Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 2.999/2015

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria da deputada Marília Campos, o projeto de lei em epígrafe “cria a Área de Proteção Ambiental do Parque Fernão Dias – APA Fernão Dias – e dá outras providências”.

Publicado no Diário do Legislativo de 22/10/2015, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.

Cabe a esta Comissão, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno, examinar a juridicidade, a constitucionalidade e a legalidade da proposição.

Fundamentação

A proposição em exame visa a criar a Área de Proteção Ambiental do Parque Fernão Dias – APA Fernão Dias –, em terreno de 985.849m², situado nos Municípios de Betim e de Contagem, de propriedade do Estado de Minas Gerais, conforme registro no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Betim, sob a matrícula n° 29.960.

Segundo o projeto, constituem objetivos da APA Fernão Dias: a proteção de ecossistema natural; a proteção de remanescentes de mata atlântica e da diversidade biológica; a melhoria de condições ambientais para recuperação e proteção de fauna e flora; a proteção de mananciais e do patrimônio paisagístico; a pesquisa científica relacionada com a flora, a fauna e as ciências ambientais; o lazer e a recreação da população em espaço aberto, ao ar livre, de forma sustentável e em harmonia com a preservação ambiental.

Nesse diapasão, a proposição pretende vedar ao poder público, na área em exame, promover ou implantar atividade ou uso em desacordo com os referidos objetivos; construir edificação ou via de passagem, ressalvadas aquelas estritamente necessárias ao cumprimento dos mesmos objetivos; firmar concessão ou cessão para implementação de medida ou ação em desacordo com os objetivos da APA. Ressalva-se, expressamente, todavia, a atividade desenvolvida na área pelo Instituto Educacional da Criança e do Adolescente de Contagem – Inecac –, vedando-se, porém, sua ampliação ou a alteração da sua finalidade.

O projeto estabelece, ainda, que a APA Fernão Dias será gerida pelo Instituto Estadual de Florestas – IEF –, entidade à qual competirá elaborar o Plano de Manejo da unidade de conservação, bem como que sua administração será supervisionada por um conselho gestor constituído paritariamente por representantes do poder público e da sociedade civil organizada. Além de definir a composição mínima desse conselho, estabelece suas competências.

Na justificação, a autora apresenta o histórico de aproveitamento da área desde fins da década de 1970, ressaltando que ela foi doada ao Estado com a finalidade de implantação de um parque urbano, que viria a ser o Parque Fernão Dias, inicialmente administrado pela Secretaria de Estado do Trabalho e Assistência Social. Destaca ainda que, embora tenha sido muito utilizado pela população dos municípios vizinhos desde então, a partir de meados do ano 2000 “as condições de manutenção da área de lazer do parque se deterioraram, mas, ainda assim, as condições de recuperação da vegetação natural e das nascentes prevaleceram”.

Aponta que “em 2013, a Secretaria de Estado de Política Regional e Urbana de Minas Gerais – Sedru – e a Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte tiveram a intenção de revitalizar o parque e concluíram pela cessão de sua gestão ao Município de Contagem. Com essa medida, no entanto, a revitalização não prosperou. Nesse período surgiram ideias de utilização da área do parque para outras atividades, de serviços, comércio e até industriais, em parceria com a iniciativa privada.”.

Finalmente, ressalta que “o desejo de resgate desse parque foi expresso pelos representantes de moradores que participaram da reunião da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, corroborando as manifestações populares que, nos últimos anos, clamam pela ação do poder público estadual a fim de assumir e revitalizar o parque urbano que simbolizou, na RMBH, a criação de área verde de proteção ambiental e de lazer em território intermunicipal”.

Observamos, inicialmente, que o objeto do projeto de lei não se encontra entre aqueles de iniciativa privativa, indicados no art. 66 da Constituição do Estado, de modo que não vislumbramos óbice à deflagração do processo legislativo por iniciativa parlamentar.

No que se refere à competência legislativa, de acordo com os incisos VI, VII e VIII do art. 24 da Constituição da República, direito ambiental é matéria de competência concorrente. Isso significa, conforme os §§ 1º a 4º do mesmo artigo, que à União compete editar as normas gerais sobre a matéria, cabendo aos estados membros da Federação suplementar essas normas, estabelecendo disposições específicas, em função das respectivas peculiaridades, e editar suas próprias normas gerais em aspectos ou temas não regulados por lei federal.

A Lei Federal nº 9.985, de 2000, que regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII, da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – Snuc – e dá outras providências. Contém, portanto, as normas gerais sobre a matéria.

Eis os termos do art. 22 dessa lei:

“Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.

(…)

§ 2º – A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.

§ 3º – No processo de consulta de que trata o § 2º, o Poder Público é obrigado a fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes interessadas. (…)”.

Portanto, a lei é instrumento apto à criação de unidade de conservação da natureza, em que pesem eventuais dificuldades para a iniciativa parlamentar decorrentes da natureza administrativa desse processo. Verifica-se, por exemplo, que o regulamento da referida Lei do Snuc, consubstanciado no Decreto Federal nº 4.340, de 2002, confere ao “órgão executor proponente de nova unidade de conservação” a incumbência de “elaborar os estudos técnicos preliminares e realizar, quando for o caso, a consulta pública e os demais procedimentos administrativos necessários à criação da unidade” (art. 4º).

A autora apresentou a esta comissão o Plano de Requalificação do Parque Estadual Fernão Dias, elaborado pela empresa Ethos Urbanismo e Arquitetura, mediante contrato firmado com a Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte. Apresentou, também, cópia da matrícula do imóvel em que se pretende instituir a unidade de conservação. Ao ensejo, solicitamos a juntada desses documentos aos autos da proposição em exame, em atenção justamente à exigência constante do citado § 2º do art. 22 da Lei do Snuc, sem prejuízo da necessária análise da comissão de mérito competente, bem como da consulta à população interessada no curso do processo, na forma do § 3º do art. 44 da Lei nº 20.922, de 2013, que “dispõe sobre as políticas florestal e de proteção à biodiversidade no Estado”.

Cumpre esclarecer, todavia, que são diversos os objetivos e o regime jurídico das categorias de unidades de conservação denominadas parque e área de proteção ambiental – APA. Com efeito, nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 7º da Lei do Snuc, “o objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei”, e “o objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais”.

Parques nacionais, estaduais ou municipais são unidades de proteção integral e, nos termos do art. 11 da mesma lei, têm “como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico”. Por seu turno, APAs são unidades de uso sustentável e, de acordo com o art. 15 do referido diploma, consubstanciam “uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais”.

Outra diferença relevante, que decorre justamente da caracterização e dos objetivos dessas espécies de unidades de conservação da natureza, consiste em que os parques devem ser compostos exclusivamente por áreas de domínio público, ao passo que as APAs podem ser constituídas por terras públicas ou privadas, conforme o disposto no § 1º do art. 11 e no § 1º do art. 15 da Lei do Snuc.

Todavia, a definição da categoria de unidade de conservação adequada à área em questão é uma decisão afeta ao exame do mérito da proposição, embora vinculada pelos objetivos e características de cada categoria, originalmente definidos pela Lei Federal nº 9.985, de 2000. Considerando os objetivos propostos para a unidade em questão, bem como as conclusões do estudo técnico apresentado, não nos parece incontroverso que a APA seja a categoria mais indicada para o caso. Não obstante, entendemos que a matéria deve ser analisada pela comissão de mérito competente.

Observamos que consta da matrícula do imóvel sua doação ao Estado de Minas Gerais pela Agropecuária Laluar S. A., em 29 de junho de 1979, com a cláusula de que a “área se destina exclusivamente à implantação do Parque Urbano, previsto no Programa Metropolitano de Parques Urbanos (...)”. Entretanto, o Snuc seria instituído apenas no ano de 2000, pela já mencionada Lei Federal nº 9.985, de tal sorte que essa cláusula não deve necessariamente ser interpretada como vinculando a área em questão à categoria denominada parque por esta lei. Ademais, pelas informações disponibilizadas, essa área ainda não foi objeto da reavaliação determinada pelo § 5º do art. 43 da Lei nº 20.922, de 2013, tampouco daquela prevista no art. 55 da Lei do Snuc. À comissão de mérito competente caberá dizer, então, se a categoria APA é mesmo adequada à instituição de um parque urbano, sob o risco de se prejudicar a própria doação do imóvel para o Estado.

Observamos, ainda, que, de acordo com o § 5º do art. 15 da Lei do Snuc, a “Área de Proteção Ambiental disporá de um conselho presidido pelo órgão responsável por sua administração (…)”. Entendemos relevante, portanto, reafirmar essa prescrição no âmbito da proposição analisada. Entendemos necessário alterar os termos da proposição também no que se refere à composição do conselho da unidade, visto que a composição mínima proposta em verdade não é constituída paritariamente por representantes do poder público e da sociedade civil, desde que o representante do Ministério Público integra a primeira categoria.

Por outro lado, quanto à área da unidade de conservação, entendemos necessário precisar seus limites no ato de sua criação, conforme preconizado pelo art. 2º do já citado Decreto Federal nº 4.340, de 2002. Reproduzimos, portanto, a descrição perimétrica constante da matrícula do imóvel em anexo à proposição. O mencionado estudo técnico apresentado pela autora contém o memorial descritivo atualizado do perímetro da área, às fls. 140 e seguintes. Observamos, porém, que há uma pequena diferença entre as áreas indicadas na matrícula do imóvel e neste memorial descritivo, de tal sorte que optamos pela informação constante do registro público – e da própria proposição original – sem prejuízo de eventual entendimento diferente da comissão de mérito competente.

Opinamos ainda pela exclusão dos arts. 9º e 10 do projeto. O primeiro, por desnecessário ou redundante, à vista do disposto no art. 6º da proposição e no art. 52 da mencionada Lei nº 20.922, de 2013. O segundo, por afetar a independência constitucional do Poder Executivo, conforme reiteradas manifestações desta Comissão.

Além disso, entendemos inadequado citar diretamente a entidade responsável pela gestão da unidade de conservação, uma vez que essa questão já se encontra definida em termos gerais pela Lei nº 21.972, de 2016, que “dispõe sobre o Sistema Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos – Sisema – e dá outras providências”. Com efeito, nos termos do inciso IV do art. 10 desta lei, compete ao Instituto Estadual de Florestas – IEF – “executar as atividades relativas à criação, implantação, proteção e gestão das unidades de conservação”.

Conclusão

Diante do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 2.999/2015, na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado.

SUBSTITUTIVO Nº 1

Cria a Área de Proteção Ambiental – APA – Fernão Dias.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1° – Fica criada a Área de Proteção Ambiental – APA – Fernão Dias, localizada nos Municípios de Betim e Contagem, com área de 985.849m² (novecentos e oitenta e cinco mil oitocentos e quarenta e nove metros quadrados), conforme descrição do perímetro constante no Anexo desta lei.

Parágrafo único – A área da APA Fernão Dias, a que se refere o caput deste artigo, corresponde à área do imóvel de propriedade do Estado registrado no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Betim sob a matrícula n° 29.960.

Art. 2° – São objetivos da APA Fernão Dias:

I – proteger o ecossistema natural;

II – proteger os remanescentes de mata atlântica e a diversidade biológica;

III – melhorar as condições ambientais para recuperação e proteção da fauna e da flora;

IV – proteger os mananciais e o patrimônio paisagístico;

V – promover as ciências naturais, incentivando a pesquisa científica relacionada com a fauna e a flora;

VI – promover o lazer e a recreação da população de forma sustentável e em harmonia com o meio ambiente.

§ 1° – É vedada na APA Fernão Dias a realização de qualquer tipo de atividade ou a construção de edificação em desacordo com os objetivos de que trata o caput.

§ 2° – A vedação a que se refere o § 1º não se aplica à atividade desenvolvida pelo Instituto Educacional da Criança e do Adolescente de Contagem – Inecac – na APA Fernão Dias, sendo vedada a ampliação de suas instalações, bem como a substituição da finalidade educacional dessa atividade por outra que não se enquadre entre os objetivos de que trata o caput.

Art. 3° – A APA Fernão Dias será administrada pelo órgão ou entidade responsável pela gestão das unidades de conservação estaduais.

Parágrafo único – O órgão ou entidade responsável pela gestão das unidades de conservação estaduais elaborará o Plano de Manejo da APA Fernão Dias, com participação da sociedade civil e acompanhamento do conselho gestor a que se refere o art. 4º, atendendo aos objetivos definidos no art. 2° desta lei.

Art. 4° – A administração da APA Fernão Dias será supervisionada por um conselho gestor, composto por representantes do poder público e da sociedade civil e com a seguinte composição mínima:

I – dois representantes do Estado, sendo um indicado pelo Poder Executivo e outro pelo Poder Legislativo;

II – dois representantes do Município de Betim, sendo um indicado pelo Poder Executivo e outro pelo Poder Legislativo;

III – dois representantes do Município de Contagem, sendo um indicado pelo Poder Executivo e outro pelo Poder Legislativo;

IV – um representante do Ministério Público do Estado de Minas Gerais;

V – dois representantes de movimentos populares ou de associações de moradores, sendo um de entidade sediada no Município de Betim e outro de entidade sediada no Município de Contagem;

VI – dois representantes de instituições acadêmicas;

VII – um representante de entidades legalmente constituídas de defesa do meio ambiente com atuação metropolitana ou estadual;

VIII – um representante de entidades representativas de trabalhadores com atuação metropolitana ou estadual.

§ 1° – O conselho gestor da APA Fernão Dias será presidido por representante do órgão ou entidade responsável pela gestão das unidades de conservação estaduais.

§ 2° – Os órgãos e entidades representados no conselho gestor <<>> colaborarão na administração da APA Fernão Dias.

§ 3° – Os membros do conselho gestor da APA Fernão Dias terão mandato de dois anos, permitida a recondução, sendo sua participação considerada de relevante interesse público e exercida sem remuneração.

§ 4° – O conselho gestor da APA Fernão Dias não terá o seu funcionamento obstado ou prejudicado pela recusa de participação na composição do conselho ou de comparecimento nas reuniões de membros representantes do Poder Legislativo e do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, dos Municípios de Betim e Contagem e da sociedade civil.

Art. 5° – Compete ao conselho gestor da APA Fernão Dias:

I – aprovar seu regimento interno;

II – apreciar previamente o Plano de Manejo da APA Fernão Dias, a ser submetido à aprovação do Conselho Estadual de Política Ambiental – Copam;

III – supervisionar os serviços de administração da APA Fernão Dias, visando à implementação do Plano de Manejo;

IV – apoiar a administração da APA Fernão Dias na implementação de ações que visem aos objetivos definidos no art. 2° desta lei.

Art. 6° – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

ANEXO

Descrição do perímetro da área da APA Fernão Dias

Inicia no ponto PP=0, situado na interseção da antiga estrada de Belo Horizonte-Contagem, com a estrada de acesso à sede da fazenda de propriedade de Manoel de Matos Pinho ou sucessores, sobre a cerca de divisa ali existente; daí segue acompanhando a cerca, no rumo noroeste, por aproximadamente 50,00m (cinquenta metros) até o início do valo que segue paralelamente à cerca; daí segue no rumo noroeste, acompanhando valo e cerca sempre na divisa com terrenos de propriedade de Manoel de Matos Pinho ou sucessores, por uma distância de 936,00m (novecentos e trinta e seis metros), até o ponto 1; deste ponto, vira à direita no rumo 00º00'N e segue numa distância de 466,00m (quatrocentos e sessenta e seis metros) dividindo com os terrenos da Agropecuária Laluar S.A., até o ponto 2; daí vira à esquerda no rumo 00º00'0 e segue numa distância de 422,00m (quatrocentos e vinte e dois metros), até o ponto 3; daí vira à direita no rumo 00º00'N e segue numa distância de 357,00m (trezentos e cinquenta e sete metros), sempre dividindo com terrenos da Agropecuária Laluar S.A., até o ponto 4, situado na faixa de domínio da estrada de ferro da Rede Mineira de Viação; daí, segue acompanhando esta faixa de domínio, na direção de Bernardo Monteiro, até o ponto 5, situado na interseção desta faixa com o valo e a cerca existente na divisa dos terrenos de Arthur Olivierre ou sucessores; daí, vira à direita, no rumo sudeste, acompanhando valo e cerca até o ponto 6, situado no encontro desta cerca com a antiga estrada Contagem-Betim; daí, no rumo sudeste, segue acompanhando a cerca pelo alinhamento desta estrada, até o ponto 7, onde ela encontra a antiga estrada Belo Horizonte-Contagem, e daí, no rumo sul, segue pelo alinhamento desta estrada Belo Horizonte-Contagem, sempre acompanhando a cerca até o ponto PP=0, onde teve início esta descrição.

Sala das Comissões, 23 de fevereiro de 2016.

Leonídio Bouças, presidente – João Alberto, relator – Luiz Humberto Carneiro – Isauro Calais – Antônio Jorge.