Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 3.601/2016

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do deputado Tadeu Leite, a proposição em epígrafe “dispõe sobre terras devolutas estaduais e dá outras providências”.

Publicada no Diário do Legislativo de 14/6/2016, a matéria foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, Administração Pública e Agropecuária e Política Agrícola.

Cabe a este órgão colegiado analisar preliminarmente a proposição ora apresentada quanto à juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.

Fundamentação

As terras devolutas são glebas que não se encontram no domínio particular por título legítimo e nem constituem próprios da União, dos estados ou dos municípios.

A Constituição da República estabelece, no inciso II de seu art. 20, que pertencem à União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei. Segundo o inciso IV do art. 26, as demais pertencem aos estados em que se encontram.

A Carta Magna impõe que a destinação de terras públicas e devolutas deve ser compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária e exige que a alienação ou concessão de área superior a 2.500ha, a qualquer título, a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional, com exceção dos casos de destinação à reforma agrária. Ressalva, ainda, no § 5º do art. 225, como indisponíveis, as terras devolutas ou arrecadadas pelos estados por ações discriminatórias necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

Na Constituição Mineira, as disposições específicas sobre terras devolutas estão previstas em diversos dispositivos.

Segundo o inciso XI do art. 10, compete ao Estado “instituir plano de aproveitamento e destinação de terra pública e devoluta, compatibilizando-o com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária” inseridos nos arts. 246 (relacionados ao direito a moradia nas áreas urbanas) e 247 (voltados à política rural).

No primeiro caso, o § 2º do art. 246 estabelece que podem ser legitimadas as terras devolutas de até 500m², quando situadas no perímetro urbano, ou de até 2.000m², quando situadas na zona de expansão urbana, assim considerada a faixa externa contígua ao perímetro urbano, de até 2km de largura, compatibilizada com o plano urbanístico municipal ou metropolitano. Esse dispositivo permite, ainda, ao ocupante, nas duas situações, a legitimação da área remanescente quando esta for insuficiente à constituição de um novo lote.

O § 3º do mesmo artigo determina que será onerosa a legitimação de terreno ocupado por proprietário de outro imóvel urbano ou rural no mesmo município de área superior a 1.000m² em zona de expansão urbana e da área remanescente. E o § 4º faculta ao Poder Executivo delegar aos municípios, nos termos da lei, a discriminação e a legitimação das terras devolutas situadas no perímetro urbano e na zona de expansão urbana.

No segundo caso, o art. 247 fixa como atribuição do Estado a adoção de programas de desenvolvimento rural destinados a fomentar a produção agropecuária, organizar o abastecimento alimentar, promover o bem-estar do homem que vive do trabalho da terra e fixá-lo no campo, compatibilizados com a política agrícola e com o plano de reforma agrária estabelecidos pela União.

Para a efetivação desses objetivos, o inciso IX do § 1º do citado artigo prevê a possibilidade de alienação ou concessão de terra pública para assentamento de trabalhador ou produtor rural, pessoa física ou jurídica, compatibilizada com os objetivos da reforma agrária e limitada a 100ha. O § 2º permite que isso ocorra uma única vez a cada beneficiário, que, de acordo com o § 4º, deve comprovar exploração efetiva da terra e vinculação pessoal a ela. Nesse caso, é outorgado título inegociável pelo prazo de 10 anos.

Segundo o § 6º do mesmo artigo, para a aquisição do domínio de terra devoluta estadual de área de até 250ha, contra pagamento de seu valor, acrescido dos emolumentos, é dada preferência a quem a tenha tornado economicamente produtiva e comprove sua vinculação pessoal a ela.

O § 7º, por seu turno, estabelece a quem são vedadas a alienação e a concessão de terras públicas, e o § 8º determina que, na ação judicial discriminatória, o estado poderá firmar acordo para a legitimação de terra devoluta rural, também com área de até 250ha, visando ao cumprimento da função social da propriedade e com a devolução, pelo ocupante, da área remanescente.

Nesse ponto, cabe lembrar que o inciso XXXIV do art. 62 da Constituição Mineira fixa como competência privativa da Assembleia Legislativa aprovar previamente a alienação ou a concessão de terra pública, com exceção daquelas localizadas no perímetro urbano, com área de até 500m², ou em zona de expansão urbana, com área de até 2.000m²; das que estiverem previstas no plano de reforma agrária estadual; daquelas constituídas por área rural não superior a 50ha a quem, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, a possua como sua por 5 anos ininterruptos, tenha nela sua moradia e a tenha tornado produtiva; daquelas decorrentes de ação judicial; e das com área de até 100ha.

Apresentados as diretrizes constitucionais sobre a matéria, passamos então à análise da proposição em epígrafe, que dispõe sobre as terras públicas e devolutas estaduais.

Conforme justificativa apresentada pelo autor do projeto, a regularização fundiária de áreas urbanas e rurais é matéria de grande relevância, fazendo-se necessária a superação dos obstáculos legais à sua efetivação. Destaca-se, na justificativa, que é grande o passivo de terras estaduais a serem regularizadas, bem como o anseio popular em ver retomadas as ações que têm por objeto a titularização de terras devolutas ocupadas informalmente.

Diante disso, propõe-se a atualização da legislação estadual, a previsão de instrumentos para demarcação e destinação das áreas devolutas conforme diretrizes estabelecidas pelos arts. 246 e 247 da Constituição Mineira, e a consolidação da legislação estadual que dispõe sobre as terras devolutas estaduais, em especial as Leis nº 7.373, de 3 de outubro de 1978; 9.681, de 12 de outubro de 1988; 11.020, de 8 de janeiro de 1993; e 14.313, de 2002.

Os arts. 1º a 6º conceituam terras devolutas, apresentam conceitos básicos para interpretação da proposição, dispõem sobre as terras devolutas reservadas e indisponíveis e fixam as diretrizes para utilização dessas áreas. Busca-se, por meio delas, fomentar a produção agropecuária, organizar a produção alimentar e promover o bem-estar do homem que vive do trabalho da terra e fixá-lo no campo, assim como colaborar com a pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade.

Em seguida, os arts. 7º a 13 tratam dos procedimentos para identificação das terras devolutas, sua discriminação administrativa e judicial, estabelecendo os parâmetros para tal.

Por sua vez, em consonância ao art. 246 da Carta Mineira, seu art. 14 estabelece vedações às alienações e concessões previstas na proposição, em especial para membros do Poder Judiciário e Legislativo, do Ministério Público, servidores de órgão ou entidade da administração pública vinculados ao sistema de política rural e urbana.

Os artigos 15 a 18 apresentam regras para alienação e concessão de terras públicas e da documentação necessária para instrução dos requerimentos.

No tocante às isenções de taxas e emolumentos cartoriais decorrentes do registro de atos concernentes à regularização de terras estaduais, contidos no art. 20 da proposição, tais regras já se encontram previstas na legislação estadual atualmente em vigor, não havendo inovação nesse sentido. No tocante ao disposto no art. 21, a isenção de custas, emolumentos e taxas relativas aos atos de regularização de áreas situadas em zona urbana, encontram-se em pleno acordo com o disposto na Lei Federal nº 11.977, de 7 de julho de 2009.

Os artigos seguintes versam sobre a concessão de terras devolutas situadas em zonas rurais e urbanas, e encontram-se em consonância com o disposto no § 2º do art. 246 da Constituição Mineira. Além disso, consolidam as disposições contidas na Lei nº 7.373, de 1978, que dispõe sobre a legitimação de posse e doação de terras devolutas estaduais situadas em zona urbana ou de expansão urbana.

O art. 40 dispõe que o poder público estadual poderá celebrar convênio com os municípios, visando à cooperação para prática dos atos previstos nesta lei. Nos termos do inciso XVI do art. 90 da Constituição Mineira, compete ao governador do Estado celebrar convênio com entidade de direito público ou privado. Por essa razão, entendemos desnecessária a inclusão de dispositivo nesse sentido, já que se trata de competência já reconhecida ao Poder Executivo.

Propomos, também, a retirada do art. 44, que prescreve que o Estado promoverá desapropriação por interesse social no caso de conflito ou tensão social incontornável. Trata-se de criação de nova hipótese de desapropriação por interesse social, matéria essa objeto da Lei Federal nº 4.132, de 10 de setembro de 1962.

Por fim, entendemos necessária a exclusão do art. 46, tendo em vista que o exercício do poder regulamentar é de competência exclusiva do Poder Executivo, não cabendo ao Legislativo fixar prazo para sua concretização.

Cabe destacar que o mérito da proposição em análise, bem como a adequação da técnica legislativa serão analisados, em momento oportuno, pela Comissão de Administração Pública.

Conclusão

Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade, legalidade do Projeto de Lei nº 3.601/2016 com a Emenda nº 1, abaixo redigida.

EMENDA Nº 1

Suprimam-se os arts. 40, 44 e 46 do Projeto de Lei nº 3.601/2016, renumerando-se os demais.

Sala das Comissões, 9 de agosto de 2016.

Leonídio Bouças, presidente e relator – Bonifácio Mourão – Tadeu Martins Leite – Antônio Jorge – Paulo Lamac.