PL PROJETO DE LEI 3857/2009
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 3.857/2009
Comissão de Direitos Humanos Relatório De autoria do Governador do Estado, o projeto de lei em epígrafe altera a Lei nº 14.086, de 6/12/2001, que cria o Fundo Estadual de Defesa de Direitos Difusos e o Conselho Estadual de Direitos Difusos e dá outras providências. A proposição origina-se do Projeto de Lei nº 3.481/2009, de mesma autoria, o qual foi desmembrado pela Comissão de Constituição e Justiça, com o fito de preservar a unidade do objeto, conforme preceitua a técnica legislativa. Analisado preliminarmente pela Comissão de Comissão e Justiça, que opinou pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou, vem agora o projeto a esta Comissão, para receber parecer quanto ao mérito, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, V, do Regimento Interno. Fundamentação O projeto de lei em epígrafe promove alterações na Lei nº 14.086, de 6/12/2001, que, entre outras providências, cria o Fundo Estadual de Defesa dos Direitos Difusos - Fundif - e o Conselho Estadual de Defesa de Direitos Difusos, para adequá-la à Lei Complementar nº 91, de 19/1/2006, que dispõe sobre a instituição, a gestão e a extinção de fundos estaduais. A Constituição de 1988, sendo produto de uma intensa movimentação social para a mudança do cenário político, encampou direitos das três gerações, ou seja, os direitos à liberdade e à participação política (1ª geração), os direitos econômicos e sociais (2ª geração) e os direitos difusos (3ª geração). Classificados como direitos da 3ª geração, os direitos difusos e coletivos, representados pela proteção do meio ambiente, dos bens culturais, paisagísticos e turísticos, bem como os direitos do consumidor, ganharam contornos doutrinários na década de 1970. O chamado movimento em prol da implementação do acesso à Justiça, capitaneado por Cappelletti e Garth, com seus estudos precursores, estabeleceu o paradigma de que tais direitos necessitavam de uma reformulação no direito processual, para a sua proteção. Nas palavras dos autores do histórico livro “Acesso à Justiça”: “O acesso à Justiça pode (...) ser encarado como requisito fundamental – o mais básico dos direitos humanos – de um sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir, e não apenas proclamar, os direitos de todos”. (Cappelletti, Mauro; Garth, Bryant. “Acesso à Justiça”. Trad.: Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sérgio Fabris Editor, 1998. pág.12.) Seguindo essa tendência mundial, antes mesmo da Constituição de 1988, a tutela de direitos difusos foi regulada no Brasil com a edição da Lei Federal nº 7.347, de 24/7/85, a Lei da Ação Civil Pública - LACP. Posteriormente, com a edição da Lei Federal nº 8.078, de 11/9/90, o Código de Defesa do Consumidor, a disciplina dessa matéria foi aperfeiçoada. A definição legal de interesses difusos está prevista no inciso I do parágrafo único do art. 81 da Lei Federal nº 8.078, ao passo que a definição de interesses coletivos está colocada no inciso II do mesmo dispositivo, conforme citado abaixo: “Art. 81 – A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. Parágrafo único – A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I – interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; II – interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;”. Assim, segundo conceitos dessa norma, os interesses coletivos diferenciam-se dos interesses difusos pelo fato de naqueles ser determinável uma categoria específica de indivíduos, contudo, igualmente, plurindividuais. O interesse coletivo é transindividual, embora pertencente a grupos ou categorias de pessoas determináveis, possuindo uma só base jurídica. A norma que caracteriza os interesse difusos e coletivos, embora esteja no Código de Defesa do Consumidor, possui caráter geral. Em outras palavras, entende-se que os arts. 81 e seguintes do Código de Defesa do Consumidor prescrevem normas que se destinam tanto a ações de proteção do consumidor quanto a outras categorias, tais como a proteção do meio ambiente e do patrimônio histórico. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, a sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal, figurando, entre as sanções administrativas, por exemplo, a multa. Os mesmos instrumentos de proteção, com pequenas variações, também são encontrados na legislação de direito ambiental. Nos termos do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, a pena de multa será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o fundo de que trata a Lei nº 7.347, de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor, nos demais casos. Tal dispositivo segue sistemática estabelecida na Lei da Ação Civil Pública, segundo a qual os recursos arrecadados em virtude da defesa de interesses difusos deverão reverter a fundos públicos específicos, geridos com a participação da sociedade civil. É o que se extrai do art. 13 da LACP: “Art. 13 – Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados. Parágrafo único – Enquanto o fundo não for regulamentado, o dinheiro ficará depositado em estabelecimento oficial de crédito, em conta com correção monetária”. O projeto de lei em análise, encaminhado pelo Governador do Estado, promove alterações na legislação estadual instituidora do Fundo Estadual de Defesa dos Direitos Difusos - Lei nº 14.086, de 2001 -, alinhando-a com a perspectiva acima relatada de se destinar à reparação de danos os recursos arrecadados por força da tutela dos interesses difusos. Em nosso entendimento, tal revisão da legislação mostra-se oportuna e conveniente, tendo em vista as profundas mudanças que a legislação estadual que trata de fundos públicos sofreu com a edição da Lei Complementar nº 91, de 2006. O projeto de lei em análise foi aperfeiçoado pela Comissão de Constituição e Justiça, que apresentou o Substitutivo nº 1. Com as modificações propostas pelo substitutivo para os arts. 7º e 10 da Lei nº 14.086, procede-se à atualização dos nomes dos órgãos do Poder Executivo estadual que compõem o Conselho Estadual de Defesa dos Direitos Difusos. Entretanto, parece-nos problemática a nova redação proposta pelo Substitutivo nº 1 para o parágrafo único do art. 7º da Lei nº 14.086, que sugere novo critério de escolha dos representantes dos órgãos municipais de defesa dos direitos difusos e das entidades civis sem fins lucrativos no grupo coordenador do Fundif. O substitutivo propõe que esses representantes sejam escolhidos pelo Presidente do Conselho Estadual de Defesa de Direitos Difusos, que, no caso, é o titular da Secretaria de Desenvolvimento Social - Sedese. Em nosso entendimento, tal procedimento, não previsto no projeto de lei original enviado pelo Governador do Estado, para apreciação desta Casa, pode, eventualmente, prejudicar o amplo controle, pela comunidade, sobre gestão do fundo, conforme preconiza o art. 13 da Lei da Ação Civil Pública, supracitado. Logo, parece-nos que o princípio do controle social sobre o dispêndio dos recursos do fundo será mais bem atendido com a definição de que os representantes dos órgãos municipais de defesa dos direitos difusos e das entidades civis sem fins lucrativos no grupo coordenador do Fundif serão escolhidos pelo respectivo segmento, segundo procedimento regulamentado pelo Poder Executivo. Com esse intuito, apresentamos ao final deste parecer a Emenda nº 1 ao Substitutivo nº 1. Conclusão Em face do exposto, concluímos pela aprovação do Projeto de Lei nº 3.857/2009 na forma do Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, com a Emenda nº 1, que apresentamos. EMENDA Nº 1
Dê-se ao parágrafo único do art. 7º da Lei nº 14.086, de 6 de dezembro de 2001, a que se refere o art. 1º do Substitutivo nº 1, a seguinte redação: “Art. 1º – (...) “Art. 7º – (...) Parágrafo único – A forma de escolha, pelo respectivo segmento, dos representantes a que se referem os incisos V e VI será definida em regulamento.”.”. Sala das Comissões, 24 de fevereiro de 2010. Durval Ângelo, Presidente e relator - Maria Tereza Lara - Dilzon Melo.
Comissão de Direitos Humanos Relatório De autoria do Governador do Estado, o projeto de lei em epígrafe altera a Lei nº 14.086, de 6/12/2001, que cria o Fundo Estadual de Defesa de Direitos Difusos e o Conselho Estadual de Direitos Difusos e dá outras providências. A proposição origina-se do Projeto de Lei nº 3.481/2009, de mesma autoria, o qual foi desmembrado pela Comissão de Constituição e Justiça, com o fito de preservar a unidade do objeto, conforme preceitua a técnica legislativa. Analisado preliminarmente pela Comissão de Comissão e Justiça, que opinou pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou, vem agora o projeto a esta Comissão, para receber parecer quanto ao mérito, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, V, do Regimento Interno. Fundamentação O projeto de lei em epígrafe promove alterações na Lei nº 14.086, de 6/12/2001, que, entre outras providências, cria o Fundo Estadual de Defesa dos Direitos Difusos - Fundif - e o Conselho Estadual de Defesa de Direitos Difusos, para adequá-la à Lei Complementar nº 91, de 19/1/2006, que dispõe sobre a instituição, a gestão e a extinção de fundos estaduais. A Constituição de 1988, sendo produto de uma intensa movimentação social para a mudança do cenário político, encampou direitos das três gerações, ou seja, os direitos à liberdade e à participação política (1ª geração), os direitos econômicos e sociais (2ª geração) e os direitos difusos (3ª geração). Classificados como direitos da 3ª geração, os direitos difusos e coletivos, representados pela proteção do meio ambiente, dos bens culturais, paisagísticos e turísticos, bem como os direitos do consumidor, ganharam contornos doutrinários na década de 1970. O chamado movimento em prol da implementação do acesso à Justiça, capitaneado por Cappelletti e Garth, com seus estudos precursores, estabeleceu o paradigma de que tais direitos necessitavam de uma reformulação no direito processual, para a sua proteção. Nas palavras dos autores do histórico livro “Acesso à Justiça”: “O acesso à Justiça pode (...) ser encarado como requisito fundamental – o mais básico dos direitos humanos – de um sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir, e não apenas proclamar, os direitos de todos”. (Cappelletti, Mauro; Garth, Bryant. “Acesso à Justiça”. Trad.: Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sérgio Fabris Editor, 1998. pág.12.) Seguindo essa tendência mundial, antes mesmo da Constituição de 1988, a tutela de direitos difusos foi regulada no Brasil com a edição da Lei Federal nº 7.347, de 24/7/85, a Lei da Ação Civil Pública - LACP. Posteriormente, com a edição da Lei Federal nº 8.078, de 11/9/90, o Código de Defesa do Consumidor, a disciplina dessa matéria foi aperfeiçoada. A definição legal de interesses difusos está prevista no inciso I do parágrafo único do art. 81 da Lei Federal nº 8.078, ao passo que a definição de interesses coletivos está colocada no inciso II do mesmo dispositivo, conforme citado abaixo: “Art. 81 – A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. Parágrafo único – A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I – interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; II – interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;”. Assim, segundo conceitos dessa norma, os interesses coletivos diferenciam-se dos interesses difusos pelo fato de naqueles ser determinável uma categoria específica de indivíduos, contudo, igualmente, plurindividuais. O interesse coletivo é transindividual, embora pertencente a grupos ou categorias de pessoas determináveis, possuindo uma só base jurídica. A norma que caracteriza os interesse difusos e coletivos, embora esteja no Código de Defesa do Consumidor, possui caráter geral. Em outras palavras, entende-se que os arts. 81 e seguintes do Código de Defesa do Consumidor prescrevem normas que se destinam tanto a ações de proteção do consumidor quanto a outras categorias, tais como a proteção do meio ambiente e do patrimônio histórico. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, a sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal, figurando, entre as sanções administrativas, por exemplo, a multa. Os mesmos instrumentos de proteção, com pequenas variações, também são encontrados na legislação de direito ambiental. Nos termos do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, a pena de multa será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o fundo de que trata a Lei nº 7.347, de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor, nos demais casos. Tal dispositivo segue sistemática estabelecida na Lei da Ação Civil Pública, segundo a qual os recursos arrecadados em virtude da defesa de interesses difusos deverão reverter a fundos públicos específicos, geridos com a participação da sociedade civil. É o que se extrai do art. 13 da LACP: “Art. 13 – Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados. Parágrafo único – Enquanto o fundo não for regulamentado, o dinheiro ficará depositado em estabelecimento oficial de crédito, em conta com correção monetária”. O projeto de lei em análise, encaminhado pelo Governador do Estado, promove alterações na legislação estadual instituidora do Fundo Estadual de Defesa dos Direitos Difusos - Lei nº 14.086, de 2001 -, alinhando-a com a perspectiva acima relatada de se destinar à reparação de danos os recursos arrecadados por força da tutela dos interesses difusos. Em nosso entendimento, tal revisão da legislação mostra-se oportuna e conveniente, tendo em vista as profundas mudanças que a legislação estadual que trata de fundos públicos sofreu com a edição da Lei Complementar nº 91, de 2006. O projeto de lei em análise foi aperfeiçoado pela Comissão de Constituição e Justiça, que apresentou o Substitutivo nº 1. Com as modificações propostas pelo substitutivo para os arts. 7º e 10 da Lei nº 14.086, procede-se à atualização dos nomes dos órgãos do Poder Executivo estadual que compõem o Conselho Estadual de Defesa dos Direitos Difusos. Entretanto, parece-nos problemática a nova redação proposta pelo Substitutivo nº 1 para o parágrafo único do art. 7º da Lei nº 14.086, que sugere novo critério de escolha dos representantes dos órgãos municipais de defesa dos direitos difusos e das entidades civis sem fins lucrativos no grupo coordenador do Fundif. O substitutivo propõe que esses representantes sejam escolhidos pelo Presidente do Conselho Estadual de Defesa de Direitos Difusos, que, no caso, é o titular da Secretaria de Desenvolvimento Social - Sedese. Em nosso entendimento, tal procedimento, não previsto no projeto de lei original enviado pelo Governador do Estado, para apreciação desta Casa, pode, eventualmente, prejudicar o amplo controle, pela comunidade, sobre gestão do fundo, conforme preconiza o art. 13 da Lei da Ação Civil Pública, supracitado. Logo, parece-nos que o princípio do controle social sobre o dispêndio dos recursos do fundo será mais bem atendido com a definição de que os representantes dos órgãos municipais de defesa dos direitos difusos e das entidades civis sem fins lucrativos no grupo coordenador do Fundif serão escolhidos pelo respectivo segmento, segundo procedimento regulamentado pelo Poder Executivo. Com esse intuito, apresentamos ao final deste parecer a Emenda nº 1 ao Substitutivo nº 1. Conclusão Em face do exposto, concluímos pela aprovação do Projeto de Lei nº 3.857/2009 na forma do Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, com a Emenda nº 1, que apresentamos. EMENDA Nº 1
Dê-se ao parágrafo único do art. 7º da Lei nº 14.086, de 6 de dezembro de 2001, a que se refere o art. 1º do Substitutivo nº 1, a seguinte redação: “Art. 1º – (...) “Art. 7º – (...) Parágrafo único – A forma de escolha, pelo respectivo segmento, dos representantes a que se referem os incisos V e VI será definida em regulamento.”.”. Sala das Comissões, 24 de fevereiro de 2010. Durval Ângelo, Presidente e relator - Maria Tereza Lara - Dilzon Melo.