é de natureza estatutária ou legislativa. Assim, de acordo com o ordenamento constitucional em vigor, enquadram-se nessa categoria os servidores da União, dos Estados membros, do Distrito Federal e dos municípios e de suas respectivas autarquias e fundações públicas. Só existem cargos públicos no interior das pessoas jurídicas de direito público, os quais são titularizados pelos servidores que expressam a vontade dessas entidades, em estrita obediência ao sistema normativo. Os chamados “empregados públicos” são os agentes que prestam, em caráter permanente, serviços às empresas públicas e às sociedades de economia mista, mediante contrato de trabalho regido pela CLT. Embora essas empresas estatais integrem a administração indireta do Estado, sujeitando-se aos princípios constitucionais que norteiam a atividade de administração pública, elas têm personalidade jurídica de direito privado e, como tal, seus agentes não são considerados servidores públicos em sentido estrito, mas empregados públicos. Conseqüentemente, não há que se falar em “cargo público” na estrutura administrativa de tais entes. Uma vez exposta a principal classificação de agente público no direito brasileiro - tema central da reforma administrativa -, vejamos as principais alterações inseridas no texto da Carta Magna pela Emenda nº 19, ora adaptadas à Carta mineira por meio da proposição em referência. Sinteticamente, podem-se destacar: o princípio da eficiência como dever básico da administração pública; concessão de autonomia gerencial, orçamentária e financeira a órgãos e entidades da administração direta e indireta do Estado, mediante instrumento específico; dilatação do período correspondente ao estágio probatório, para fins de aquisição de estabilidade; aparente ampliação das hipóteses constitucionais de perda da estabilidade mediante processo de avaliação periódica de desempenho; disposições atinentes a limites de gastos com servidores estaduais e municipais; e supressão da exigência de instituição de regime jurídico único para os servidores da administração direta e das entidades autárquicas e fundacionais. A proposta visa, ainda, a assegurar aos detentores de função pública a que se refere a Lei nº 10.254, de 1990, os mesmos direitos, vantagens e concessões inerentes ao ocupante de cargo efetivo, salvo a estabilidade e a efetividade para os que não adquiriram esses direitos na forma da lei. O princípio da eficiência está intimamente relacionado com a idéia de produtividade e qualidade dos serviços prestados pela administração, produzindo reflexos positivos e satisfatórios no interesse da coletividade. Segundo Hely Lopes Meirelles, “dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”. (“Direito Administrativo Brasileiro”. 23ª ed. São paulo: malheiros editores, 1998, p. 93). Na verdade, a simples observância dos princípios de legalidade e moralidade administrativa, entre outros, tornou-se exigência comum e habitual do cidadão em face da atuação dos órgãos públicos. Não basta, pois, ao agente público manter apenas estrita fidelidade às normas jurídicas e aos parâmetros éticos no exercício da função estatal. É preciso também rendimento funcional, capacidade produtiva e qualidade dos serviços por ele executados, uma vez que “a sociedade tem direito a governo honesto, obediente à lei e eficaz”, conforme está estampado no art. 73 da Constituição mineira. Ainda a respeito desse princípio, a jurista Maria Sylvia Zanella di Pietro ensina: “O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público” (“Direito Administrativo”. 11ª ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 83). A presença de tal princípio no texto constitucional não configura peculiaridade brasileira. A Constituição da Espanha de 1978 (art. 103), a Constituição da República das Filipinas de 1986 (art. IX, B, seção 3) e a Constituição da República do Suriname de 1987 (art. 122) consagram explicitamente a eficiência como dever básico da administração, conforme noticia o ilustre constitucionalista Alexandre de Moraes. Outros ordenamentos constitucionais, como o da República Portuguesa de 1976 (quarta revisão/1997, art. 266) e o da República de Cuba, também de 1976 (art. 66, “c”), embora não contenham disposição expressa quanto ao princípio em referência, deixam implícita a idéia da necessidade da eficiência da atuação do poder público. É interessante ressaltar que, mesmo antes da promulgação da referida Emenda nº 19, algumas Constituições de Estados membros da Federação brasileira já previam explicitamente o princípio da eficiência no exercício da função administrativa e na execução dos serviços públicos, como se verifica nas Constituições do Tocantins (art. 9º) e de Rondônia (art. 19). Em relação à ampliação das autonomias gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e das entidades da administração pública, que, no âmbito federal, é realizada por meio da figura denominada contrato de gestão, observamos que se trata de um instituto bastante complexo, que tem provocado críticas ferrenhas por parte dos principais doutrinadores brasileiros. Isso porque a dicção do § 8º do art. 37 da Lei Maior sugere a realização de tal contrato entre órgãos da administração direta, os quais não desfrutam personalidade jurídica própria e, por via de conseqüência, não têm autonomia, sendo inadmissível a formação de vínculo contratual entre eles. Órgãos são meros centros de atribuições desprovidos de personificação, ou seja, são partes integrantes da estrutura administrativa do Estado. Assim, se se admitir a celebração de contratos entre órgãos do Estado, estar-se-ia admitindo a existência de um autocontrato, um ajuste que o Estado celebra consigo mesmo. Além desse grave problema muito criticado pelos juristas, existem também severos questionamentos acerca da celebração desse tipo de ajuste entre o Estado e as entidades descentralizadas, em razão dos interesses em jogo. Originário do Direito francês, onde é conhecido como “acordo- programa”, esse tipo de ajuste foi instituído na França em virtude de circunstâncias peculiares como forma de ampliar a autonomia das entidades descentralizadas, tendo em vista o alcance de resultados. No entanto, a sua importação para o Direito brasileiro ocorreu em ambiente completamente diferente, que deve ser levado em consideração para a explicação da natureza jurídica de tal contrato. Apesar de a proposição sob comento seguir as linhas básicas traçadas pela Emenda nº 19, não faz menção explícita ao instituto do contrato de gestão, mas ao instrumento específico a ser adotado pelo poder público para a ampliação da autonomia de seus órgãos e entidades administrativas, deixando para o legislador ordinário a tarefa de dispor sobre a natureza jurídica desse instrumento. Em linhas gerais, a idéia básica do denominado contrato de gestão consiste na concessão de maior autonomia de gestão aos órgãos e às entidades da administração indireta para alcançarem, de forma mais eficiente, os objetivos estabelecidos no prazo estipulado na avença. Uma das questões mais polêmicas da reforma administrativa diz respeito ao instituto da estabilidade dos servidores públicos, tradicionalmente entendida como a garantia constitucional de permanência no serviço público, observada a nomeação para cargo efetivo decorrente de aprovação em concurso público e o decurso do prazo correspondente ao estágio probatório. Com base nesse entendimento, consagrado tanto na doutrina dominante quanto na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a efetividade e o cumprimento do estágio são requisitos fundamentais para a estabilização no serviço público. O estágio probatório destina-se a comprovar a aptidão prática do servidor para o exercício do cargo. Nesse período de adaptação, ele pode ser exonerado, a bem do serviço público, caso não demonstre a habilidade e a aptidão necessárias ao exercício das atribuições inerentes ao cargo. Entretanto, a jurisprudência tem entendido, com o apoio da melhor doutrina, que essa exoneração deve ser precedida de procedimento específico que comprove a insuficiência de desempenho do servidor. Pelas regras atuais, o prazo de duração do estágio probatório passou de dois para três anos de efetivo exercício para os novos concursados, ou seja, os que ingressarem no serviço público a partir da data de promulgação da Emenda nº 19. Além dos casos tradicionais de perda do cargo dos servidores estabilizados, foi incluído o da avaliação períodica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurado amplo direito de defesa. Assim, o servidor que já desfruta da garantia de emprego poderá ser dispensado nas seguintes hipóteses: sentença judicial transitada em julgado, processo administrativo em que lhe é assegurado direito de defesa e avaliação periódica de desempenho. Esta última hipótese, que se pretende adaptar à Constituição do Estado, só poderá ser efetivada após o advento da referida norma complementar. À primeira vista, poder-se-ia admitir que a perda do cargo do servidor estável, em decorrência de avaliação periódica de desempenho, contitui grande novidade introduzida pela Emenda nº 19, provocando certa perturbação nessa categoria de agente público. Entretanto, não se trata de novidade propriamente dita nem de outra modalidade de perda da garantia constitucional da estabilidade no serviço público. Isso porque qualquer servidor estável, mesmo antes da promulgação da referida emenda, está sujeito a perder o emprego por insuficiência de desempenho, desde que haja comprovação do fato e a instauração de processo administrativo para a imputação da responsabilidade. Nesse caso, está-se diante de uma demissão do servidor a bem do serviço público, em razão de sua conduta funcional. Na verdade, o que existe de novo é apenas a explicitação no texto constitucional de uma das possibilidades de perda do cargo, sendo fundamental a instauração de procedimento administrativo específico para a demissão do agente. Deve-se destacar, ainda, que o art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República criou uma forma de aquisição de estabilidade no serviço público, a qual ficou conhecida como estabilidade anormal ou excepcional. Esta beneficiou os servidores civis da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos municípios e de suas autarquias e fundações públicas que, mesmo sendo admitidos sem aprovação prévia em concurso público, já contassem pelo menos cinco anos de exercício continuado na data de promulgação da Carta Magna. Esses servidores passaram a ter a garantia de emprego, embora não fossem titulares de cargo efetivo. Dessa forma, o nosso ordenamento constitucional convive com dois tipos de estabilidade: uma normal, prevista na parte permanente, que exige aprovação em concurso público para cargo efetivo e a observância do estágio probatório, e a outra, constante nas disposições transitórias, que garantiu a estabilização a quem não era concursado nem era titular de cargo efetivo. A Emenda nº 19 estabeleceu profundas alterações no art. 169 da Constituição da República, ao fixar parâmetros referentes à despesa com o pessoal ativo e o pessoal inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, deixando para a legislação complementar a estipulação do limite máximo de gastos com esses agentes públicos. No caso específico do Estado membro, a vigente Lei Complementar Federal nº 96, de 1999, determina que a despesa total de pessoal não poderá exceder a 60% da receita corrente líquida estadual. Entende-se por tal “o somatório das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias e de serviços e outras receitas correntes, com as transferências correntes, destas excluídas as transferências intragovernamentais, deduzidas as repartições constitucionais e legais de sua receita tributária para municípios”, consoante dispõe o inciso V do art. 2º da citada lei complementar. De acordo com as novas diretrizes constitucionais, as entidades político-administrativas que estiverem extrapolando esses limites deverão adotar as seguintes medidas: primeiramente, reduzir pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; posteriormente, caso seja necessário, exonerar os servidores não estáveis, assim entendidos os que ingressaram no serviço público a partir de 5/10/83. Se tais medidas não forem suficientes para a adequação aos limites consagrados na mencionada lei complementar, o servidor público estável poderá perder o emprego, mediante ato normativo motivado, sendo-lhe assegurado uma indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço, como forma de compensação pela perda do cargo. Essa nova sistemática constitucional merece algumas considerações. Em primeiro lugar, o universo de servidores não estáveis no serviço público é tão significativo que a sua exoneração acarretará, pura e simplesmente, considerável redução de despesa, não chegando a acarretar a exoneração dos estáveis. Nesse aspecto, a dicção constitucional peca pela falta de razoabilidade e pelo modo simplório com que tratou a matéria, ignorando outros fatores relativos ao equilíbrio dos gastos públicos. Em segundo lugar, a possibilidade de o servidor estável perder o cargo constitui medida inadmissível, pois, além de ferir garantia básica do profissional do Estado, pode comprometer o desempenho da atividade administrativa com reflexos negativos no interesse público. Nesse ponto específico, a Proposta de Emenda à Constituição nº 39/2000 contém uma peculiaridade em relação à Emenda nº 19: permite apenas a exoneração de servidores não estáveis, vedando implicitamente a dispensa dos estabilizados. Essa novidade introduzida na proposta merece os nossos maiores elogios pela preservação e pelo respeito ao instituto da estabilidade do servidor, que deve ser concebida como garantia de imparcialidade no exercício da função pública, e não como mero privilégio do servidor. Aliás, a garantia de emprego representa mais uma necessidade da administração do que uma simples prerrogativa do agente, pois é em decorrência dela que ele atua de forma segura e tranqüila, com resultados mais benéficos para os administrados. A opção por não exonerar os estáveis parece contrastar com a disposição do § 4º do art. 169 da Constituição Federal, que admite a sua dispensa quando as medidas anteriores (redução das despesas com cargos em comissão e exoneração dos não estáveis) forem insuficientes para atender ao disposto na Lei Complementar nº 96. Todavia, não existe nenhuma incompatibilidade entre ambas as disposições, visto que a Lei Maior apenas faculta a exoneração dos estabilizados, ficando a cargo de cada entidade federada a prerrogativa discricionária para a escolha da medida que reputar mais conveniente aos interesses da administração. A obrigatoriedade de se instituir o regime jurídico único de natureza estatutária para os servidores públicos também foi suprimida do texto constitucional pela Emenda nº 19, que exige, atualmente, a criação de conselho de política de administração e remuneração de pessoal por parte das entidades federadas. Essa nova disposição parece sugerir a adoção livre do regime celetista no serviço público nos três níveis de Governo. No entanto, a matéria deve ser analisada com maior cautela, já que a eliminação do chamado regime único do texto constitucional não acarreta, por si só, a vedação de sua instituição pelo poder público. Em Minas Gerais, a Lei nº 869, de 1952, que contém o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado, e a Lei nº 10.254, de 1990, que trata do regime único para os servidores da administração direta e das entidades autárquicas e fundacionais continuam em pleno vigor, pois a nova dicção do art. 39 da Carta Magna não vedou aos entes políticos a implantação do regime estatutário. Ela apenas conferiu-lhes a prerrogativa discricionária de opção pelo regime que reputar mais vantajoso para a administração, que poderá ser o estatutário ou o celestista. Ainda assim, entendemos que o regime de natureza estatutária ou legislativa continua sendo a regra no serviço público, por ser a manifestação da supremacia de poder do Estado sobre seus agentes e o que melhor atende às conveniências da administração pública. Aliás, alguns institutos jurídicos, como os da estabilidade e da disponibilidade remunerada, entre outros, os quais estão consagrados explicitamente na Constituição da República, são peculiares ao regime estatutário. Logo, não há que se falar em revogação ou extinção pura e simples desse regime de Direito Público, e sim na possibilidade de adoção do regime celetista em determinados setores da administração. Agora, a redação que se propõe para o art. 30 da Constituição Estadual, seguindo os parâmetros do art. 39 da Carta Federal, dá ênfase à obrigatoriedade de o Estado instituir conselho de política de administração e remuneração de pessoal, que deverá ser integrado por servidores designados por seus Poderes, com a finalidade de participar da formulação da política de pessoal, além da exigência de manutenção de escola de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos. O art. 2º da proposição dá nova redação ao § 4º do art. 14 da Carta mineira, exigindo lei específica para a instituição e extinção de autarquia, fundação pública e órgão autônomo, bem como para a autorização para a criação e extinção de empresa pública e sociedade de economia mista, e remete ao legislador complementar a definição de suas áreas de atuação. Além disso, acrescenta quatro parágrafos ao mencionado artigo, a fim de melhor coaduná-lo às diretrizes consagradas na Constituição da República, provenientes da Emenda à Constituição nº 19. Ao ensejo, parece-nos conveniente e oportuno acrescentar um parágrafo ao art. 14 da Constituição Estadual, de modo a reservar a lei complementar o estabelecimento de regras básicas relativas à criação, ao funcionamento e à extinção de conselhos estaduais, cujo regime jurídico comum a esses órgãos colegiados da administração pública possa servir de suporte para uma atuação mais eficiente e que proporcione à sociedade civil participação mais efetiva na formulação de políticas públicas em cada área de competência estatal. É o que propomos por meio da Emenda nº 1, apresentada na conclusão desta peça opinativa. No que diz respeito aos detentores de função pública, pretende-se garantir igualdade de direitos e benefícios em relação aos servidores titulares de cargo efetivo, salvo a estabilidade e a efetividade. Teoricamente, essa disposição normativa não traria nenhuma novidade no mundo jurídico, uma vez que a Lei nº 10.254, de 1990, já sinaliza para essa igualdade de tratamento. A Proposta de Emenda à Constituição nº 40/2000, que foi anexada à proposição em exame, manda aplicar a esses servidores o disposto nos arts. 31 e 36 da Carta mineira, ou seja, garante o mesmo tratamento dispensado ao servidor efetivo, também no tocante à aposentadoria, o que revela nítida incompatibilidade entre elas. O instituto da função pública recebeu disciplina sistemática com a promulgação da citada Lei nº 10.254, que instituiu o regime jurídico único do servidor público civil do Estado, de natureza estatutária, para os servidores da administração direta, das autarquias e das fundações públicas de qualquer dos Poderes. De acordo com o art. 4º da referida lei, os servidores dessas entidades cujo emprego era regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT - tiveram seu emprego transformado em função pública, automaticamente, no dia primeiro do mês subseqüente ao da publicação da lei, o que implicou extinção pura e simples do antigo contrato de trabalho ou de qualquer outro vínculo existente entre as partes. A transformação em referência alcançou também o servidor designado para o quadro de magistério que exercia sua atividade em caráter permanente e o servidor admitido para o curso superior de Pedagogia do Instituto de Educação. Como se vê, a concepção da figura jurídica da função pública resultou, essencialmente, da transformação de empregos regidos pela CLT, cujos ocupantes servidores da administração direta do Estado, das autarquias e fundações públicas passaram a submeter-se ao regime estatutário, unilateral, que é a expressão da supremacia de poder do Estado em relação aos seus servidores. Assim, tanto os servidores efetivos quanto os detentores de função pública estão submetidos ao regime jurídico único, embora estes últimos não sejam titulares de cargos públicos. No que tange à efetivação e à estabilização desses agentes públicos, deve-se verificar a disposição dos arts. 6º e 7º da Lei nº 10.254. O primeiro prevê que o servidor admitido no emprego regido pela CLT em virtude de aprovação em concurso público terá transformada em cargo público a função pública da qual se tornou detentor, observada a correspondência de atribuições. O segundo dá ênfase à efetivação por meio de concurso público para os servidores já estabilizados nos termos do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, exigindo também classificação em concurso público para os não estáveis, além de prever a atribuição de título pelo tempo de serviço prestado à administração pública estadual por ocasião da realização do referido certame. O concurso realizado nos termos dessa lei, que se restringiu aos servidores públicos, foi anulado pelo Supremo Tribunal Federal. Com esse quadro, está-se diante de duas categorias de servidores que exercem atividade administrativa permanente na administração pública: os servidores titulares de cargo efetivo, cujo ingresso no serviço público resultou de aprovação em concurso, e os detentores de função pública, que são os antigos celetistas. Todavia, apesar de estarem sujeitos ao mesmo regime jurídico, na prática não existe igualdade de tratamento entre eles, em razão de algumas particularidades inerentes ao detentor de função pública, especialmente pela ausência de efetivação. A proposta em referência pretende assegurar aos detentores de função pública que se encontram no exercício de suas atividades, prestando serviços à administração direta e indireta do Estado, admitidos em data anterior à promulgação da Lei nº 10.254, os direitos, vantagens e concessões inerentes ao ocupante de cargo efetivo, salvo a estabilidade e a efetividade, conforme se depreende da leitura do art. 9º da Proposta de Emenda à Constituição nº 39/2000. Ora, o dispositivo que se deseja inserir no texto da Carta Política Estadual merece dois reparos: o primeiro refere-se ao emprego da expressão “administração indireta”, que compreende as autarquias, as fundações públicas, as sociedades de economia mista, as empresas públicas e as demais entidades de direito privado sob controle direto ou indireto do Estado. Entre tais entidades, apenas as autarquias e as fundações públicas, que têm personalidade de direito público e cujos servidores se sujeitam ao regime único, poderiam estar abrigadas pelo alcance da norma, uma vez que as empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas públicas) têm natureza jurídica privada e seus agentes são regidos pela legislação trabalhista. O segundo reparo diz respeito à data-limite para que os detentores de função pública possam usufruir dos mesmos direitos e benefícios atribuídos aos servidores efetivos o projeto alcança os que já estivessem no exercício de suas atividades em data anterior à instituição do regime jurídico único, em 20/7/90. Entretanto, embora o referencial previsto na proposta seja mais favorável ao servidor, por abranger maior número de detentores de função pública, entendemos que ele deve ser adaptado à data fixada no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República e, em conseqüência, resolver definitivamente o complexo problema que envolve essa categoria de servidores públicos. Dessa forma, parece-nos justo assegurar a efetivação do detentor de função pública da administração direta, de autarquia e de fundação pública que já prestava serviço ao poder público, por prazo indeterminado, antes da data da promulgação da Carta Magna, o qual passaria a compor o quadro de pessoal da administração pública, em cargo correspondente à função pública de que fosse detentor. Em relação aos admitidos por prazo indeterminado a partir dessa data até a promulgação da Lei nº 10.254, de 1990, que contém o regime jurídico único do servidor, afigura-se-nos razoável que desfrutem dos mesmos direitos, vantagens e concessões inerentes ao ocupante de cargo efetivo, excluídas a estabilidade e a efetividade. Entretanto, como tais servidores não gozam da garantia constitucional de permanência no serviço público (estabilidade), eles poderiam ser, em princípio, exonerados pela autoridade competente. Diante dessa situação de insegurança e instabilidade no desempenho da função administrativa, parece-nos conveniente garantir-lhes uma indenização na hipótese de exoneração, consoante critérios a serem estabelecidos em lei complementar. Ademais, entendemos que esses direitos devem ser estendidos aos servidores vítimas de perseguição política que perderam o emprego e foram posteriormente reintegrados no serviço público por força do art. 40 da Lei nº 10.961, de 1992. Em razão disso, apresentamos, na conclusão deste parecer, a Emenda nº 2. Conclusão Pelos motivos expostos, opinamos pela aprovação da Proposta de Emenda à Constituição nº 39/2000 com as Emendas nºs 1 e 2, a seguir apresentadas. EMENDA Nº 1
Inclua-se no art. 14 da Constituição do Estado, modificado pelo art. 2º da proposição, o seguinte § 13: “Art. 14 - ............................................................. § 13 - Cabe à lei complementar dispor sobre normas gerais de criação, funcionamento e extinção de conselhos estaduais.”. EMENDA Nº 2
Dê-se ao art. 9º a seguinte redação: “Art. 9º - O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado fica acrescido dos seguintes arts. 103, 104, 105 e 106: Art. 103 - No prazo de dois anos da publicação desta emenda, as entidades da administração indireta terão seus estatutos revistos quanto à respectiva natureza jurídica, tendo em conta a finalidade e as competências efetivamente executadas. Art. 104 - É assegurado o prazo de dois anos de efetivo exercício para aquisição de estabilidade aos servidores em estágio probatório, na data da promulgação da Emenda à Constituição Federal nº 19, sem prejuízo da avaliação a que se refere o § 4º do art. 41 da Constituição da República. Art. 105 - O detentor de função pública da administração direta, de autarquia e de fundação pública, admitido por prazo indeterminado anteriormente a 5 de outubro de 1988, passa a integrar o quadro de pessoal efetivo da Administração Estadual, em cargo correspondente à função pública de que seja detentor, sendo- lhe assegurada a contagem de tempo de serviço anterior à promulgação desta emenda, para todos os efeitos de direito. Art. 106 - Ao detentor de função pública da administração direta, de autarquia e de fundação pública, admitido por prazo indeterminado posteriormente a 5 de outubro de 1988 e até 20 de julho de 1990, são assegurados os direitos, vantagens e concessões inerentes ao ocupante de cargo efetivo, excluídas a estabilidade e a efetividade. § 1º - O servidor que for exonerado da função pública fará jus a uma indenização segundo critérios a serem estabelecidos em lei complementar. § 2º - Aplica-se o disposto neste artigo aos servidores readmitidos no serviço público por força do art. 40 da Lei nº 10.961, de 14 de dezembro de 1992.”. Sala das Comissões, 28 de novembro de 2000. Bené Guedes, Presidente - Mauro Lobo, relator - Dalmo Ribeiro Silva.