Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 3.456/2022

Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária

Relatório

De autoria do deputado Thiago Cota, o projeto de lei em análise dispõe sobre a criação do Programa Estadual de Incentivo aos Produtores Rurais Atingidos pelas Chuvas e dá outras providências.

A proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Agropecuária e Agroindústria e de Fiscalização Financeira e Orçamentária, nos termos do art. 188 do Regimento Interno.

A Comissão de Constituição e Justiça, em sua análise preliminar, concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do projeto, na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou.

Em seguida a proposição foi examinada pela Comissão de Agropecuária e Agroindústria, que opinou pela sua aprovação, na forma do Substitutivo nº 2, que apresentou.

Vem agora a proposição a esta comissão para dela receber parecer, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, inciso VII, alíneas “c” e “d”, do Regimento Interno.

Fundamentação

A finalidade do projeto em análise é a instituição de programa de incentivo aos produtores rurais atingidos por desastres naturais, a fim de que se recuperem economicamente dos danos causados pelos desastres naturais que atingiram ou que possam atingir o Estado. O programa pretende isentar o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS – das operações de circulação de mercadorias que promoverem, durante a vigência da situação de emergência decretada pelo município onde esses produtores desenvolvem sua atividade e após comprovação dos danos causados pelos desastres naturais; bem como dar autorização, nesses casos, para abertura de linhas de créditos com juros de até 0,5%, por meio do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais – BDMG.

A Comissão de Constituição e Justiça, em sua análise preliminar, apontou óbices jurídicos para a aprovação da matéria em sua forma original. A concessão de benefícios fiscais de ICMS depende da celebração de convênio interestadual no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária – Confaz –, nos termos do art. 155, § 2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição Federal, e da Lei Complementar Federal nº 24, de 1975. A Lei Complementar Federal nº 101, de 2000 – a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF –, por sua vez, exige, para tal concessão, a apresentação de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que iniciar sua vigência e nos dois exercícios subsequentes e que seja atendido o disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Além disso, deve ser demonstrado que a renúncia oriunda da concessão de benefícios foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e que não afetará as metas de resultados fiscais ou estará acompanhada de medidas de compensação, por meio de aumento de receita. Atendida essa segunda condição, o incentivo ou benefício entrará em vigor quando forem implementadas as medidas de compensação tributária.

Outro ponto a ser observado é que o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT – da Constituição da República exige que a proposta legislativa que crie renúncia de receita seja acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

Finalmente, a autorização para criação de linha de crédito no BDMG com taxas de juros subsidiadas também encontra obstáculos que inviabilizariam a sua tramitação, por interferir em atividade própria do banco, que goza de autonomia administrativa e por impactar a sua dinâmica própria de operações, ao produzir redução de receitas e introduzir desequilíbrios em sua governança financeira.

Pelas razões descritas, a referida comissão apresentou o Substitutivo nº 1, que propõe a alteração da Lei nº 11.744, de 1995, que cria o Fundo Estadual de Desenvolvimento Rural – Funderur –, com a possibilidade de direcionamento de recursos ao atendimento e à recuperação econômica de produtores rurais atingidos por desastres naturais; bem como a inserção de dispositivos na Lei nº 15.660, de 2005, que institui a política estadual de prevenção e combate a desastres decorrentes de chuvas intensas e dá outras providências, prevendo que compete ao Estado, na consecução dos objetivos da lei, a adoção de mecanismos para a redução da carga tributária, com vistas à recuperação da atividade econômica, especialmente de produtores rurais que desenvolvam atividades em áreas atingidas por desastres naturais, além da avaliação, pelo BDMG, da possibilidade de oferta de linhas de crédito em condições especiais para os referidos produtores rurais.

A Comissão de Agropecuária e Agroindústria, em sua análise de mérito, listou uma série de eventos climáticos ocorridos em Minas Gerais, como estiagens, enchentes, geadas, chuvas de granizo, que impactam o negócio de empreendedores rurais e que justificam o desenvolvimento, por parte do poder público, de estratégias de apoio àqueles atingidos. Salientou que a grande maioria das lavouras comerciais no Estado e no País não dispõe do financiamento público oficial e, portanto, não conta com seguro agrícola.

Ao analisar o Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, cujas alterações aperfeiçoaram o projeto, a comissão que nos precedeu propôs nova intervenção na lei do Funderur, com o objetivo de conferir mais eficácia às ações governamentais que lancem mão desse instrumento de financiamento.

Por entender insuficientes as medidas já propostas no Substitutivo nº 1, e considerando que as situações de urgência climática ou o nível de dano por elas provocado nas propriedades, bem como a crônica baixa capacidade econômico-financeira dos produtores afetados, entendeu que o financiamento reembolsável previsto para aplicação dos recursos do fundo não se viabilizaria. Desse modo, propôs, por meio do Substitutivo nº 2, ampliar a liberação de recursos não retornáveis, suprimindo a restrição à utilização exclusiva de recursos “provenientes de doações, contribuições ou legados de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas”.

Assim, além de excluir a regra que permitiria exclusivamente a aplicação de recursos originários de doação, a comissão precedente propôs também a possibilidade de se condicionar a concessão de subvenção econômica à adoção de práticas agrícolas conservacionistas, em circunscrições hidrográficas tecnicamente delimitadas, com o intuito de mitigar efeitos de mudanças climáticas e de eventos climáticos extremos por meio da indução de boas práticas ambientais. Outra proposta acatada foi permitir o uso dos recursos do Funderur como contrapartida financeira assumida pelo Estado em operações de crédito ou em instrumentos de cooperação financeira, sempre com base em definições do Grupo Coordenador do Conselho Estadual de Política Agrícola ou em previsão legal específica.

No que se refere ao impacto financeiro e orçamentário, aos quais compete a esta comissão avaliar, observamos que a proposição, em sua forma original, além dos óbices de natureza jurídica, apontados pela comissão competente, apresenta potenciais impactos negativos à receita do Estado, considerando, por exemplo, que foi superior a 250 o número de municípios com reconhecimento de situação de emergência em Minas Gerais, somente no desastre hidrológico ocorrido em janeiro de 2022. Além disso, se adotada a taxa de juros proposta no texto original, haveria prejuízos financeiros para o BDMG, além de se imputar à instituição o risco de incorrer em infrações das regras de governança financeira e operacional determinadas pela autoridade monetária nacional.

Na forma proposta pelo Substitutivo nº 1, os recursos para o atendimento aos produtores rurais atingidos por desastres hidrológicos e meteorológicos viria do Funderur, que possui suas fontes próprias de recursos: os recursos orçamentários a ele destinados; os de transferência de fundos federais, inclusive os orçamentários da União; os resultantes de suas aplicações financeiras; os provenientes de doações, contribuições ou legados de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas; os externos, oriundos de contratos com organismos internacionais; e os retornos dos financiamentos concedidos com recursos do fundo. Nos termos da lei, o atendimento por meio do Funderur se dá por meio de financiamento, e seu agente financeiro é o BDMG.

Os dispositivos incluídos na Lei nº 11.744, de 1995, e na Lei nº 15.660, de 2005, por meio do Substitutivo nº 1, não produziriam novas despesas ao orçamento do Estado, razão pela qual foram incorporados ao Substitutivo nº 3, apresentado ao final desta peça opinativa, com vistas a aperfeiçoar o texto da proposição, uma vez considerado o potencial impacto às finanças públicas, o qual compete a esta comissão analisar, o que engloba a nova redação à alínea “e” do inciso I do art. 4º da Lei nº 15.660, de 2005.

As alterações propostas para a Lei nº 15.660, de 2005, incluem duas novas diretrizes a serem seguidas quando ocorrer calamidade ou situação de emergência ocasionada pelas chuvas. Uma delas é a análise de viabilidade de adoção de mecanismos para a redução da carga tributária para a recuperação da atividade econômica dos produtores rurais atingidos. A outra é a avaliação de conveniência, pelo BDMG, quanto à criação de linhas de créditos especiais para atendimento a esses produtores. Entendemos que a previsão de adoção de mecanismos para a redução da carga tributária que visem à recuperação da atividade econômica, na redação proposta para a alínea “e”, do inciso I do art. 4º da Lei nº 15.660, de 2005, pelo Substitutivo nº 2, deve ser alterada pela avaliação da conveniência de adoção. Na prática, essa avaliação pode resultar em proposta de adoção de redução da carga tributária, o que dependerá da estrita observância de dispositivos da LRF, bem como de autorização do Confaz.

O art. 2º do Substitutivo nº 2 pretende dar nova redação ao inciso II do art. 5º da Lei nº 11.744, de 1995, para possibilitar, sem um estudo de viabilidade técnica, que todos os recursos do fundo possam ser destinados, na modalidade não reembolsável, a agricultores familiares e suas associações. Essa medida pode vir a comprometer a sustentabilidade econômica do fundo. O art. 2º também propõe alterar o parágrafo único do art. 5º da Lei nº 11.744, de 1995, possibilitando a prorrogação do prazo de vigência do fundo por meio de ato normativo próprio do Poder Executivo. A Lei Complementar nº 91, de 2006, veda, em seu art. 5º, I, a instituição de fundo com prazo de duração indeterminado. Além disso, o seu art. 18 estabelece a possibilidade de prorrogação do prazo de vigência do fundo, por meio de decreto, uma única vez, pelo período máximo de 4 anos. Percebe-se, no referido substitutivo, que a redação proposta para o parágrafo único viola tais comandos.

Na peça substitutiva que ora propomos, suprimimos os incisos III e IV, acrescentados ao art. 5º da Lei nº 11.744, de 1995, pelo Substitutivo nº 2, pelo fato de haver previsão nesses dispositivos de despesas a serem assumidas pelo Estado, sem a informação de fonte de recursos e de caráter continuado. Além disso, conforme o art. 8º da Lei Complementar nº 159, de 2019, que trata do Regime de Recuperação Fiscal, o Estado está impossibilitado de conceder subvenções. Outro ponto a ser considerado é que tais alterações na lei do fundo, sem um estudo de viabilidade, podem colocar em risco a integridade da sua operacionalização.

No que se refere à revogação do art. 6º da Lei nº 11.744, de 1995, proposto pelo art. 5º do Substitutivo nº 2, entendemos que, apesar de o prazo previsto no caput do art. 6º da lei estar vencido, o parágrafo único cumpre a determinação do inciso IX do art. 4º da Lei Complementar nº 91, de 2006, de que a lei de instituição dos fundos deve conter as normas relativas à sua extinção. Assim, entendemos que não se deve revogar esse artigo.

Conclusão

Diante do exposto, opinamos pela aprovação Projeto de Lei nº 3.456/2022, no 1º turno, na forma do Substitutivo nº 3, a seguir redigido, e pela rejeição do Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, e do Substitutivo nº 2, da Comissão de Agropecuária e Agroindústria.

SUBSTITUTIVO Nº 3

Acrescenta dispositivos à Lei nº 11.744, de 16 de janeiro de 1995, que cria o Fundo Estadual de Desenvolvimento Rural – Funderur – e dá outras providências, e à Lei nº 15.660, de 6 de julho de 2005, que institui a política estadual de prevenção e combate a desastres decorrentes de chuvas intensas e dá outras providências.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º – Fica acrescentado ao art. 2º da Lei nº 11.744, de 16 de janeiro de 1995, o seguinte inciso V:

“Art. 2º – (…)

V – ao atendimento e à recuperação econômica de produtores rurais atingidos por desastres hidrológicos ou meteorológicos.”.

Art. 2º – Ficam acrescentados ao inciso I do art. 4º da Lei nº 15.660, de 6 de julho de 2005, as seguintes alíneas “e” e “f”:

“Art. 4º – (…)

I – (…)

e) à avaliação da conveniência de adoção de mecanismos para a redução da carga tributária, com vistas à recuperação da atividade econômica, especialmente de produtores rurais que desenvolvam atividades em áreas atingidas por desastres hidrológicos ou meteorológicos;

f) à avaliação de conveniência, pelo Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A. – BDMG –, e em conformidade com a sua política de crédito, os padrões de gestão de risco a que está submetido e a legislação pertinente, de oferta de linhas de crédito em condições especiais destinadas a agentes econômicos impactados por desastres hidrológicos e meteorológicos, prioritariamente produtores rurais que desenvolvam atividades em áreas atingidas por tais desastres.”.

Art. 3º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Comissões, 5 de dezembro de 2023.

Zé Guilherme, presidente – João Magalhães, relator – Rafael Martins – Ulysses Gomes – Roberto Andrade – Sargento Rodrigues.