Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 5.442/2018

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do defensor público-geral do Estado de Minas Gerais e encaminhado a esta Casa por meio do Ofício nº 8/2018, o projeto de lei em epígrafe “dispõe sobre a revisão anual dos subsídios e proventos dos membros da Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais, referente ao período de julho de 2016 a junho de 2018”.

Publicada no Diário do Legislativo em 6/11/2018, a proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.

Foi aprovado em Plenário requerimento do deputado João Magalhães para que o projeto seja distribuído à Comissão de Administração Pública.

Vem a matéria, preliminarmente, a esta comissão para receber parecer sobre sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.

Fundamentação

O projeto de lei em exame dispõe, em síntese, nos termos do art. 1º, que ficam revistos os subsídios e proventos dos membros da Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais, mediante a aplicação do índice de 7,52%, nos termos do inciso X do art. 37 da Constituição da República e do art. 24 da Constituição do Estado de Minas Gerais, relativamente ao período de julho de 2016 a junho de 2018, a partir de 1º de janeiro de 2019.

Na justificativa que acompanha a proposição, o defensor público-geral do Estado de Minas Gerais afirma que: “os subsídios e proventos dos membros da Defensoria Pública foram revistos pela Lei nº 22.791, de 2017, tendo sido naquela oportunidade efetivada a revisão relativa ao período de julho de 2015 a junho de 2016, razão pela qual nesta oportunidade a Defensoria Pública promove a revisão devida até este ano de 2018”. Registra ainda que: “o presente projeto de lei prevê a revisão a partir de 1º de janeiro de 2019, razão pela qual não foram incluídos os servidores da Defensoria Pública, que serão atingidos pelo reposicionamento nas novas carreiras criadas pela Lei nº 22.790, de 2017, cujo prazo de implementação é justamente até 31 de dezembro de 2018. Assim sendo, a partir de 1º de janeiro os servidores já estarão na nova e inédita carreira, o que afasta a recomposição inflacionária de valores neste momento”.

De fato, não poderia o projeto contemplar os servidores da Defensoria Pública, uma vez que, nos termos da Lei nº 22.790, de 2017, até 31 de dezembro de 2018, ocuparão uma nova carreira, decorrente do reposicionamento estabelecido na referida lei, não havendo, portanto, perda inflacionária a ser recomposta.

Além disso, o defensor público-geral do Estado de Minas Gerais consignou que “o impacto total orçamentário e financeiro deste projeto de lei é estimado em R$26.164.005,97 (vinte e seis milhões, cento e sessenta e quatro mil, e cinco reais e noventa e sete centavos) no exercício de 2019 e nos subsequentes”. E que “o acréscimo da despesa tem perfeita adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual (2019), conforme previsto expressamente na LDO vigente, já encaminhada ao Poder Legislativo (PL nº 5.406/2018), estando também compatível com o Plano Plurianual, nos termos do art. 169 da Constituição da República, além de ter conformidade com o inciso II do art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal”. Não existe de tal feita, qualquer impacto no orçamento do Executivo, tratando-se de orçamento próprio da Defensoria Pública.

Para fins de recomposição das perdas inflacionárias, foi adotado o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA – apurado no período de julho de 2016 a junho de 2018, qual seja, 7,52%, conforme divulgado no sítio eletrônico do Banco Central do Brasil.

Sob o prisma jurídico-constitucional, cumpre dizer que a proposição confere efetividade ao disposto no art. 37, inciso X, da Constituição da República, cujos termos seguem transcritos: “a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”.

Trata-se, pois, de mera recomposição remuneratória dos subsídios e proventos dos defensores públicos, em face de perdas inflacionárias.

Há de se ressaltar ainda que a Defensoria Pública enfrenta grave problema quanto à evasão de defensores em face da diferença de seus subsídios em relação aos dos membros do Judiciário e do Ministério Público, em afronta ao princípio da simetria.

No que concerne à iniciativa da Defensoria Pública para a apresentação de proposições legislativas referentes à sua organização, bem como à revisão da remuneração e subsídio de seus membros, manifestou-se esta comissão, quando da apreciação dos Projetos de Lei Complementar nºs 51 e 54, de 2016, pelo reconhecimento da iniciativa legislativa privativa daquele órgão, nos seguintes termos:

“Adentrando-se no ponto atinente à iniciativa legislativa conferida à Defensoria Pública em virtude da promulgação da E.C. nº 80, de 2014, entendemos que a norma disposta no § 4º do art. 134 da Constituição da República é de aplicabilidade direta e imediata às Defensorias Públicas estaduais, especificamente quando a ela estende as regras atinentes à iniciativa legislativa a que se refere o inciso II do art. 96.

A propósito, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou a respeito do § 2º do art. 134 da Constituição da República, reconhecendo sua aplicabilidade imediata. Por se tratar de norma similar à que ora analisamos, no que tange à eficácia ou aplicabilidade, colacionam-se os fundamentos utilizados para a defesa da autoaplicabilidade do disposto no § 4º do dispositivo mencionado. Eis a manifestação do ministro Ricardo Lewandovski, em trecho de seu voto condutor (ADI 4.056/MA): ‘O art. 134, § 2º, da Constituição Federal, pela densidade normativa que ostenta, é autoaplicável e de eficácia imediata. No dizer do professor José Afonso da Silva: 'As condições gerais para essa aplicabilidade são a existência apenas do aparato jurisdicional, o que significa: aplicam-se só pelo fato de serem normas jurídicas, que pressupõem, no caso, a existência do Estado e de seus órgãos'. Assim, ainda que não seja pela densidade de seu conteúdo normativo, a autoaplicabilidade do referido dispositivo decorre do simples fato de integrar a Defensoria Pública no aparato organizacional do Estado como instituição autônoma e livre de subordinação ao Executivo e aos demais Poderes’.

Como corolário, embora a Constituição Mineira ainda não preveja em seu texto, de modo expresso, a iniciativa legislativa do defensor público-geral para dispor sobre a organização da Defensoria Pública, entendemos que a autoaplicabilidade da norma disposta no § 4º do art. 134 da Constituição da República garante à Defensoria Pública a iniciativa quanto à deflagração de proposições legislativas independentemente de alteração da Constituição Mineira.

A propósito, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, foi publicada a Lei Complementar nº 169, de 13 de janeiro de 2016, que altera a Lei Orgânica da Defensoria Pública Estadual, fruto do Projeto de Lei Complementar nº 15/2015, apresentado pelo defensor público-geral, fundado no disposto no § 4º do art. 134 da Constituição da República, não tendo havido, até então, a propositura de proposta de emenda à Constituição Estadual para consagrar expressamente a iniciativa legislativa à Defensoria Pública no que concerne à matéria.

Consequentemente, a interpretação mais condizente com o texto constitucional é aquela que atribui à Defensoria Pública iniciativa para a apresentação de projeto de lei orgânica e, como corolário, de projetos que alterem a lei orgânica em vigor, por se tratar de proposição atinente ao aspecto organizacional, notadamente por ser instrumento hábil para dispor o modus operandi da instituição, tais como objetivos e funções institucionais, garantias dos defensores públicos, além da criação e da extinção, propriamente, de órgãos integrantes de sua estrutura administrativa”.

Corroborando o que se disse, o atual art. 5º-A da Lei Complementar nº 65, de 16 de janeiro de 2003, acrescentado pela Lei Complementar nº 141, de 13 de dezembro de 2016, assegura a competência privativa à Defensoria Pública para propor a esta Casa Legislativa projeto de lei que disponha sobre a fixação ou revisão dos subsídios dos membros da carreira.

Além disso, como destacado na justificativa, o impacto orçamentário da revisão anual não se sujeita ao limite prudencial estabelecido no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal e está contido no orçamento de 2019, conforme projeto de lei orçamentária anual de 2019 (PL nº 5.406/18) já recebido por esta Casa.

A própria Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente – Lei nº 23.086, de 2018, aprovada por esta Casa, estabelece em seu art. 19 que: “as despesas com pessoal e encargos sociais dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, do Ministério Público, da Defensoria Pública e do TCEMG considerarão a revisão geral anual de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição da República e eventuais acréscimos legais, observado o disposto no parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, e as disposições contidas no art. 18 desta lei”.

Nota-se que a própria LDO estabeleceu que a composição do orçamento para 2019 da Defensoria Pública deveria considerar a revisão geral anual, o que é materializado neste projeto de lei.

Destaca-se que, no ano de 2015, esta Casa aprovou os PL’s nºs 2.252/15 e 2.353/15, transformados nas Leis nº 21.941, de 2015 e nº 21.942, de 2015, que estabelecem, respectivamente:

“Art. 1º – O subsídio mensal do Procurador de Justiça do Estado corresponderá a 90,25% (noventa vírgula vinte e cinco por cento) do subsídio do Procurador-Geral da República.

§ 1º – Alterado, por lei federal, o subsídio do Procurador-Geral da República, o novo valor será o patamar adotado, imediatamente, a contar de sua vigência, como referência para fins de pagamento do subsídio dos membros do Ministério Público do Estado, extensivo aos inativos e pensionistas.

Art. 1º – O subsídio mensal do Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais corresponderá a 90,25% (noventa vírgula vinte e cinco por cento) do subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal.

§ 1º – Alterado, por lei federal, o subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal, o novo valor será o patamar adotado, imediatamente, a contar de sua vigência, como referência para fins de pagamento do subsídio dos membros do Poder Judiciário do Estado, extensivo aos inativos e pensionistas”.

No que se refere à Defensoria Pública, a Emenda Constitucional nº 80, de 2014, já vigente, portanto, à época das mencionadas leis, incluiu o parágrafo 4º no art. 134 da Constituição Federal para determinar que “são princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional, aplicando-se também, no que couber, o disposto no art. 93 e no inciso II do art. 96 desta Constituição Federal”.

O inciso V do art. 93, aplicável portanto aos defensores públicos, por força da Emenda Constitucional nº 80, de 2014, estabelece que: “o subsídio dos Ministros dos Tribunais Superiores corresponderá a noventa e cinco por cento do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal e os subsídios dos demais magistrados serão fixados em lei e escalonados, em nível federal e estadual, conforme as respectivas categorias da estrutura judiciária nacional, não podendo a diferença entre uma e outra ser superior a dez por cento ou inferior a cinco por cento, nem exceder a noventa e cinco por cento do subsídio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores, obedecido, em qualquer caso, o disposto nos arts. 37, XI, e 39, § 4º”.

Ora, nesse contexto constitucional e legal descrito neste parecer o defensor público-geral somente possuía duas alternativas:

1. ou cumpria a Constituição Federal, alterada pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014, e encaminhava projeto de lei promovendo a mesma simetria e automaticidade contida nas Leis nº 21.941/2015 e nº 21.942/15, aprovadas por esta Casa;

2. ou, em atenção à crise do Estado e aos limites do PLOA 2019, encaminhava apenas a revisão geral anual dos subsídios e proventos dos defensores públicos do Estado e continuaria aguardando pela implementação da Emenda Constitucional nº 80 de 2014 neste particular.

Desta feita, é necessário concluir que o defensor público-geral optou por cumprir a LDO e pelo caminho menos oneroso para o Estado, não obstante o direito constitucional dos membros da carreira da Defensoria Pública.

Como já afirmado, na justificativa resta claro que os recursos já estão incluídos na PLOA 2019, ou seja, o gasto já foi planejado e previsto na composição dos orçamentos, afastando a hipótese de suplementação, estando sua execução inserida na autonomia constitucional da Defensoria Pública.

O índice utilizado na proposição é o adequado à revisão geral anual, sendo que o patamar de 7,52% proposto é o acumulado do IPCA (IBGE) no período de julho de 2016 a junho de 2017 e de julho de 2017 a junho de 2018, conforme informa o Banco Central do Brasil, e que também se coaduna com o período reconhecido na Lei nº 22.791, de 2017, que promoveu a recomposição dos subsídios e proventos dos membros da Defensoria Pública no período de julho de 2015 a junho de 2016.

Além disso, apesar de o projeto estabelecer uma revisão a partir de julho de 2016, fixa a vigência a partir de 1º de janeiro de 2019, ou seja, não cria direitos retroativos (única hipótese que contemplaria os servidores da DPMG), no que também respeitou o defensor público-geral as limitações impostas neste momento de crise, embora também fosse direito de todos os defensores públicos e servidores receber retroativamente a recomposição desde julho de 2016.

O art. 169 da Constituição da República estabelece que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração só poderá ser feita se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes bem como se houver autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Destaque-se que foi apresentada, no ofício de encaminhamento do projeto, a projeção do impacto orçamentário que será gerado pela revisão remuneratória, com destaque de seus reflexos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Cumpre afirmar que a hipótese de revisão geral está excetuada da observância do limite de gastos com pessoal, nos termos do inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

É importante registrar que o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais manifestou, na Consulta nº 977.671, o entendimento de não serem aplicáveis à Defensoria Pública as restrições dos arts. 22 e 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal, mesmo na hipótese de o Poder Executivo estar acima de seus limites de gastos com pessoal (prudencial ou total), em face da autonomia funcional, administrativa e financeiro-orçamentária atribuída constitucionalmente à Defensoria Pública. Nessa consulta, ressaltou-se, contudo, que “a Defensoria Pública não estará livre para realizar despesa com pessoal no limite que bem entender. Isso porque, enquanto não houver a alteração da LRF, as despesas com pessoal da Defensoria Pública estarão sujeitas às regras e aos limites gerais fixados ordinariamente no Plano Plurianual – PPAG, na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e na Lei Orçamentária Anual – LOA”.

Ressaltamos, por fim, que caberá oportunamente à Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária analisar de maneira mais aprofundada os aspectos relativos ao impacto orçamentário da medida e ao atendimento das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Conclusão

Pelas razões expostas, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 5.442/2018.

Sala das Comissões, 29 de novembro de 2018.

Isauro Calais, presidente e relator – André Quintão - Anselmo José Domingos – Elismar Prado – Duarte Bechir.