PL PROJETO DE LEI 4663/2010
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 4.663/2010
Comissão de Constituição e Justiça Relatório O Projeto de Lei nº 4.663/2010, do Tribunal de Justiça, reajusta os vencimentos dos servidores do Poder Judiciário do Estado. Publicado no “Diário do Legislativo” de 12/6/2010, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Compete agora a esta Comissão, nos termos do Regimento Interno, examinar a juridicidade, a constitucionalidade e a legalidade da proposição. Fundamentação De acordo com a proposição que se examina, a partir de 1º/1/2011, o valor do padrão PJ-01 da Tabela de Escalonamento Vertical de Vencimentos constante no item "b" do Anexo X da Lei nº 13.467, de 12/1/2000, fica reajustado em 10,14%, passando a ser de R$813,40. O art. 2º da proposição estabelece ressalvas. Segundo ele, o disposto na futura lei não deve aplicar-se ao servidor inativo cujos proventos tenham sido calculados nos termos dos §§ 3º e 17 do art. 40 da Constituição da República e sejam reajustados na forma prevista no § 8º do mesmo artigo; nem ao servidor de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 100, de 5/11/2007. A primeira ressalva coaduna-se com as alterações constitucionais operadas no regime de aposentação do servidor público, notadamente com a edição da Emenda à Constituição nº 41, de 2003. É possível dizer que tais alterações, que se inferem da leitura conjugada dos §§ 3º, 8º e 17 do art. 40 da Constituição Federal, embora tenham garantido o direito a reajuste, cuidaram de estabelecer uma separação no tratamento jurídico da matéria em relação aos servidores que a proposta normativa em tela pretende abrigar. A esse respeito, segue a opinião de Daniela Mello Coelho: “Inserida no rol das alterações promovidas pela EC nº 41/03, a derrubada do instituto da paridade entre os proventos dos inativos e os vencimentos dos servidores em atividade, com a substituição pela garantia do reajustamento dos benefícios, promoveu a proximidade do tratamento conferido à matéria no campo da previdência do servidor com aquele disciplinado no RGPS”. (“Servidor Público”, organização de Cristiana Fortini, Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 55.) Na mesma esteira segue a segunda ressalva, que, ao mencionar o art. 9º da Lei Complementar nº 100, de 2007, acaba reportando-se aos segurados e dependentes do regime geral de previdência aplicável a certo grupo de servidores do Judiciário, para assegurar-lhes a continuidade da percepção dos benefícios previdenciários concedidos com base no art. 79 da Lei Complementar nº 64, de 2002, até a data da publicação da Lei Complementar nº 100, observadas as regras e os critérios estabelecidos pelo Regime Geral de Previdência Social. A estes, pelas mesmas razões, impõe- se tratamento normativo próprio. O art. 3º do projeto em comento, que traz regra que zela pelo princípio da segurança jurídica, determina que a aplicação da lei fica condicionada ao cumprimento dos limites estabelecidos na Lei Complementar Federal nº 101, de 4/5/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Do ponto de vista formal, a competência legislativa na matéria pertence ao Estado e somente a ele, e a iniciativa legislativa, de fato, é atribuída, de modo privativo, ao Tribunal de Justiça. Quanto ao conteúdo, é preciso, inicialmente, examinar a matéria à vista das condições e dos prazos a serem observados em ano eleitoral para a concessão de reajustes aos servidores públicos, ainda que o benefício em questão apenas incida a partir de janeiro de 2011. Afinal, a Lei Federal nº 9.504, de 30/9/97 (Lei das Eleições), traz uma série de normas com o intuito de garantir a probidade administrativa, a igualdade entre os candidatos e os partidos políticos e a legitimidade das eleições. O inciso VIII do art. 73 da Lei das Eleições proíbe que qualquer agente público, nos 180 dias anteriores ao pleito e até a posse dos eleitos, realize, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição. Destaca- se que a proibição se dá nos 180 dias antes do pleito e até a posse dos eleitos. Sobre o tema, veja-se a seguinte decisão: “Remuneração. Servidor público. Revisão. Período crítico. Vedação. Art. 73, inciso VIII, da Constituição Federal. A interpretação – literal, sistemática e teleológica – das normas de regência conduz à conclusão de que a vedação legal apanha o período de cento e oitenta dias que antecede às eleições até a posse dos eleitos”. (Resolução nº 22.252, de 20/6/2006. Relator: Ministro Gerardo Grossi.) Ademais, a vedação deve ser observada apenas se a revisão exceder a inflação. São admitidos, no período assinalado, reajustes para reposição da perda do poder aquisitivo do servidor. Sobre o tema, manifestou-se o Ministro Fernando Neves: “A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas”. (Resolução nº 21.296, de 12/11/2002, do TSE.) Quanto à referência à circunscrição do pleito, tal restrição se aplica a cada eleição em disputa. Eis a posição de José Antônio Almeida sobre o assunto: “A referência à circunscrição do pleito significa que essa restrição se aplica consoante cada eleição em disputa. Assim, havendo eleição presidencial, os servidores públicos federais não podem ser beneficiados com a revisão geral de sua remuneração, a partir de seis meses anteriores ao pleito e até a posse do novo Presidente. O mesmo se diga com relação às eleições para Governador do Estado. Mas nada impede, por exemplo, que os servidores estaduais tenham revista sua remuneração durante ano de eleições municipais, ainda que dentro do período mencionado”. (“Apud” Lauro Barreto. “Condutas Vedadas aos Agentes Públicos pela Lei de Licitações e Suas Implicações Processuais”. Bauru, SP: Edipro, 2006.) Quanto à reestruturação de carreira, destacamos o entendimento do Ministro Fernando Neves: “A aprovação, pela via legislativa, de proposta de reestruturação de carreira de servidores não se confunde com revisão geral de remuneração e, portanto, não encontra obstáculo na proibição contida no art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504, de 1997”. (Resolução nº 21.054, de 2/4/2002, do TSE.) Especificamente quanto a esse ponto, há entendimento diverso na resposta à Consulta nº 1.112/2004, do TRE - MG, que teve como relatora a Juíza Adrianna Belli Pereira de Souza: “Não há possibilidade legal de as referidas administrações sancionarem proposição de lei instituindo plano de carreira e consequentes alterações de cargos e salários no quadro de servidores da Prefeitura após 6/4/2004. Verifica-se que a autorização legislativa se restringe apenas à recomposição das perdas do poder aquisitivo, não comportando o referido preceito interpretação extensiva, sob pena de se contrariar o espírito da lei, que objetiva, primordialmente, preservar a igualdade de oportunidades entre os candidatos numa eleição. Tal permissão, se levada a efeito pelo Chefe do Executivo local, ainda que o referido plano não atribuísse maiores vantagens do que a possível recomposição salarial, poderia afetar o ânimo do eleitorado beneficiado pela medida, de forma a carrear-lhe votos angariados de forma ilícita”. É bom dizer que a proposta em estudo não promove reestruturação de carreira. Ademais, é válido dizer que o reajuste efetivamente não incide em ano eleitoral, pois o art. 1º da proposta deixa claro que o benefício só entra em vigor no ano de 2011. Entretanto, uma vez que o ano eleitoral coincide com o último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, ainda cabe examinar a Lei de Responsabilidade Fiscal. De acordo com o art. 21, parágrafo único, é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento de despesa com pessoal e que seja expedido nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão. Infere-se que a norma tem o escopo de impedir que, em fim de mandato, o titular de Poder ou órgão pratique atos que aumentem o total da despesa com pessoal, comprometendo o orçamento subsequente ou, até mesmo, superando o limite imposto pela lei, ficando para o sucessor a incumbência de adotar as medidas necessárias para se alcançar o ajuste. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, “nada impede que atos de investidura sejam praticados ou vantagens pecuniárias sejam outorgadas desde que haja aumento de receita que permita manter o órgão ou Poder no limite estabelecido no art. 20 ou desde que o aumento da despesa seja compensado com atos de vacância ou outras formas de diminuição da despesa com pessoal”. (“Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal”, 4ª ed., 2009.) Porém, no período em questão, só há que falar em término de mandato no âmbito do Poder Executivo e do Poder Legislativo estaduais, sendo que o reajuste pretendido atingirá apenas os servidores do Poder Judiciário. Ainda no que tange à Lei de Responsabilidade Fiscal, é necessário informar que o Tribunal de Justiça encaminhou documento que mostra o impacto financeiro da medida no orçamento desse Poder, aspecto este, ademais, que será examinado com mais vagar pela Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Finalmente, é preciso lembrar que a aplicação da lei estará condicionada à inclusão, na Lei de Diretrizes Orçamentárias do ano de 2010, de autorização para a concessão do reajuste, bem como de previsão, na Lei Orçamentária que irá vigorar em 2011, da necessária autorização de despesa. Como tais leis ainda não foram aprovadas neste ano, não se encontra obstáculo à tramitação da proposta nesta Casa. Além do mais, o art. 21 do projeto de lei de diretrizes orçamentárias em tramitação nesta Casa estabelece: “As despesas com pessoal e encargos sociais dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, do Ministério Público, da Defensoria Pública e do TCEMG terão como limite, na elaboração de suas propostas orçamentárias, a despesa com a folha de pagamento do mês de abril de 2010, excluídas despesas sazonais e extraordinárias, projetada para o exercício de 2011, considerando a revisão geral anual de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição da República e eventuais acréscimos legais, observadas as limitações dispostas no parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar Federal n° 101, de 2000”. A revisão geral anual para o ano que se segue, relativamente aos servidores de todos os Poderes do Estado, está contemplada na referida proposta. Conclusão Em vista do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 4.663/2010. Sala das Comissões, 22 de junho de 2010. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente - Delvito Alves, relator - Antônio Júlio - Gilberto Abramo - Padre João - Sebastião Costa.
Comissão de Constituição e Justiça Relatório O Projeto de Lei nº 4.663/2010, do Tribunal de Justiça, reajusta os vencimentos dos servidores do Poder Judiciário do Estado. Publicado no “Diário do Legislativo” de 12/6/2010, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Compete agora a esta Comissão, nos termos do Regimento Interno, examinar a juridicidade, a constitucionalidade e a legalidade da proposição. Fundamentação De acordo com a proposição que se examina, a partir de 1º/1/2011, o valor do padrão PJ-01 da Tabela de Escalonamento Vertical de Vencimentos constante no item "b" do Anexo X da Lei nº 13.467, de 12/1/2000, fica reajustado em 10,14%, passando a ser de R$813,40. O art. 2º da proposição estabelece ressalvas. Segundo ele, o disposto na futura lei não deve aplicar-se ao servidor inativo cujos proventos tenham sido calculados nos termos dos §§ 3º e 17 do art. 40 da Constituição da República e sejam reajustados na forma prevista no § 8º do mesmo artigo; nem ao servidor de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 100, de 5/11/2007. A primeira ressalva coaduna-se com as alterações constitucionais operadas no regime de aposentação do servidor público, notadamente com a edição da Emenda à Constituição nº 41, de 2003. É possível dizer que tais alterações, que se inferem da leitura conjugada dos §§ 3º, 8º e 17 do art. 40 da Constituição Federal, embora tenham garantido o direito a reajuste, cuidaram de estabelecer uma separação no tratamento jurídico da matéria em relação aos servidores que a proposta normativa em tela pretende abrigar. A esse respeito, segue a opinião de Daniela Mello Coelho: “Inserida no rol das alterações promovidas pela EC nº 41/03, a derrubada do instituto da paridade entre os proventos dos inativos e os vencimentos dos servidores em atividade, com a substituição pela garantia do reajustamento dos benefícios, promoveu a proximidade do tratamento conferido à matéria no campo da previdência do servidor com aquele disciplinado no RGPS”. (“Servidor Público”, organização de Cristiana Fortini, Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 55.) Na mesma esteira segue a segunda ressalva, que, ao mencionar o art. 9º da Lei Complementar nº 100, de 2007, acaba reportando-se aos segurados e dependentes do regime geral de previdência aplicável a certo grupo de servidores do Judiciário, para assegurar-lhes a continuidade da percepção dos benefícios previdenciários concedidos com base no art. 79 da Lei Complementar nº 64, de 2002, até a data da publicação da Lei Complementar nº 100, observadas as regras e os critérios estabelecidos pelo Regime Geral de Previdência Social. A estes, pelas mesmas razões, impõe- se tratamento normativo próprio. O art. 3º do projeto em comento, que traz regra que zela pelo princípio da segurança jurídica, determina que a aplicação da lei fica condicionada ao cumprimento dos limites estabelecidos na Lei Complementar Federal nº 101, de 4/5/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Do ponto de vista formal, a competência legislativa na matéria pertence ao Estado e somente a ele, e a iniciativa legislativa, de fato, é atribuída, de modo privativo, ao Tribunal de Justiça. Quanto ao conteúdo, é preciso, inicialmente, examinar a matéria à vista das condições e dos prazos a serem observados em ano eleitoral para a concessão de reajustes aos servidores públicos, ainda que o benefício em questão apenas incida a partir de janeiro de 2011. Afinal, a Lei Federal nº 9.504, de 30/9/97 (Lei das Eleições), traz uma série de normas com o intuito de garantir a probidade administrativa, a igualdade entre os candidatos e os partidos políticos e a legitimidade das eleições. O inciso VIII do art. 73 da Lei das Eleições proíbe que qualquer agente público, nos 180 dias anteriores ao pleito e até a posse dos eleitos, realize, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição. Destaca- se que a proibição se dá nos 180 dias antes do pleito e até a posse dos eleitos. Sobre o tema, veja-se a seguinte decisão: “Remuneração. Servidor público. Revisão. Período crítico. Vedação. Art. 73, inciso VIII, da Constituição Federal. A interpretação – literal, sistemática e teleológica – das normas de regência conduz à conclusão de que a vedação legal apanha o período de cento e oitenta dias que antecede às eleições até a posse dos eleitos”. (Resolução nº 22.252, de 20/6/2006. Relator: Ministro Gerardo Grossi.) Ademais, a vedação deve ser observada apenas se a revisão exceder a inflação. São admitidos, no período assinalado, reajustes para reposição da perda do poder aquisitivo do servidor. Sobre o tema, manifestou-se o Ministro Fernando Neves: “A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas”. (Resolução nº 21.296, de 12/11/2002, do TSE.) Quanto à referência à circunscrição do pleito, tal restrição se aplica a cada eleição em disputa. Eis a posição de José Antônio Almeida sobre o assunto: “A referência à circunscrição do pleito significa que essa restrição se aplica consoante cada eleição em disputa. Assim, havendo eleição presidencial, os servidores públicos federais não podem ser beneficiados com a revisão geral de sua remuneração, a partir de seis meses anteriores ao pleito e até a posse do novo Presidente. O mesmo se diga com relação às eleições para Governador do Estado. Mas nada impede, por exemplo, que os servidores estaduais tenham revista sua remuneração durante ano de eleições municipais, ainda que dentro do período mencionado”. (“Apud” Lauro Barreto. “Condutas Vedadas aos Agentes Públicos pela Lei de Licitações e Suas Implicações Processuais”. Bauru, SP: Edipro, 2006.) Quanto à reestruturação de carreira, destacamos o entendimento do Ministro Fernando Neves: “A aprovação, pela via legislativa, de proposta de reestruturação de carreira de servidores não se confunde com revisão geral de remuneração e, portanto, não encontra obstáculo na proibição contida no art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504, de 1997”. (Resolução nº 21.054, de 2/4/2002, do TSE.) Especificamente quanto a esse ponto, há entendimento diverso na resposta à Consulta nº 1.112/2004, do TRE - MG, que teve como relatora a Juíza Adrianna Belli Pereira de Souza: “Não há possibilidade legal de as referidas administrações sancionarem proposição de lei instituindo plano de carreira e consequentes alterações de cargos e salários no quadro de servidores da Prefeitura após 6/4/2004. Verifica-se que a autorização legislativa se restringe apenas à recomposição das perdas do poder aquisitivo, não comportando o referido preceito interpretação extensiva, sob pena de se contrariar o espírito da lei, que objetiva, primordialmente, preservar a igualdade de oportunidades entre os candidatos numa eleição. Tal permissão, se levada a efeito pelo Chefe do Executivo local, ainda que o referido plano não atribuísse maiores vantagens do que a possível recomposição salarial, poderia afetar o ânimo do eleitorado beneficiado pela medida, de forma a carrear-lhe votos angariados de forma ilícita”. É bom dizer que a proposta em estudo não promove reestruturação de carreira. Ademais, é válido dizer que o reajuste efetivamente não incide em ano eleitoral, pois o art. 1º da proposta deixa claro que o benefício só entra em vigor no ano de 2011. Entretanto, uma vez que o ano eleitoral coincide com o último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, ainda cabe examinar a Lei de Responsabilidade Fiscal. De acordo com o art. 21, parágrafo único, é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento de despesa com pessoal e que seja expedido nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão. Infere-se que a norma tem o escopo de impedir que, em fim de mandato, o titular de Poder ou órgão pratique atos que aumentem o total da despesa com pessoal, comprometendo o orçamento subsequente ou, até mesmo, superando o limite imposto pela lei, ficando para o sucessor a incumbência de adotar as medidas necessárias para se alcançar o ajuste. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, “nada impede que atos de investidura sejam praticados ou vantagens pecuniárias sejam outorgadas desde que haja aumento de receita que permita manter o órgão ou Poder no limite estabelecido no art. 20 ou desde que o aumento da despesa seja compensado com atos de vacância ou outras formas de diminuição da despesa com pessoal”. (“Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal”, 4ª ed., 2009.) Porém, no período em questão, só há que falar em término de mandato no âmbito do Poder Executivo e do Poder Legislativo estaduais, sendo que o reajuste pretendido atingirá apenas os servidores do Poder Judiciário. Ainda no que tange à Lei de Responsabilidade Fiscal, é necessário informar que o Tribunal de Justiça encaminhou documento que mostra o impacto financeiro da medida no orçamento desse Poder, aspecto este, ademais, que será examinado com mais vagar pela Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Finalmente, é preciso lembrar que a aplicação da lei estará condicionada à inclusão, na Lei de Diretrizes Orçamentárias do ano de 2010, de autorização para a concessão do reajuste, bem como de previsão, na Lei Orçamentária que irá vigorar em 2011, da necessária autorização de despesa. Como tais leis ainda não foram aprovadas neste ano, não se encontra obstáculo à tramitação da proposta nesta Casa. Além do mais, o art. 21 do projeto de lei de diretrizes orçamentárias em tramitação nesta Casa estabelece: “As despesas com pessoal e encargos sociais dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, do Ministério Público, da Defensoria Pública e do TCEMG terão como limite, na elaboração de suas propostas orçamentárias, a despesa com a folha de pagamento do mês de abril de 2010, excluídas despesas sazonais e extraordinárias, projetada para o exercício de 2011, considerando a revisão geral anual de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição da República e eventuais acréscimos legais, observadas as limitações dispostas no parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar Federal n° 101, de 2000”. A revisão geral anual para o ano que se segue, relativamente aos servidores de todos os Poderes do Estado, está contemplada na referida proposta. Conclusão Em vista do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 4.663/2010. Sala das Comissões, 22 de junho de 2010. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente - Delvito Alves, relator - Antônio Júlio - Gilberto Abramo - Padre João - Sebastião Costa.