Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 1.202/2019

(Nova redação, nos termos do § 2º do art. 138 do Regimento Interno)

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do governador do Estado, a proposição em epígrafe “autoriza o Estado, por meio do Poder Executivo, a aderir ao Regime de Recuperação Fiscal e dá outras providências”.

Publicado no Diário do Legislativo de 12/10/2019, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer, nos termos do art. 188 do Regimento Interno.

Cabe a esta comissão, preliminarmente, apreciar os aspectos jurídico, constitucional e legal da matéria, conforme prescreve o art. 102, III, “a”, do mencionado Regimento.

Durante a votação foram aprovadas as Emendas nos 20, 21 e 23 das Deputadas Beatriz Cerqueira e Andréia de Jesus e dos Deputados Ulysses Gomes, Leleco Pimetel, Doutor Jean Freire, Professor Cleiton e Cristiano Silveira, dando ensejo à apresentação de nova redação do parecer, nos termos do § 2º do art. 138 do Regimento Interno.

Fundamentação

A proposta autoriza o Poder Executivo a aderir ao Regime de Recuperação Fiscal de que trata a Lei Complementar Federal nº 159, de 19 de maio de 2017. Tal adesão resulta na elaboração de Plano de Recuperação Fiscal com o objetivo de corrigir os desvios que afetaram o equilíbrio das contas públicas estaduais, mediante implementação das medidas emergenciais e das reformas institucionais nele especificadas.

Cabe ao Executivo, nos termos do art. 4º da proposição, elaborar o referido Plano de Recuperação Fiscal, que envolverá todos os Poderes, o Ministério Público, a Defensoria Pública e o Tribunal de Contas do Estado, os órgãos, as entidades e os fundos estaduais.

Para viabilizar tal plano, destacamos algumas medidas constantes no projeto em exame. O art. 6º veda a realização de saques em contas de depósitos judiciais, ressalvados aqueles permitidos pela Lei Complementar Federal nº 151, de 5 agosto de 2015, enquanto não houver a recomposição do saldo mínimo do fundo de reserva, de modo a assegurar o exato cumprimento do disposto na referida lei complementar federal. O art. 7º autoriza a realização de leilões de pagamento. Já o art. 8º autoriza a redução dos incentivos ou benefícios de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas instituídos por lei estadual, no percentual mínimo de dez por cento ao ano, ressalvados aqueles concedidos por prazo certo e em função de determinadas condições e aqueles instituídos na forma estabelecida pela alínea “g” do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição de 1988. O art. 9º autoriza o Poder Executivo a celebrar termos aditivos aos contratos renegociados com a União, podendo incluir, em tais aditivos, cláusula que disponha sobre as consequências da extinção do Regime de Recuperação Fiscal, com o retorno das condições contratuais das dívidas vigentes antes da renegociação e do recálculo do passivo do Estado com a aplicação dos encargos financeiros de inadimplemento. O § 2º do art. 9º, por sua vez, autoriza o Poder Executivo a oferecer em contragarantia à União as receitas de que trata o art. 155 e os recursos de que tratam o art. 157 bem como a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 da Constituição da República.

Ao longo da tramitação da proposta, foi editada a Lei Complementar nº 178, de 13 de janeiro de 2021, que promove alterações na Lei Complementar nº 159, de 2017, dentre as quais destacamos a necessidade de instituição de regras e mecanismos para limitar o crescimento anual das despesas primárias à variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA.

Em razão disso, o governador do Estado enviou a esta Casa três propostas de substitutivo com o fito de ajustar o projeto em análise às referidas alterações normativas.

Vamos nos ater a análise da proposta de Substitutivo nº 2, cujo conteúdo, em grande medida, será incorporado ao Substitutivo nº 4, apresentado ao final desse parecer.

Com efeito, tal Substitutivo nº 2 define que o Regime de Recuperação Fiscal terá vigência de até nove exercícios financeiros, a partir da homologação do Plano de Recuperação Fiscal pelo presidente da República. A apresentação do Plano de Recuperação Fiscal ao Governo Federal ficará condicionada à sua prévia aprovação pela comissão permanente a que se refere o § 2º do art. 155 da Constituição do Estado.

O substitutivo ainda estabelece que o plano será composto, no mínimo: por leis ou atos normativos do Estado; por diagnóstico em que se reconhece a situação de desequilíbrio financeiro; pelo detalhamento das medidas de ajuste, com os impactos esperados e prazos para a sua adoção.

O seu art. 6º autoriza a realização de leilões de pagamento, nos quais será adotado o critério de julgamento por maior desconto, para fins de prioridade na quitação de obrigações inscritas em restos a pagar ou inadimplidas. O pagamento das citadas obrigações poderá ser parcelado, exceto o pagamento de precatórios. O conjunto de dívidas a ser submetido aos leilões de pagamento poderá contemplar: pagamento de precatórios vencidos até 25 de março de 2015; dívidas com fornecedores e prestadores de serviços; outras obrigações inadimplidas ou inscritas em restos a pagar. O art. 7º autoriza a redução dos incentivos ou benefícios fiscais dos quais decorram renúncias de receitas no percentual mínimo de 20% (vinte por cento). Esta autorização não se aplica aos incentivos e aos benefícios fiscais de que trata o art. 178 da Lei Federal nº 5.172, de 1966, e nem aos instituídos na forma estabelecida pela alínea “g” do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição da República. A redução de incentivos e benefícios será implementada nos três primeiros exercícios financeiros do regime, à proporção de, no mínimo, um terço a cada exercício.

Já o art. 8º do substitutivo em comento possui vício jurídico. Em linhas gerais, ele dispõe que o crescimento anual das despesas primárias do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social do Estado fica limitado à variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA. Tal conteúdo deve ser veiculado por meio de lei complementar, razão pela qual será desmembrado ao final desse parecer.

Seguem algumas autorizações importantes previstas no Substitutivo nº 2, que também devem receber destaque, uma vez que contribuem para o equilíbrio das contas públicas estaduais:

1) o art. 9º autoriza o Estado, por intermédio do Poder Executivo, a converter o Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal em Programas de Acompanhamento e Transparência Fiscal de que trata o art. 18 da Lei Complementar Federal nº 178, de 2021;

2) o art. 10 autoriza o Estado, por intermédio do Poder Executivo, a aderir ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal de que trata o art. 1º da Lei Complementar Federal nº 178, de 2021;

3) o art. 11 autoriza o Estado a celebrar com a União contratos de refinanciamento de dívida, bem como vincular as receitas de que tratam os arts. 155 e 157 e a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 da Constituição da República aos referidos contratos, em garantia ou contragarantia à União;

4) o art. 12 autoriza o Estado a celebrar com a União o Contrato de Confissão e Refinanciamento de Dívidas, bem como vincular as receitas de que tratam os arts. 155 e 157 e as alíneas “a”, “b”, “d” e “e” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 da Constituição da República ao referido contrato, em garantia ou contragarantia à União.

Do ponto de vista jurídico-formal, não há que se falar em vício de iniciativa da proposta em exame nem do substitutivo ora em apreciação, à luz do disposto no art. 66 da Constituição do Estado. Também não cabe falar em vício de competência, tendo em vista que ao Estado é conferida competência suplementar em matéria de direito financeiro, conforme art. 24, inciso I, da Constituição da República.

Quanto ao conteúdo, a proposta encontra total sustentabilidade jurídica, ao não afrontar as normas federais da citada Lei Complementar nº 159, de 2017.

Afinal, o Regime de Recuperação Fiscal se orienta pelos princípios da sustentabilidade econômico-financeira, da equidade intergeracional, da transparência das contas públicas, da confiança nas demonstrações financeiras, da celeridade das decisões e da solidariedade entre os Poderes e os órgãos da administração pública. Tais diretrizes são claramente consistentes com os mais lídimos valores insertos na Constituição da República. Caso o Estado venha a aderir ao regime, a União concederá redução das prestações relativas aos contratos de dívidas administrados pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda. A adesão ainda permitirá ao Estado contratar operações de crédito que contarão com a garantia da União.

É importante alertar, por derradeiro, que o Plano de Recuperação, para ser efetivado em toda a sua extensão, dependerá da edição de leis e atos normativos pelo Estado. Assim, pois, há de constar de referida legislação estadual medidas tais como: autorização para a alienação total ou parcial de participação societária, com ou sem perda do controle acionário, de empresas públicas ou sociedades de economia mista, ou a autorização para a liquidação ou extinção dessas empresas, com vistas à quitação de passivos com os recursos arrecadados; redução dos incentivos ou benefícios de natureza tributária; e a autorização para realizar leilões de pagamento. Por outro lado, impende lembrar que o Estado de Minas Gerais já atende à parte das exigências para a adesão ao Regime de Recuperação Fiscal, porque já concluiu medidas de ajuste fiscal anteriormente, a exemplo da reforma previdenciária recentemente aprovada.

Embora reconheçamos a necessidade de incorporar a esse parecer o conteúdo do referido Substitutivo nº 2, enviado pelo governador do Estado, apresentamos ao final desse parecer um novo substitutivo, a fim de que o art. 8º (do citado Substitutivo nº 2), o qual trata da limitação do crescimento anual das despesas primárias à variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo, tramite sob a forma de projeto de lei complementar, em atendimento ao disposto no art. 159 da Constituição do Estado. Ressalte-se que o art. 173, § 6º, do Regimento Interno desta Casa Legislativa prevê a possibilidade do desmembramento de proposição que versar sobre mais de uma matéria, como é o caso.

Apesar desse desmembramento, fica mantida a autoria do governador do Estado em relação ao conteúdo do citado anexo, que deverá primeiramente ser enviado a Plenário para receber nova numeração, e, posteriormente, retornar a esta comissão para a devida análise.

Também fizemos algumas alterações pontuais no citado Substitutivo nº 2. São elas: previsão de que a aplicação dos recursos para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb – estará preservada, na forma da legislação federal; determinação de que o valor apurado em decorrência de desestatização será utilizado para quitação de passivos do Estado; previsão de que o Plano de Recuperação Fiscal conterá ressalvas para viabilizar a celebração de convênio, acordo, ajuste ou outros tipos de instrumentos que envolvam a transferência de recursos para outros entes federativos ou para organizações da sociedade civil, observadas as disponibilidades orçamentárias e o equilíbrio fiscal, nos termos da legislação federal. Além disso, retiramos do art. 1º do substitutivo a previsão de que a apresentação do Plano de Recuperação Fiscal dependeria de aprovação da comissão permanente a que se refere o § 2º do art. 155 da Constituição do Estado, uma vez que já houve a apresentação do plano, em maio do corrente ano, à Secretaria do Tesouro Nacional; e retirada da limitação de três anos para a vigência do teto de gastos.

Ainda realizamos ajustes para suprimir medidas que constavam do texto do Substitutivo nº 2 e que já foram tratadas em lei específica, a exemplo de autorização para a conversão do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal em Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal.

Finalmente, realizamos atualizações em razão de mudanças realizadas pela Lei Complementar nº 189, de 2022, na Lei Complementar Federal nº 159, de 2017.

Informamos que as Emendas nos 20, 21 e 23 das Deputadas Beatriz Cerqueira e Andréia de Jesus e dos Deputados Ulysses Gomes, Leleco Pimetel, Doutor Jean Freire, Professor Cleiton e Cristiano Silveira, aprovadas por esta Comissão, foram incorporadas ao Substitutivo nº 4.

Por último, não custa enfatizar que aspectos relativos ao conteúdo da proposta ainda serão debatidos e, conforme o caso, aperfeiçoados nas competentes comissões de mérito.

Conclusão

Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 1.202/2019, na forma do Substitutivo nº 4, a seguir apresentado, e pelo desmembramento da proposição conforme anexo.

SUBSTITUTIVO Nº 4

Autoriza o Estado, por meio do Poder Executivo, a aderir ao Regime de Recuperação Fiscal e dá outras providências.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º – Fica o Estado, por intermédio do Poder Executivo, autorizado a aderir ao Regime de Recuperação Fiscal, consoante o Plano de Recuperação Fiscal a ser apresentado ao Ministério da Fazenda, nos termos da Lei Complementar Federal nº 159, de 19 de maio de 2017, alterada pela Lei Complementar Federal nº 178, de 13 de janeiro de 2021, Lei Complementar Federal nº 181, de 6 de maio de 2021, e Complementar Federal nº 189, de 4 de janeiro de 2022.

§ 1º – O Regime de Recuperação Fiscal terá vigência de até nove exercícios financeiros.

§ 2º – O início da vigência do Regime de Recuperação Fiscal se dará com a homologação do Plano de Recuperação Fiscal pelo Presidente da República, atendidos os requisitos estabelecidos na Lei Complementar Federal nº 159, de 2017.

Art. 2º – O Plano de Recuperação Fiscal, no âmbito do Regime de Recuperação Fiscal, tem como objetivo corrigir os desvios que afetaram o equilíbrio das contas públicas estaduais, mediante implementação das medidas e reformas institucionais nele especificadas, observado o disposto na Lei Complementar Federal nº 159, de 2017.

Art. 3º – O Plano de Recuperação Fiscal será composto, no mínimo:

I – por leis ou atos normativos do Estado, em observância ao disposto no § 1º do art. 2º da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017;

II – por diagnóstico em que se reconhece a situação de desequilíbrio financeiro;

III – pelo detalhamento das medidas de ajuste, com os impactos esperados e prazos para a sua adoção.

Art. 4º – O Plano de Recuperação Fiscal, elaborado pelo Poder Executivo, envolve ação planejada, coordenada e transparente de todos os Poderes, do Ministério Público, da Defensoria Pública, do Tribunal de Contas do Estado, dos órgãos, das entidades e dos fundos estaduais.

Art. 5º – O Plano de Recuperação Fiscal observará os seguintes princípios:

I – sustentabilidade econômico-financeira;

II – equidade intergeracional;

III – transparência das contas públicas;

IV – confiança nas demonstrações financeiras;

V – celeridade das decisões;

VI – solidariedade entre os Poderes e os órgãos da Administração Pública.

Art. 6º – Fica autorizada a realização de leilões de pagamento, nos quais será adotado o critério de julgamento por maior desconto, para fins de prioridade na quitação de obrigações inscritas em restos a pagar ou inadimplidas.

§ 1º – O pagamento das obrigações mencionadas no caput poderá ser parcelado, exceto o pagamento de precatórios.

§ 2º – O conjunto de dívidas a ser submetido aos leilões de pagamento de que trata o caput poderá contemplar:

I – dívidas com fornecedores e prestadores de serviços;

II – outras obrigações inadimplidas ou inscritas em restos a pagar.

Art. 7º – Fica autorizada a redução dos incentivos ou benefícios fiscais ou financeiro-fiscais dos quais decorram renúncias de receitas, no percentual mínimo de 20% (vinte por cento).

§ 1º – O disposto no caput não se aplica aos incentivos e aos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais de que trata o art. 178 da Lei Federal nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, e nem aos instituídos na forma estabelecida pela alínea “g” do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição da República.

§ 2º – A redução de incentivos e benefícios a que se refere o caput será implementada nos três primeiros exercícios financeiros do regime, à proporção de, no mínimo, um terço a cada exercício.

Art. 8º – Fica o Estado autorizado a celebrar com a União:

I – contrato de refinanciamento, nos termos do art. 9º-A da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017, dos valores não pagos em decorrência da aplicação do disposto na alínea “a” do inciso II do art. 4º-A da referida lei complementar federal;

II – termos aditivos aos contratos renegociados em decorrência da aplicação do disposto na alínea “a” do inciso II do art. 4º-A da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017, conforme § 6º do art. 9º da referida lei complementar federal;

III – contrato de refinanciamento, nos termos do art. 9º-A da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017, dos valores não pagos em decorrência da aplicação do disposto no art. 9º da referida lei complementar federal;

IV – termos aditivos aos contratos renegociados em decorrência da aplicação do disposto no inciso I do caput e § 1º do art. 9º da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017, conforme § 6º do art. 9º da referida lei complementar federal;

V – contrato de financiamento dos valores devidos em decorrência da aplicação do disposto no inciso II do caput e § 2º do art. 9º da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017;

VI – demais instrumentos contratuais exigíveis no âmbito do Regime de Recuperação Fiscal.

§ 1º – Fica autorizada a vinculação das receitas de que tratam os arts. 155 e 157 e a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 da Constituição da República aos contratos de que trata o caput, em garantia ou contragarantia à União, em caráter irrevogável e irretratável, pelas obrigações assumidas no contrato a ser firmado, nos termos do § 4º do art. 167 da Constituição da República.

§ 2º – Permanecem vinculadas as receitas de que tratam os arts. 155 e 157 e a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 da Constituição da República aos contratos de refinanciamento aditados de que trata esta lei, em caráter irrevogável e irretratável, em garantia das obrigações assumidas no contrato aditado, nos termos do § 4º do art. 167 da Constituição da República e da Lei Complementar Federal nº 87, de 13 de setembro de 1996.

Art. 9º – Os recursos oriundos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb – serão aplicados nos termos da legislação federal.

Art. 10 – Os recursos arrecadados em decorrência de medidas de desestatização, de concessão de serviços e ativos ou de liquidação ou extinção de empresas públicas ou sociedades de economia mista previstas no Plano de Recuperação Fiscal serão utilizados para quitação de passivos do Estado, a teor do art. 2º, § 1º, I, da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017.

Art. 11 – O Plano de Recuperação Fiscal conterá ressalvas para viabilizar a celebração de convênio, acordo, ajuste ou outros tipos de instrumentos que envolvam a transferência de recursos para outros entes federativos ou para organizações da sociedade civil, observadas as disponibilidades orçamentárias e o equilíbrio fiscal, nos termos da legislação federal.

Art. 12 – Não se aplica o disposto no inciso V, §1º do art. 2º da Lei Complementar Federal nº 159, de 19 de maio de 2017, às programações orçamentárias de que trata o § 6º do art. 160 da Constituição do Estado, que obedecem ao limite determinado pelo § 4º do art. 160 da Constituição do Estado.

Art. 13 – O Plano de Recuperação Fiscal, no qual se integra esta lei, considerará implementadas pelo Estado de Minas Gerais as medidas previstas nos incisos II e IV do § 1º, art. 2º da Lei Complementar Federal nº 159, de 19 de maio de 2017, vedadas alterações nos respectivos instrumentos legais para os fins estabelecidos pelos respectivos incisos, sob pena de nulidade da autorização concedida no art. 1º desta lei.

Art. 14 – Não se aplica o disposto no inciso V, §1º do art. 2º da Lei Complementar Federal nº 159, de 19 de maio de 2017, às programações orçamentárias de que trata a Lei Federal nº 11.738/2008 e o art. 201-A, §§ 1º e 2º da Constituição do Estado.

Art. 15 – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Comissões, 31 de outubro de 2023.

Arnaldo Silva, presidente e relator – Thiago Cota – João Magalhães – Zé Laviola – Cristiano Silveira (voto contrário) – Doutor Jean Freire (voto contrário).

1. ANEXO

2. PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº …./….

Dispõe sobre a limitação do crescimento anual das despesas primárias do Estado nos termos art. 2º, §1º, V, da Lei Complementar Federal nº 159, de 19 de maio de 2017.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º – O crescimento anual das despesas primárias do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social do Estado fica limitado à variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, nos termos deste artigo.

§ 1º – A limitação deverá ser aplicada nos três exercícios financeiros subsequentes àquele em que tenha sido feito o pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal, de modo a conter o crescimento das despesas que auxiliem a recondução da despesa primária aos limites estabelecidos.

§ 2º – Para fins de definição da base de cálculo e de avaliação quanto ao cumprimento da medida de limitação de despesas prevista no inciso V do § 1º do art. 2º da Lei Complementar Federal nº 159, de 2017, deve-se adotar a definição de despesas primárias estabelecida pela Secretaria do Tesouro Nacional.

§ 3º – A base de cálculo será apurada com base nas despesas primárias do exercício financeiro a ser definido pelo Poder Executivo, observada a legislação competente, não incluídas:

I – as transferências constitucionais para os respectivos municípios, conforme disposto no art. 158 e nos §§ 3º e 4º do art. 159 e as destinações de que trata o art. 212-A, todos da Constituição da República;

II – as despesas custeadas com as transferências de que trata o art. 166-A da Constituição da República;

III – as despesas custeadas com doações e as transferências voluntárias definidas no art. 25 da Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000;

IV – as despesas em saúde e educação realizadas pelo Estado em razão de eventual diferença positiva entre a variação anual das bases de cálculo das aplicações mínimas de que trata o § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição da República e a variação do IPCA, no mesmo período.

§ 4º – O projeto de lei orçamentária anual deverá ser instruído com demonstrativo dos valores máximos de programação orçamentária e compatíveis com os limites calculados na forma deste artigo, a ser elaborado pela comissão permanente a que se refere o § 2º do art. 155 da Constituição do Estado.

§ 5º – As despesas primárias correntes autorizadas na lei orçamentária anual ficam sujeitas aos limites previstos neste artigo, evidenciados no demonstrativo a que se refere o § 4º.

§ 6º – Fica a Secretaria de Estado de Fazenda, nos termos do inciso IV do art. 15 do Decreto Federal nº 10.681, de 20 de abril de 2021, responsável pela apuração quanto ao cumprimento da limitação a que se refere este artigo.

Art. 2º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.