Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 3.509/2016

Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária

Relatório

De autoria do governador do Estado, o projeto de lei em epígrafe “extingue o Departamento de Obras Públicas do Estado de Minas Gerais – Deop – e dá outras providências”.

A proposição foi examinada preliminarmente pela Comissão de Constituição e Justiça, que concluiu por sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou.

Em seguida, foi o projeto encaminhado para análise em reunião conjunta da Comissão de Administração Pública e da Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária. A Comissão de Administração Pública, em análise de mérito, opinou por sua aprovação com as Emendas nºs 1 a 2 ao Substitutivo nº 1, da comissão que a antecedeu.

Vem, agora, o projeto a esta comissão para receber parecer quanto aos aspectos financeiro e orçamentário, em conformidade com o art. 188, combinado com o art. 102, inciso VII, "d", do Regimento Interno.

Fundamentação

O projeto em análise propõe extinção do Departamento de Obras Públicas do Estado de Minas Gerais – Deop –, cujas finalidades serão exercidas pelo Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais – DER-MG.

Em função dessas novas finalidades, o DER-MG terá sua denominação alterada para Departamento de Edificações, Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais – DEER-MG –, o que acarreta a necessidade de se adequar a redação de artigos constantes na Lei nº 11.403, de 1994, na Lei nº 20.748, de 2013, e na Lei Delegada n° 175, de 2007, conforme arts. 1º e 14 do projeto.

O art. 3º dispõe sobre as novas finalidades da DEER-MG, adequando-as às mudanças administrativas que se pretende implementar.

A proposição determina que o DEER-MG sucederá o Deop nos contratos e convênios celebrados e demais direitos e obrigações. Estabelece, ainda, que os bens móveis do Deop reverterão para o DEER-MG, enquanto os imóveis reverterão para o patrimônio do Estado.

Conforme o seu art. 7º, o “Poder Executivo poderá transpor, remanejar, transferir, excluir ou utilizar, total ou parcialmente, programas, ações, metas, indicadores, bem como as dotações orçamentárias, a fim de viabilizar a compatibilização do planejamento e orçamento com as alterações” propostas.

O projeto também promove alterações na Lei nº 15.469, de 2005, que institui as carreiras do Grupo de Atividades de Transportes e Obras Públicas do Poder Executivo, dando nova redação ao título dos Anexos I e II e à coluna “órgão/entidade” do Anexo III.

Por sua vez, o art. 11 do projeto altera o título do item IX.1 do Anexo IX da Lei nº 15.961, de 2005, que estabelece as tabelas de vencimento básico das carreiras do Poder Executivo que especifica, dispõe sobre a Vantagem Temporária Incorporável – VTI – e sobre o posicionamento dos servidores nas carreiras e dá outras providências.

O art. 12 cuida da transferência, para o DEER-MG, dos cargos das carreiras de Auxiliar de Transportes e Obras Públicas, Agente de Transportes e Obras Públicas e Gestor de Transportes e Obras Públicas lotados no Deop, bem como dos servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo e dos detentores de função pública dessas carreiras.

Já o art. 13 prevê a possibilidade de cessão desses servidores para outro órgão ou entidade da administração direta ou indireta do Poder Executivo, sem prejuízo da remuneração do seu cargo efetivo ou função pública.

Nota-se que tais alterações visam, em última análise, promover as adequações legislativas necessárias decorrentes da transferência dos servidores de cargo de provimento efetivo ou detentores de função pública do Deop para o DEER-MG.

Nos termos do art. 16 ficam transformados em 54,54 (cinquenta e quatro vírgula cinquenta e quatro) unidades do Grupo de Direção e Assessoramento da Administração Direta do Poder Executivo – DAD-unitário – os seguintes cargos da direção superior do Deop: a) um cargo de Diretor-Geral; b) um cargo de Vice-Diretor-Geral; c) dois cargos de Diretor.

Além disso, ficam transferidos para o DEER-MG os seguintes cargos do grupo de Direção e Assessoramento da Administração Autárquica e Fundacional do Poder Executivo – DAI –, funções gratificadas – FGI – e Gratificações Temporárias Estratégias – GTE: a) um cargo de Diretor; b) três DAI-4; c) um DAI-5; d) cinco DAI-6; e) um DAI-8; f) dezoito DAI-9; g) quatro DAI-11; h) um DAI-12; i) quatro DAI-13; j) três DAI-14; k) três DAI-16; l) quatro DAI-17; m) um DAI-18; n) dois DAI-19; o) dois DAI-20; p) um DAI-23; q) seis DAI-24; r) trinta e seis DAI-25; s) vinte e três DAI-26; t) quatro DAI-27; u) três FGI-2; v) duas FGI-3; w) uma FGI-4; x) cinco FGI-5; y) cinco FGI-6; z) nove FGI-7; a') uma FGI-8; b') onze GTEI-1; c') nove GTEI-2; d') um GTEI-3; e') cinco GTEI-4. Vale destacar que decreto estabelecerá a identificação e destinação dos novos quantitativos de cargos.

Ao final, o projeto estabelece a revogação de uma série de normativos legais.

O governador do Estado afirma, por meio da Mensagem nº 134/2016, que o “projeto integra o processo de readequação da estrutura orgânica da Administração Pública do Poder Executivo, o qual visa, sobretudo, promover a racionalização da estrutura administrativa, a otimização dos gastos e a relação entre meios e fins, com economia e qualidade na prestação de serviços públicos”, sem que haja prejuízo ao desenvolvimento das políticas estaduais referentes às obras de engenharia de interesse da administração pública e aos servidores efetivos integrantes da atual estrutura do Deop.

A Comissão de Constituição e Justiça, em sua análise quanto aos aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade, não detectou óbices à tramitação do projeto. Todavia, apresentou o Substitutivo nº 1 para adequar a proposição às disposições constitucionais e legais vigentes, à técnica legislativa e às sugestões encaminhadas pelo governador. Entre outras correções, o Substitutivo n° 1 retirou da proposição o art. 3º, que tratava das novas finalidades do DEER, uma vez que tal matéria também é objeto de outro projeto em tramitação na Casa, a saber, o Projeto de Lei nº 3.503/2016, que dispõe sobre a estrutura orgânica da administração pública do Poder Executivo do Estado. Além disso, o substitutivo explicitou que as 54,54 unidades de DAD-unitário resultantes da transformação estabelecida no artigo 16 do projeto serão destinadas à Seplag.

Ainda, em atendimento à Mensagem do Governador n° 154/2016, o Substitutivo n° 1 traz a revogação da Taxa de Gerenciamento de Projetos, de Obras e de Supervisão de Obras – TGO –, incidente sobre as contratações realizadas pelo DER-MG e pelo Deop. Isso porque o TCE-MG entendeu que a referida taxa não pode ser incluída nos Benefícios e Despesas Indiretas – BDI – dos empreendimentos, devendo ser assumida integralmente pelas empresas contratadas. O BDI é definido como um percentual aplicado sobre o custo direto para chegar ao preço de venda a ser apresentado ao cliente. Assim, na impossibilidade de repasse no preço final de parte do custo representado pela taxa, as empresas podem ter seus orçamentos desequilibrados, tornando as obras não lucrativas e inexequíveis.

Em reunião conjunta com esta comissão, a Comissão de Administração Pública destacou que “as medidas propostas estão dentro do espectro de competência do Poder Executivo, a quem cabe, em especial, a definição de organização de sua estrutura administrativa”. Além disso, ela ressaltou que a proposta estava de acordo com os princípios constitucionais que regem a administração pública. Não obstante, a fim de aprimorar a proposição, apresentou as Emendas nºs 1 a 2 ao Substitutivo nº 1, da comissão que a antecedeu. As referidas emendas têm por objetivo revogar a taxa de gerenciamento, fiscalização e expediente do sistema de transporte coletivo rodoviário intermunicipal e metropolitano de passageiros.

No que concerne à competência desta comissão para proceder à análise da repercussão orçamentária e financeira, destacamos o seguinte.

Em cumprimento ao que determina o art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o governador do Estado enviou a esta Casa, por intermédio da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag –, o Ofício nº 176/16, no qual informa que a implementação das medidas previstas nos projetos não terá impacto financeiro. Conforme o ofício, a proposição “tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias” e “possui compatibilidade com os limites de despesas determinados pela Lei de Responsabilidade Fiscal”. Quanto às transformações e transferências de cargos em comissão, a nota técnica explicou que não há extinção, mas redução dos quantitativos por bloqueio, medida que vem sendo tomada desde 2015, com a centralização da nomeação de dirigentes pela Câmara de Orçamento e Finanças da Seplag.

De fato, verificou-se que as disposições constantes no projeto em análise para a transformação de cargos do Grupo de Direção e Assessoramento da Administração Autárquica e Fundacional em unidades DAD não acarretam aumento de despesa ao erário. O mesmo raciocínio se aplica à transferência para o DEER-MG de funções gratificadas – FGI – e gratificações temporárias estratégicas – GTE – provenientes do Deop-MG. Essa análise baseou-se em informações prestadas pelos técnicos do Poder Executivo e nos decretos de remanejamentos efetuados nos termos dos arts. 14 e 24 da Lei Delegada nº 175, de 2007.

Entendemos que as medidas trazidas pelo projeto em tela são parte integrante de um pacote de proposições encaminhadas a esta Casa pelo Poder Executivo com o objetivo de realizar uma reforma administrativa abrangente e demonstram o esforço para reduzir a despesa pública e, em especial, conter aumentos potenciais da despesa de pessoal.

A aceleração das despesas públicas diante da capacidade arrecadatória do Estado tem gerado déficits orçamentários crescentes desde 2013. O limite prudencial de despesa com pessoal estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de 46,55% da receita corrente líquida – RCL –, foi ultrapassado pelo Poder Executivo ainda no segundo quadrimestre de 2015, quando o percentual alcançou 48,71%. A verificação desse descumprimento trouxe diversas restrições para a administração, como a vedação de concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração não derivados de sentença judicial, determinação legal ou contratual ou da revisão geral anual constitucional; vedação de criação de cargo, emprego ou função; alteração de carreira que implique aumento de despesa; vedação de provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal que ultrapassem a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança e a proibição de contratar horas extras não previstas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Medidas pontuais já adotadas pelo Poder Executivo resultaram em leve redução do percentual de gasto com pessoal no 1º quadrimestre de 2016, levando o índice a 47,71%, ainda acima do prudencial, conforme divulgado pela SEF no Relatório de Gestão Fiscal referente ao mesmo período, publicado no jornal Minas Gerais – Diário do Executivo em 25/5/2016. Assim, esperamos que as medidas constantes na proposição, em partes associadas aos demais projetos que tramitam nesta Casa, auxiliem o Poder Executivo na missão de racionalizar os gastos e reequilibrar as finanças públicas do Estado.

Cumpre-nos analisar o dispositivo constante no Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, que autoriza o Poder Executivo a transpor, remanejar, transferir ou utilizar, total ou parcialmente, programas, ações, metas, indicadores, bem como as dotações orçamentárias, a fim de viabilizar a compatibilização do planejamento e orçamento com as alterações decorrentes da extinção do Deop-MG. O conteúdo desse dispositivo replica o comando constitucional postulado no inciso VI do art. 167 da Constituição da República, que permite a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, desde que haja autorização legislativa.

Cabe lembrar que as alterações orçamentárias são uma consequência natural de um processo de reforma administrativa, em que a estrutura básica da administração pública é modificada, inclusive com a permuta das competências e atribuições entre os órgãos e entidades. A consolidação final desse processo requer, portanto, um redesenho na alocação dos créditos orçamentários necessários à continuidade da execução das políticas públicas atribuídas aos órgãos da administração direta e indireta do Estado impactados, de alguma forma, pelas alterações promovidas pela reforma.

A previsão desse dispositivo no conjunto de projetos de lei que tramitam nesta Casa é fundamental para evitar a descontinuidade na execução dos programas e projetos governamentais, garantindo maior tempestividade na adequação dos recursos orçamentários às novas competências assumidas pelos órgãos nesse processo.

Por outro lado, entendemos que a referida autorização permite apenas a adequação dos créditos orçamentários já aprovados na Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2016 – LOA 2016 –, Lei nº 21.971, de 18 de janeiro de 2016, às competências e atribuições assumidas pelos órgãos e entidades do Estado. Assim, os instrumentos de transposição, remanejamento ou transferência, por não se enquadrarem na classificação de um crédito adicional, nos termos do art. 41 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, não têm a prerrogativa de alterar o crédito orçamentário existente, seja criando, excluindo ou promovendo alterações no montante de recursos destinado a determinado órgão ou entidade. A autorização se refere apenas à mudança do responsável pela execução do crédito, devendo a dotação espelhar, no órgão recebedor, o mesmo quantitativo de recursos e as mesmas características qualitativas originais dos programas, ações, indicadores e metas. De outro modo, havendo de se fazer qualquer alteração nesse sentido, dever-se-á utilizar a autorização específica de abertura de crédito suplementar, já contida no art. 9º da LOA 2016, ou ainda, em última instância, caberá ao chefe do Executivo o encaminhamento de projeto de lei específico para a abertura de crédito especial, sendo possível, com a devida análise desta Casa, promover alterações no escopo dos programas e ações, inclusive por meio da criação de novos programas de trabalho.

Quanto à revogação da Taxa de Gerenciamento de Projetos, de Obras e de Supervisão de Obras – TGO – incidente sobre as contratações realizadas pelo DER-MG e pelo Deop, destaca-se que o governador do Estado enviou a esta Casa o ofício OF. GAB. SEC. Nº 259/16, por intermédio da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag –, informando que “não se trata de renúncia de receita realizada pelo Estado”, e que a medida proposta tampouco ocasionará o fim de financiamento de despesa permanente, já que com a extinção da referida taxa “presume-se a redução do valor sobre as contratações”, conforme destacado pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCE-MG.

No tocante às emendas apresentadas pela Comissão de Administração Pública, a Lei nº 21.016, de 2013, em seu art. 38, autoriza a concessão de isenção da taxa de gerenciamento, fiscalização e expediente do sistema de transporte coletivo rodoviário intermunicipal e metropolitano de passageiros, lei esta já regulamentada por decretos que estabeleceram isenções específicas, a exemplo do Decreto nº 46.918/2015.

Conclusão

Em face do exposto, somos pela aprovação do Projeto de Lei n° 3.509/2016, em 1° turno, na forma do Substitutivo n° 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, com as Emendas nºs 1 e 2, apresentadas pela Comissão de Administração Pública.

Sala das Comissões, 3 de agosto de 2016.

João Magalhães, presidente - Tiago Ulisses, relator – André Quintão – Vanderlei Miranda.