PL PROJETO DE LEI 493/2011
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 493/2011
Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Deputado Alencar da Silveira Jr., a proposição em epígrafe, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 50/2007, altera a Lei n° 12.666, de 4/1/97, que dispõe sobre a Política de Amparo ao Idoso e dá outras providências. Publicado no “Diário do Legislativo” de 26/2/2011, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça e de Trabalho, da Previdência e da Ação Social para receber parecer. Cumpre-nos, preliminarmente, examinar a proposição nos seus aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno. Fundamentação O projeto de lei em exame pretende alterar a Lei n° 12.666, de 4/11/97, que dispõe sobre a Política de Amparo ao Idoso. O autor, na sua justificação, afirma que tal medida tem por objetivo oferecer ao idoso a oportunidade de ingressar nas universidades públicas estaduais sem prestar vestibular, bem como possibilitar- lhe a integração social e a valorização pessoal. Em primeiro lugar, cumpre destacar que a matéria foi objeto de análise na legislatura anterior, caso em que obteve parecer pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade. Não obstante, ao refletir novamente sobre a matéria, vislumbramos outros aspectos de natureza jurídica que precisam ser mencionados. A Constituição Federal, em seu art. 207, estabelece que “as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”. Assim, a elaboração ou a alteração de norma que tem como objeto o estabelecimento de regras para o funcionamento de universidades deve observar o dispositivo mencionado, reafirmado pelo art. 199 da Constituição Estadual. Ao especificar as ações que devem ser adotadas obrigatoriamente pelas universidades, o legislador acaba por invadir a âmbito da autonomia didático-científica dessas instituições, violando o dispositivo constitucional. Além disso, a mudança, na forma pretendida, é inócua, já que o seu conteúdo encontra amparo na legislação federal e estadual. Importante ressaltar que o Supremo Tribunal Federal já se manifestou em algumas oportunidades sobre a autonomia das universidades. Na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2086, que tratava, entre outros assuntos, da edição de lei de iniciativa parlamentar para fixar regras sobre a organização e o funcionamento de escolas e universidades, a referida Corte decidiu que: “(...) No que toca à Administração Pública estadual, o diploma impugnado padece de vício formal, uma vez que proposto por membro da Assembleia Legislativa gaúcha, não observando a iniciativa privativa do Chefe do Executivo, corolário do princípio da separação de poderes. Já, ao estabelecer diretrizes para as entidades de ensino de primeiro e segundo graus, a lei atacada revela-se contrária ao poder de disposição do Governador do Estado, mediante decreto, sobre a organização e funcionamento de órgãos administrativos, no caso das escolas públicas; bem como, no caso das particulares, invade competência legislativa privativa da União. Por fim, em relação às universidades, a Lei estadual n.º 11.830/2002 viola a autonomia constitucionalmente garantida a tais organismos educacionais. Ação julgada procedente.”. No âmbito federal, a Lei n° 10.741, de 1°/10/2003 – Estatuto do Idoso –, em seu art. 3°, prevê a garantia de prioridade, que compreende a preferência na formulação e na execução de políticas sociais públicas específicas. O art. 21 estabelece que o poder público “criará oportunidades de acesso do idoso à educação, adequando currículos, metodologias e material didático aos programas educacionais a ele destinados”. Por sua vez, o art. 23 dispõe que “nos currículos mínimos dos diversos níveis de ensino formal serão inseridos conteúdos voltados ao processo de envelhecimento, ao respeito e à valorização do idoso, de forma a eliminar o preconceito e a produzir conhecimentos sobre a matéria”. O Estatuto do Idoso prevê ainda no art. 25, que “o poder público apoiará a criação de universidade aberta para as pessoas idosas e incentivará a publicação de livros e periódicos, de conteúdo e padrão editorial adequados ao idoso, que facilitem a leitura, considerada a natural redução da capacidade visual”. Por sua vez, a Lei Federal n° 9.394, de 20/12/96 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação –, em seu art. 44, IV, estabelece que a educação superior abrange cursos e programas de “extensão, abertos a candidatos que atendam aos requisitos estabelecidos em cada caso pelas instituições de ensino”. Como se observa, a lei federal, atendendo ao comando constitucional, conferiu às instituições de ensino superior a prerrogativa de estabelecer os cursos de extensão, bem como os requisitos para a sua frequência. Tal previsão legal impede o acréscimo do item “1” na alínea “d”, na forma proposta pelo projeto. Quanto ao item “3” da alínea “d” do art. 5°, visa garantir cotas para os idosos em disciplinas regulares dos cursos de graduação, deixando a cargo das universidades a indicação das disciplinas, do número de vagas e dos critérios de apuração do aproveitamento dos interessados. Em relação ao tema, o art. 50 da Lei n° 9.394, de 1996, dispõe que “as instituições de educação superior, quando da ocorrência de vagas, abrirão matrícula nas disciplinas de seus cursos a alunos não regulares que demonstrarem capacidade de cursá-las com proveito, mediante processo seletivo prévio”. O art. 53, IV, por sua vez, estabelece que, no exercício da sua autonomia, às universidades compete fixar o número de vagas de acordo com a capacidade institucional e as exigências do seu meio. Além disso, deve-se destacar um fato que não pode deixar de ser levado em consideração, já que a edição ou a alteração de qualquer veículo normativo deve ser dotada de razoabilidade, princípio decorrente da legalidade. É notória a insuficiência de vagas nas instituições de ensino superior públicas para o atendimento da população de 17 a 24 anos, público preferencial para formação superior e preparação para o mercado de trabalho. Levando em conta esse fato e a legislação federal mencionada nesse parecer, não seria razoável a instituição de vagas para idosos, exceto em cursos de extensão abertos à comunidade. O mesmo raciocínio deve ser aplicado à flexibilização dos processos seletivos, previsto no item 2 da alínea “d” do inciso III, pois trata-se de acesso às vagas nos cursos oferecidos pelas instituições de ensino superior públicas. No intuito de aperfeiçoar o projeto de lei em análise, adequando-o à técnica legislativa e observando os limites constitucionais e legais vigentes, tendo em vista os óbices para a sua tramitação na forma apresentada, apresentamos, ao final do parecer, o Substitutivo n° 1. Conclusão Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei n° 493/2011 na forma do Substitutivo n° 1, a seguir apresentado. SUBSTITUTIVO Nº 1
Altera a Lei nº 12.666, de 4 de novembro de 1997, que dispõe sobre a Política Estadual de Amparo ao Idoso e dá outras providências. A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: Art. 1º – A alínea “d” do inciso III do art. 5° da Lei n° 12.666, de 4 de novembro de 1997, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 5° – (...) III – (...) d) apoiar a criação de cursos nas universidades públicas estaduais, bem como a abertura de vagas em disciplinas regulares nos cursos de graduação, destinados ao público idoso;”. Art. 2º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. Sala das Comissões, 3 de maio de 2011. Sebastião Costa, Presidente - Rosângela Reis, relatora - Luiz Henrique - André Quintão - Bruno Siqueira.
Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Deputado Alencar da Silveira Jr., a proposição em epígrafe, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 50/2007, altera a Lei n° 12.666, de 4/1/97, que dispõe sobre a Política de Amparo ao Idoso e dá outras providências. Publicado no “Diário do Legislativo” de 26/2/2011, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça e de Trabalho, da Previdência e da Ação Social para receber parecer. Cumpre-nos, preliminarmente, examinar a proposição nos seus aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno. Fundamentação O projeto de lei em exame pretende alterar a Lei n° 12.666, de 4/11/97, que dispõe sobre a Política de Amparo ao Idoso. O autor, na sua justificação, afirma que tal medida tem por objetivo oferecer ao idoso a oportunidade de ingressar nas universidades públicas estaduais sem prestar vestibular, bem como possibilitar- lhe a integração social e a valorização pessoal. Em primeiro lugar, cumpre destacar que a matéria foi objeto de análise na legislatura anterior, caso em que obteve parecer pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade. Não obstante, ao refletir novamente sobre a matéria, vislumbramos outros aspectos de natureza jurídica que precisam ser mencionados. A Constituição Federal, em seu art. 207, estabelece que “as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”. Assim, a elaboração ou a alteração de norma que tem como objeto o estabelecimento de regras para o funcionamento de universidades deve observar o dispositivo mencionado, reafirmado pelo art. 199 da Constituição Estadual. Ao especificar as ações que devem ser adotadas obrigatoriamente pelas universidades, o legislador acaba por invadir a âmbito da autonomia didático-científica dessas instituições, violando o dispositivo constitucional. Além disso, a mudança, na forma pretendida, é inócua, já que o seu conteúdo encontra amparo na legislação federal e estadual. Importante ressaltar que o Supremo Tribunal Federal já se manifestou em algumas oportunidades sobre a autonomia das universidades. Na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2086, que tratava, entre outros assuntos, da edição de lei de iniciativa parlamentar para fixar regras sobre a organização e o funcionamento de escolas e universidades, a referida Corte decidiu que: “(...) No que toca à Administração Pública estadual, o diploma impugnado padece de vício formal, uma vez que proposto por membro da Assembleia Legislativa gaúcha, não observando a iniciativa privativa do Chefe do Executivo, corolário do princípio da separação de poderes. Já, ao estabelecer diretrizes para as entidades de ensino de primeiro e segundo graus, a lei atacada revela-se contrária ao poder de disposição do Governador do Estado, mediante decreto, sobre a organização e funcionamento de órgãos administrativos, no caso das escolas públicas; bem como, no caso das particulares, invade competência legislativa privativa da União. Por fim, em relação às universidades, a Lei estadual n.º 11.830/2002 viola a autonomia constitucionalmente garantida a tais organismos educacionais. Ação julgada procedente.”. No âmbito federal, a Lei n° 10.741, de 1°/10/2003 – Estatuto do Idoso –, em seu art. 3°, prevê a garantia de prioridade, que compreende a preferência na formulação e na execução de políticas sociais públicas específicas. O art. 21 estabelece que o poder público “criará oportunidades de acesso do idoso à educação, adequando currículos, metodologias e material didático aos programas educacionais a ele destinados”. Por sua vez, o art. 23 dispõe que “nos currículos mínimos dos diversos níveis de ensino formal serão inseridos conteúdos voltados ao processo de envelhecimento, ao respeito e à valorização do idoso, de forma a eliminar o preconceito e a produzir conhecimentos sobre a matéria”. O Estatuto do Idoso prevê ainda no art. 25, que “o poder público apoiará a criação de universidade aberta para as pessoas idosas e incentivará a publicação de livros e periódicos, de conteúdo e padrão editorial adequados ao idoso, que facilitem a leitura, considerada a natural redução da capacidade visual”. Por sua vez, a Lei Federal n° 9.394, de 20/12/96 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação –, em seu art. 44, IV, estabelece que a educação superior abrange cursos e programas de “extensão, abertos a candidatos que atendam aos requisitos estabelecidos em cada caso pelas instituições de ensino”. Como se observa, a lei federal, atendendo ao comando constitucional, conferiu às instituições de ensino superior a prerrogativa de estabelecer os cursos de extensão, bem como os requisitos para a sua frequência. Tal previsão legal impede o acréscimo do item “1” na alínea “d”, na forma proposta pelo projeto. Quanto ao item “3” da alínea “d” do art. 5°, visa garantir cotas para os idosos em disciplinas regulares dos cursos de graduação, deixando a cargo das universidades a indicação das disciplinas, do número de vagas e dos critérios de apuração do aproveitamento dos interessados. Em relação ao tema, o art. 50 da Lei n° 9.394, de 1996, dispõe que “as instituições de educação superior, quando da ocorrência de vagas, abrirão matrícula nas disciplinas de seus cursos a alunos não regulares que demonstrarem capacidade de cursá-las com proveito, mediante processo seletivo prévio”. O art. 53, IV, por sua vez, estabelece que, no exercício da sua autonomia, às universidades compete fixar o número de vagas de acordo com a capacidade institucional e as exigências do seu meio. Além disso, deve-se destacar um fato que não pode deixar de ser levado em consideração, já que a edição ou a alteração de qualquer veículo normativo deve ser dotada de razoabilidade, princípio decorrente da legalidade. É notória a insuficiência de vagas nas instituições de ensino superior públicas para o atendimento da população de 17 a 24 anos, público preferencial para formação superior e preparação para o mercado de trabalho. Levando em conta esse fato e a legislação federal mencionada nesse parecer, não seria razoável a instituição de vagas para idosos, exceto em cursos de extensão abertos à comunidade. O mesmo raciocínio deve ser aplicado à flexibilização dos processos seletivos, previsto no item 2 da alínea “d” do inciso III, pois trata-se de acesso às vagas nos cursos oferecidos pelas instituições de ensino superior públicas. No intuito de aperfeiçoar o projeto de lei em análise, adequando-o à técnica legislativa e observando os limites constitucionais e legais vigentes, tendo em vista os óbices para a sua tramitação na forma apresentada, apresentamos, ao final do parecer, o Substitutivo n° 1. Conclusão Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei n° 493/2011 na forma do Substitutivo n° 1, a seguir apresentado. SUBSTITUTIVO Nº 1
Altera a Lei nº 12.666, de 4 de novembro de 1997, que dispõe sobre a Política Estadual de Amparo ao Idoso e dá outras providências. A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta: Art. 1º – A alínea “d” do inciso III do art. 5° da Lei n° 12.666, de 4 de novembro de 1997, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 5° – (...) III – (...) d) apoiar a criação de cursos nas universidades públicas estaduais, bem como a abertura de vagas em disciplinas regulares nos cursos de graduação, destinados ao público idoso;”. Art. 2º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. Sala das Comissões, 3 de maio de 2011. Sebastião Costa, Presidente - Rosângela Reis, relatora - Luiz Henrique - André Quintão - Bruno Siqueira.