PROJETO DE LEI Nº 2.009/98 Dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado de Minas Gerais. A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: Capítulo I Disposições Preliminares Art.1º - A elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado obedecerão ao disposto nesta lei. Parágrafo único - As disposições desta lei aplicam-se ainda, no que couber, às resoluções da Assembléia Legislativa, bem como aos decretos e aos demais atos regulamentares expedidos por órgão de qualquer dos Poderes do Estado. Art. 2º - As leis, ordinárias, complementares ou delegadas, terão numeração seqüencial, correspondente à respectiva série iniciada em 1947. Capítulo II Da Elaboração das Leis Seção I Dos Princípios Gerais Art. 3º - Na elaboração da lei, serão observados os seguintes princípios: I - cada lei tratará de um único objeto, não sendo admitida matéria a ele não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão; II - a lei tratará de seu objeto de forma completa, de modo a evitar lacunas que dificultem a sua aplicação, ressalvada a disciplina própria de decreto; III - o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão específica quanto o possibilite o conhecimento técnico ou científico na área respectiva; IV - o mesmo objeto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a ela por remissão expressa; V - o início da vigência da lei será indicado de forma expressa, garantindo-se, quando necessário, prazo razoável para que dela se tenha amplo conhecimento; VI - a lei nova indicará expressamente, sempre que possível, as leis ou disposições legais por ela revogadas. Seção II Da Estruturação Art. 4º - São partes constitutivas da estrutura da lei o cabeçalho, o texto normativo e o fecho. § 1º - O cabeçalho, destinado à identificação da lei, conterá: I - a epígrafe, que indicará a espécie normativa, o respectivo número e a data de promulgação, decorrente de sanção expressa ou tácita; II - a ementa, que descreverá sucintamente o objeto da lei; III - o preâmbulo, que enunciará a sanção ou a promulgação da lei pela autoridade competente, bem como o fundamento legal do ato, quando necessário. § 2º - O texto normativo conterá os artigos da lei, que serão ordenados com a observância dos seguintes preceitos: I - os artigos iniciais fixarão o objeto e o âmbito de aplicação da lei e, quando houver, os princípios e as diretrizes reguladores da matéria; II - na seqüência dos artigos iniciais, serão estabelecidas as disposições de conteúdo substantivo relativas ao objeto da lei; III - os artigos finais conterão as normas relativas à implementação das disposições de conteúdo substantivo, as de caráter geral ou transitório e as de vigência e revogação, quando houver. § 3º - O fecho conterá a data da lei e a assinatura da autoridade que a promulgou. Seção III Da Articulação Art. 5º - A articulação e a divisão do texto normativo se farão de acordo com a natureza, a extensão e a complexidade da matéria, observadas a unidade do critério adotado e a compatibilidade entre os preceitos instituídos. Art. 6º - O artigo é a unidade básica de estruturação do texto legal. Parágrafo único - Cada artigo tratará de um único assunto, podendo desdobrar-se em parágrafos, incisos, alíneas e itens, observado o seguinte: I - o parágrafo constitui disposição de ressalva, extensão ou complemento de preceito enunciado no artigo; II - os incisos, as alíneas e os itens constituem dispositivos de enumeração, articulados da seguinte forma: a) os incisos se vinculam ao "caput" do artigo ou a parágrafo; b) as alíneas se vinculam a inciso; c) os itens se vinculam a alínea. Art. 7º - A divisão do texto normativo se fará com a observância do seguinte: I - o agrupamento de artigos constituirá o capítulo, o capítulo poderá dividir-se em seções, e estas, em subseções; II - o agrupamento de capítulos constituirá o título, o de títulos, o livro, e o de livros, a parte. Parágrafo único - Os agrupamentos previstos nos incisos deste artigo poderão constituir Disposições Preliminares, Gerais, Transitórias ou Finais, conforme necessário. Seção IV Da Redação Art. 8º - A redação do texto legal buscará a clareza e a precisão. Art. 9º - São atributos do texto legal a concisão, a simplicidade, a uniformidade e a imperatividade, devendo-se observar, para sua obtenção, as seguintes diretrizes: I - no que se refere à concisão: a) usar frases e períodos sucintos, evitando construções explicativas, justificativas ou esclarecedoras; b) evitar o emprego de adjetivos e advérbios dispensáveis; c) evitar a enunciação meramente exemplificativa; II - no que se refere à simplicidade: a) dar preferência às orações na ordem direta; b) dar preferência às orações e às expressões na forma positiva; c) usar as palavras e as expressões em seu sentido comum, salvo quando se tratar de assunto técnico, hipótese em que se empregará a nomenclatura própria da área em que se esteja legislando; III - no que se refere à uniformidade: a) expressar a mesma idéia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de sinonímia; b) empregar termos que tenham o mesmo sentido na maior parte do território estadual, evitando o uso de expressões locais ou regionais; c) buscar a uniformidade do tempo e do modo verbais em todo o texto; d) buscar o paralelismo sintático entre as disposições dos incisos, das alíneas e dos itens constantes na mesma enumeração; e) evitar o emprego de palavra, expressão ou construção que confira ambigüidade ao texto; IV - no que se refere à imperatividade: a) dar preferência ao presente do indicativo e ao futuro do presente do indicativo; b) evitar o uso de expressão que denote obrigatoriedade, com propósito meramente enfático. Art. 10 - A reprodução de dispositivo da Constituição da República ou da Constituição do Estado em lei estadual somente se fará para garantir a coesão interna e a clareza do texto legal. Seção V Da Padronização Art. 11 - Serão adotados no texto legal os seguintes padrões gráficos: I - a epígrafe da lei será grafada em caracteres maiúsculos; II - a ementa será grafada sob a forma de título, em caracteres que a realcem; III - os artigos serão indicados pela abreviatura "Art.", seguida de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste; IV - os parágrafos serão indicados pelo sinal "§", seguido de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste, utilizando-se, no caso de haver apenas um parágrafo, a expressão "Parágrafo único"; V - os incisos serão representados por algarismos romanos; as alíneas, por letras minúsculas; e os itens, por algarismos arábicos; VI - os capítulos, os títulos, os livros e as partes serão epigrafados em caracteres maiúsculos e identificados por algarismos romanos, sendo as subdivisões em partes expressas em numeral ordinal, por extenso; VII - as subseções e as seções serão epigrafadas em caracteres minúsculos, com iniciais maiúsculas e recurso de realce, e identificadas por algarismos romanos; VIII - os numerais serão grafados por extenso; IX - a primeira referência a sigla no texto da lei será antecedida da explicitação de seu significado. Capítulo III Da Alteração das Leis Art. 12 - A alteração de lei será feita mediante: I - atribuição de nova redação a dispositivo; II- acréscimo de dispositivo; III - revogação de dispositivo. Parágrafo único - Quando a complexidade da alteração o exigir, será dada nova redação a todo o texto, revogando-se integralmente a lei modificada. Art. 13 - É vedado modificar a numeração dos dispositivos da lei alterada. Parágrafo único - Quando o acréscimo se fizer entre dois dispositivos de uma mesma série, ou antes do primeiro dispositivo, será utilizado, respectivamente, o número do dispositivo anterior ou do posterior, seguido de letra maiúscula, observada a ordem alfabética na seqüência dos acréscimos. Art. 14 - No caso de nova redação, o dispositivo alterado será identificado, ao final, pelas letras NR, maiúsculas, entre parênteses. Art. 15 - É vedado o aproveitamento de número de dispositivo revogado ou vetado, devendo a lei alterada manter essa indicação, seguida da expressão "revogado" ou "vetado", conforme o caso. Capítulo IV Da Consolidação das Leis Art. 16 - As leis estaduais constituirão textos permanentemente consolidados, reunidos em códigos ou coletâneas que sistematizem matérias conexas ou afins. Art. 17 - A consolidação dos textos legais será atualizada de quatro em quatro anos, sempre na primeira sessão legislativa de cada legislatura, com o objetivo de incorporar as alterações efetivadas durante a legislatura imediatamente anterior. Capítulo V Disposições Transitórias e Finais Art. 18 - Para viabilizar o disposto nos arts. 16 e 17, os Poderes Legislativo e Executivo promoverão a consolidação das leis estaduais e dos atos normativos estaduais de alcance geral em vigor, observados os seguintes procedimentos e prazos: I - o Presidente da Assembléia Legislativa e o Governador do Estado, no prazo de noventa dias contados do início da vigência desta lei, constituirão Grupo Governamental de Consolidação, composto de dois Deputados e dois Secretários de Estado e igual número de suplentes; II - a consolidação será feita por etapas, em função das áreas temáticas definidas como prioritárias pelo Grupo Governamental de Consolidação, no prazo de sessenta dias de sua constituição; III - o Presidente da Assembléia Legislativa e o Governador do Estado, ouvido o Grupo Governamental de Consolidação e no prazo de quinze dias contados da definição de que trata o inciso anterior, constituirão Grupo de Trabalho Técnico composto paritariamente por servidores ou consultores dos dois Poderes; IV - definida a abrangência do tema estabelecido como prioritário, o Grupo de Trabalho Técnico, no prazo estabelecido pelo Grupo Governamental de Consolidação, organizará a coletânea temática dos textos das leis e dos atos normativos e elaborará relatório de sistematização que contenha: a) o texto dos dispositivos examinados; b) a conclusão, juridicamente fundamentada, do exame sobre a situação de vigência ou de revogação expressa ou tácita, com a indicação do dispositivo constitucional ou legal revogatório; V - aprovado, no prazo de noventa dias contados a partir de seu recebimento, o relatório de sistematização pelo Grupo Governamental de Consolidação, o Grupo de Trabalho Técnico apresentará, em igual prazo, proposta de texto de consolidação e, facultativamente, sugestão de anteprojeto de código; VI - recebidos os trabalhos de que trata o inciso anterior, o Grupo Governamental de Consolidação, no prazo de trinta dias: a) aprovará o texto de consolidação proposto e o remeterá ao Governador do Estado, que o publicará no diário oficial no prazo de trinta dias; b) remeterá a sugestão de anteprojeto de código ao Chefe do Poder Executivo ou ao do Poder Legislativo, conforme sejam as matérias de iniciativa, respectivamente, do Governador do Estado ou de Deputado ou comissão da Assembléia Legislativa. Art. 19 - Quando a matéria a ser consolidada for da competência do Poder Judiciário, do Ministério Público ou do Tribunal de Contas, os respectivos titulares indicarão representantes para participar dos trabalhos dos grupos previstos no artigo anterior, assegurada a paridade na representação. Art. 20 - Os Poderes Executivo e Legislativo e, quando for o caso, o Poder Judiciário, a Procuradoria-Geral de Justiça e o Tribunal de Contas celebrarão convênios para o estabelecimento de cooperação mútua destinada a dar suporte técnico-administrativo aos trabalhos de consolidação. Art. 21 - Esta lei entra em vigor noventa dias após sua publicação. Art. 22 - Revogam-se as disposições em contrário. Sala das Reuniões, 9 de dezembro de 1998. Sebastião Navarro Vieira e outros Justificação: 1 - Apresentação O projeto de lei que apresentamos à consideração desta Casa, o qual dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis estaduais, constitui documento fundamental para a sustentação técnica e a viabilidade política de um programa amplo e continuado de consolidação da legislação do Estado. As injunções que motivaram a confecção do projeto concentram-se no campo de duas demandas básicas para o aprimoramento do trabalho parlamentar, cuja satisfação remete, em última análise, à garantia de consistência, segurança, economia e eficácia da elaboração legislativa. Trata-se, em primeiro lugar, da necessidade, há muito tempo sentida por vários órgãos do poder público estadual envolvidos direta ou indiretamente com o processo legislativo, de criar-se no Estado uma referência geral, consubstanciada em lei, para o procedimento de estruturação, redação e padronização do texto das leis. Em segundo lugar, como conseqüência da própria decisão da Assembléia Legislativa de deflagrar um processo de consolidação da legislação estadual, assinala-se a conveniência de um disciplinamento normativo mínimo para a articulação técnico-política dos Poderes em tão complexa tarefa. A expedição, no âmbito federal, em 26/2/98, da Lei Complementar nº 95, com propósito semelhante ao deste projeto, serviu para estimular e fortalecer a idéia de iniciativa análoga em Minas Gerais. Note-se, todavia, que a sensibilidade para os problemas ligados ao disciplinamento da técnica legislativa e à sistematização do ordenamento já se vem manifestando na Assembléia há algum tempo, independentemente de qualquer atitude adotada em Brasília. A promoção constante de cursos e seminários sobre técnica legislativa, dirigidos também ao público externo; o aperfeiçoamento tecnológico das formas de acesso à legislação, a seleção e a indexação temática de leis básicas do Estado, além de alterações efetuadas no Regimento Interno da Casa visando à simplificação criteriosa dos procedimentos legislativos, constituem ações que demonstram a preocupação dos corpos político e técnico da Assembléia com a qualidade de sua produção legislativa. O projeto de lei encaminhado adota, diferentemente do que se deu no processo federal, a opção pela lei ordinária como instrumento de regulação da matéria, tendo em vista que a Constituição do Estado, contrastando com a da República1, não previu para a matéria o estatuto da complementaridade. Convém ressaltar, de todo modo, que a ausência, na Constituição mineira, de dispositivo correspondente ao encontrado naquela de modo algum implica que o Estado não tenha competência na matéria, considerando-se a autonomia conferida a este ente federativo para legislar sobre seu processo legislativo.2 O projeto divide-se em três partes fundamentais: a que trata da elaboração das leis propriamente dita, compreendendo a estruturação, a articulação, a redação e a padronização dos textos legais; a que cuida da alteração das leis e, por último, a que indica os procedimentos para iniciar a consolidação da legislação estadual. A concepção que orientou a elaboração de cada uma dessas partes é a que se apresenta a seguir. 2 - A concepção do projeto: aspectos filosóficos e técnico-políticos 2.1 - Sobre a elaboração das leis A elaboração da lei, tomada como procedimento de criação e construção textual, opera em um domínio de delicada interlocução entre imposições de ordem jurídica e sociopolítica que condicionam o discurso legal. Este se vê marcado, de um lado, pela necessidade de garantir a abstração, a generalidade e a imperatividade que caracterizam a natureza das relações entre o Estado-legislador e a sociedade; nota- se, por outro lado, que a sintaxe das disposições, o vocabulário e a articulação semântica do texto devem configurar-se de tal modo que se possa obter, no campo da interpretação, o maior grau de intersubjetividade possível entre aqueles que vão construir o sentido da norma diante do caso concreto. A técnica legislativa é a formulação teórica que tenta organizar essa rede de conjunções técnico-políticas tendo como ponto de apoio a linguagem normativa. Sabe-se, porém, que a forma final pretendida (?) a da clareza e da precisão (?) não pode, de modo algum, obter-se simplesmente pelo cumprimento de um conjunto de regras de elaboração. Tal convicção confrontaria com a própria natureza da linguagem, por si só flexível, mutante, infixável, sempre dependente do contexto e sujeita ao jogo complexo de construção do sentido. Por esse prisma, se a pretensão cogente de qualquer manual de técnica legislativa parece ____________________

1 O parágrafo único do art. 59 da Constituição da República estabelece

que "Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e

consolidação das leis". A Constituição do Estado é omissa a esse

respeito.

2 Segundo José Afonso da Silva, a "Constituição de 1988 não impôs aos

Estados a obrigação de observar o processo legislativo federal nela

estruturado" (in "Curso de Direito Constitucional Positivo." São

Paulo, Malheiros Editores, 1993, p. 533). São obrigados a observá-lo,

exclusivamente, os Poderes da União, já que apenas os princípios

básicos do processo legislativo, assecuratórios da vida democrática e

da harmonia e independência dos Poderes, terão que coincidir nas

esferas federal, estadual e municipal. inevitavelmente prejudicada, de modo algum se pode duvidar de sua utilidade. O projeto, diante do dilema que assim se instaura, entre a necessidade de rigor e a impossibilidade de engessamento prescritivo do texto, tenta oferecer uma solução conciliatória: considerando que as chamadas regras de técnica legislativa podem ser adotadas como referência para a criação textual, mas não têm o condão de vincular coativamente o uso de recursos lingüísticos, opta o projeto por instituir normas de elaboração legislativa que tenham, preferencialmente, caráter diretivo e principiológico. Como exemplo, pode-se recorrer ao disposto no art. 10 do projeto, que enumera uma série de recomendações, no campo da estruturação sintática e semântica do texto legal, visando a garantir nele as marcas da concisão, da simplicidade, da uniformidade e da imperatividade que caracterizam a linguagem da lei. A intenção do dispositivo é mostrar que é possível orientar o estilo da redação, sem empacotar frases e disposições numa moldura que, formalmente correta, pode conter preceitos inaplicáveis. A linha adotada no projeto, ao reconhecer como ilusória uma posição estritamente prescritiva da técnica legislativa, certamente fortalece o que há de mais importante para a boa redação de textos legais: a consciência da relatividade das formas de articulação diante da situação concreta de sua elaboração e a coerência lógica do critério adotado, com base em princípios gerais de redação. Não se pode negar, por outro lado, que algumas características do texto legal podem ser, definitiva e antecipadamente, estipuladas. Mas, neste caso, o que se tem são apenas formas de padronização do texto, convenções que não afetam diretamente a semântica das normas a serem construídas pela interpretação. O projeto, nesse ponto, ao distinguir, explicitamente, por exemplo, na seção IV do capítulo II, as regras de padronização, avança na compreensão do problema, explicitando onde é possível distinguir a norma de convenção da norma de orientação. O aproveitamento da experiência técnica acumulada no trabalho de elaboração legislativa dentro da Assembléia Legislativa é também preocupação que encontra desdobramento concreto no texto do projeto. Normas como as contidas nos arts. 4º, III, 5º ou 8º, para citar alguns exemplos, são a expressão de formulações teóricas sobre a técnica legislativa concebidas como resultado da pesquisa e da prática de redação legislativa no âmbito do parlamento mineiro, que não encontram precedentes em outros diplomas legais. Sem dúvida, revela-se aqui um amadurecimento do corpo parlamentar e da assessoria técnica da Casa no pensamento sobre a matéria, que se pretende sedimentar no âmbito legal. É de notar que a literatura sobre técnica legislativa no Brasil é das mais escassas, não tendo havido, ainda, um esforço destacado no âmbito das Casas Legislativas, ou no campo da pesquisa acadêmica, salvo uma ou outra reflexão isolada, que aprofundassem a temática com a dedicação que merece. 2.2 - Sobre a alteração das leis No que se refere à disciplina que o projeto adota para a alteração de leis, há similaridade com o que dispôs para a legislação federal a Lei Complementar nº 95, registrando-se diferenças, apenas, em alguns pormenores da regulação e na forma de apresentação legal da matéria. O objetivo, no entanto, comum a ambos os estatutos, é fazer com que as modificações realizadas em texto legal em vigor sejam efetuadas somente quando indispensáveis e, neste caso, afetem o mínimo possível a estrutura original da lei, a sua numeração e as remissões internas e externas, querendo-se evitar, com isso, a dificuldade de consulta e de compreensão dos diplomas. Há de se ficar atento para a necessidade de, promulgada a lei oriunda do projeto, realizar-se um trabalho criterioso de informação de legisladores e técnicos sobre as novas condições de apresentação de lei modificativa, uma vez que ficaria abolida a prática, hoje assentada em nosso meio, da renumeração de dispositivos da lei modificada. 2.3 - Sobre a consolidação das leis Assumindo uma perspectiva realista diante do cenário estadual (?) a de que o ordenamento jurídico mineiro necessita, quase todo, sofrer uma varredura técnico-jurídica para efeito de sua consolidação (?), o projeto insere no âmbito das disposições transitórias um rol de procedimentos para que este trabalho se desenvolva com a segurança do amparo legal. A idéia de manter textos permanentemente consolidados, que se formula principiologicamente, de forma sucinta, apenas em dois dispositivos de natureza permanente, só se pode sustentar a partir do momento em que o conjunto das leis estaduais passar por um primeiro processo completo de sistematização, após a entrada em vigor da lei correspondente ao projeto. O mérito das normas dirigidas no projeto para a consolidação parece ser, primeiro, o de articular os três Poderes do Estado em torno de uma questão importante de interesse comum, que, sem dúvida, só pode ser explorada mediante o compartilhamento de esforços; segundo, o de definir os papéis do grupo político e do grupo técnico no processo, demarcação fundamental para a segurança e a estabilidade da empreitada. A opção por efetuar a consolidação por etapas, segundo temas escolhidos com base na conveniência e na oportunidade, atitude cautelosa, parece a mais adequada para garantir, mesmo que em longo prazo, a qualidade e a solidez do programa. 3 - Conclusão A transformação do projeto em lei ocupará um espaço ainda vazio no ordenamento estadual: o de um conjunto de preceitos que uniformize a orientação para elaboração legislativa no âmbito dos três Poderes do Estado (parágrafo único do art. 1º do projeto), sepultando, talvez, pequenas diferenças que, às vezes, geram problemas consideráveis. Nesse sentido, estará, ainda, facilitada a avaliação, por parte do Presidente da Assembléia, da adequação de projetos de lei à técnica legislativa, para fins de seu recebimento, conforme prevê o Regimento Interno da Assembléia (art. 173, I). Deve-se considerar, por fim, que o projeto não tem, evidentemente, a pretensão de dar fim aos problemas da qualidade dos textos legais produzidos no Estado. A boa elaboração das leis supõe, antes de tudo, um exercício contínuo de estudo e de elaboração da palavra escrita no âmbito do parlamento e, mais que isso, o compromisso com o espaço da razoabilidade que se equilibra entre a técnica, a política e a realidade social. Assim sendo, pretende-se que este projeto se transforme em uma referência significativa para o exercício da mais típica das atividades parlamentares. - Publicado, vai o projeto às Comissões de Justiça e de Administração Pública, para parecer, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, do Regimento Interno.