PL PROJETO DE LEI 2547/2008
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 2.547/2008
Comissão de Administração Pública Relatório O Projeto de Lei nº 2.547/2008, do Governador do Estado, “define diretrizes para a formalização de parcerias entre o Estado e a iniciativa privada e dá outras providências”. Em exame preliminar, a Comissão de Constituição e Justiça concluiu pela aprovação do projeto na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou. Compete agora a esta Comissão, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, I, do Regimento Interno, examinar o mérito da proposta. Fundamentação Conforme anuncia a sua ementa, a proposta em epígrafe estabelece diretrizes para que sejam formalizadas parcerias entre o Estado e a iniciativa privada e, nesse sentido, promove alterações significativas nas disposições da Lei nº 12.276, de 24/7/96, a ponto de propor, com acerto, a sua revogação. O art. 1º, que se refere à fixação de condições para o Poder Executivo firmar ajuste com empresa ou grupo de empresas que possuam estabelecimentos instalados ou em vias de instalação em Minas Gerais, com o objetivo de realizar empreendimento para o desenvolvimento econômico, em regime de parceria, amplia, em relação à lei anterior, o objeto de tal parceria. Nos termos do seu § 1º, define empreendimento para o desenvolvimento econômico do Estado a construção, a reforma, a recuperação, o melhoramento ou a ampliação de obras e instalações, bem como a prestação de serviços que possibilitem o desenvolvimento social ou econômico de regiões ou localidades no Estado. A realização de empreendimentos envolve aqueles já previstos na legislação anterior, como rodovias, hidrovias, aeroportos, portos fluviais e lacustres, pontes, viadutos, armazéns, silos e outras obras equiparadas ou acessórias, e outros novos, como ramais ferroviários e complexos habitacionais de interesse social. De acordo com o § 2º do mencionado artigo, a contratação do empreendimento ficará a cargo do órgão do Estado ou de entidade interessada da administração indireta estadual, devendo-se observar as disposições legais acerca do procedimento licitatório e a forma como se dará a disponibilização dos recursos, que será segundo dispõe o art. 3º da proposta. A propósito, o art. 5º volta a fazer referência à adoção de procedimento licitatório, na forma de regulamento, regra retirada da proposta pela Comissão de Constituição e Justiça, ao argumento de que no País o regulamento não traz novidade ao mundo jurídico e não interfere na necessidade de se observar a legislação em vigor relativa a licitações. Ademais, de acordo com o projeto, na forma do art. 3º, o ajuste de parceria deverá prever que os encargos da contratação e o custo total ou parcial do empreendimento serão assumidos e pagos pela empresa ou pelo grupo de empresas interessadas, admitido o reembolso pelo Estado, nos termos da lei e do seu regulamento. Não mais se faz referência à Lei Orçamentária, como ocorria na legislação anterior. Isso mostra, com efeito, que o foco da proposta é justamente evitar despesas para o poder público, característica marcante das parcerias. Por outro lado, conforme foi dito pela Comissão de Constituição e Justiça no parecer para o 1º turno, “ainda que seja necessário, na forma de reembolso, que o Estado efetue despesas, ele só poderá fazê-lo respeitando as normas financeiras que disciplinam a sua atuação e cujas matrizes normativas têm estatura constitucional”. Havendo reembolso, o parágrafo único do art. 3º dispõe que este se fará em parcelas cuja periodicidade deverá estar definida no ajuste, nos termos da legislação aplicável, medida bastante razoável, já que o Poder Executivo deve ter condições de fixar as condições de atualização monetária dos respectivos valores, como observou a Comissão de Constituição e Justiça. Quanto aos empreendimentos habitacionais, que representam uma das principais novidades do projeto, o § 3º do art. 1º estabelece que eles deverão situar-se em áreas exclusivamente urbanas ou de expansão urbana, a serem caracterizadas como tal nos termos da legislação municipal aplicável. O art. 2º fixa outras normas para a formalização da parceria, inovando, positivamente, em relação à legislação estadual em vigor. Impõe que o empreendimento se vincule a projeto de implantação ou ampliação de estabelecimento, no Estado, pela empresa ou grupo de empresas interessadas, do qual resulte incremento significativo de faturamento, conforme demonstrativos reconhecidos pelas Secretarias de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag –, de Desenvolvimento Econômico – Sede – e de Fazenda – SEF – e que seja condizente com o processo de desenvolvimento econômico do Estado, observados os critérios definidos na lei proposta e em seu regulamento. O § 1º do referido art. 2º trata do incremento significativo de faturamento. Determina seja este calculado com base no faturamento obtido pela empresa no exercício anterior àquele em que ocorrer o protocolo da proposta de parceria. O § 2º dispõe que, para efeito do cálculo do incremento, a empresa que estiver se instalando no Estado ou que estiver instalada há menos de um ano contado da data do protocolo da proposta de parceria terá o valor do faturamento referente ao ano-base equivalente a zero. O art. 4º define que acordos de parceria serão firmados pelo Estado, representado pelos titulares da Seplag, da Sede, da SEF e pelo titular da Secretaria de Estado e de órgão ou entidade da administração indireta estadual a que se vincule o objeto do empreendimento ajustado, ao passo que o art. 5º, igualmente cuidando de normas de cunho administrativo, dita que o regulamento estabelecerá as formas e os sistemas de orientação técnica, supervisão e controle a cargo do poder público, abrangendo a comprovação do interesse público, a recepção, a tramitação e a análise das propostas, a indicação da modalidade do processo licitatório, a execução, a fiscalização e a aprovação do empreendimento e os procedimentos para reembolso. De acordo com o art. 6º, após concluído e aprovado o empreendimento, seus bens e valores agregados passarão à administração do poder público estadual, por meio de cessão de uso, e deverão ser formalmente transferidos ao Estado ou a entidade da administração indireta estadual no prazo definido em regulamento. O órgão do Estado ou a entidade da administração indireta estadual beneficiária da doação serão indicados no ajuste de parceria. Em se tratando de unidades de complexos habitacionais, a posse dos bens será transferida pelo Estado aos mutuários, por intermédio do órgão ou pela entidade da administração beneficiária da doação, nos termos da legislação pertinente. Os arts. 7º e 8º completam as disposições do art. 6º. Assim, o empreendimento executado, bem como seus bens e valores agregados serão automaticamente tidos como doados, sem encargo, ao Estado ou a entidade da administração indireta estadual se, decorrido o prazo de 360 dias do término da execução, a empresa ou grupo de empresas envolvidas não registrarem incremento de faturamento igual ou superior a 50% da estimativa efetuada pelos órgãos estaduais, na forma do inciso I do art. 2º da proposta. Nesse caso, os bens ficam sob administração do poder público estadual, até que seja formalizada a doação. No entanto, nos termos do art. 8º, havendo o incremento de faturamento, o Estado reembolsará, a título de remuneração, o valor total do custo do empreendimento executado, observados os termos e os prazos definidos na lei e no seu regulamento. O reembolso é compensado pelo incremento de faturamento, que, por sua vez, gera incremento de receita estadual. Se o reembolso não for pago de acordo com o prazo firmado no ajuste objeto da parceria, ficará assegurado ao parceiro ou ao conveniado o direito de compensação entre o crédito a que fizer jus e seus débitos para com o Estado. Fica ressalvado, para o caso de empreendimentos habitacionais, a impossibilidade de reembolso do custo do terreno e dos equipamentos urbanos, conforme o parágrafo único do art. 5º da Lei Federal nº 6.766, de 19/12/79. Finalmente, o valor de cada parcela de reembolso não ultrapassará o percentual incidente sobre o incremento do faturamento líquido apurado mês a mês, relativo a vendas no mercado interno, nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 2º da proposta e do que dispuser o seu regulamento. As sanções pelo descumprimento da lei aparecem no art. 9º. A empresa ou conjunto de empresas que utilizar indevidamente os benefícios da lei, mediante fraude ou dolo, ficam sujeitos a multa de duas vezes o valor que deveria ter sido efetivamente aplicado no projeto; reembolso ao Estado dos valores recebidos indevidamente, acrescidos dos encargos previstos em lei; conversão em débito tributário das compensações que tenha feito com base no art. 6º da proposta, acrescido dos encargos legais. A Comissão de Constituição e Justiça, na formulação do Substitutivo nº 1, entendeu mais adequado tornar a conversão nula e, de modo expresso, fez com que o débito tributário voltasse, nesse caso, a ser exigível, medida que merece todo o acatamento. O art. 10, que determinava ao Poder Executivo encaminhar à Assembléia Legislativa cópia do ajuste celebrado, no prazo de 60 dias contados da data de sua assinatura, foi retirado, sob alegação de inconstitucionalidade. Além disso, já foram efetuados pela Comissão de Constituição e Justiça os necessários ajustes de forma no Substitutivo nº 1. Resta dizer, com efeito, que a proposta é boa e, inegavelmente, aperfeiçoa a legislação estadual em vigor. Amplia as parcerias do Estado com a iniciativa privada, entre outras coisas, para solucionar um dos mais sérios problemas de Minas Gerais e do Brasil, que é o déficit habitacional ainda reinante. Por razões de ordem técnica, para dar mais precisão ao escopo da proposta, sugerimos, ao final, a Emenda nº 1, para trocar a palavra “ajuste” por “contrato ou convênio”. Aliás, tal mudança preserva a opção terminológica feita à época da aprovação da Lei nº 12.276, de 24/7/96, ora revogada pela proposta atual. Conclusão Diante do exposto, concluímos pela aprovação do Projeto de Lei nº 2.547/2008 na forma do Substitutivo nº 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, com a Emenda nº 1, que apresentamos. EMENDA Nº 1
Substitua-se o termo “ajuste” pela expressão “contrato ou convênio” no art. 1º, no “caput” do art. 3º e no seu parágrafo único, no art. 4º, no § 1º do art. 6º e no § 1º do art. 8º do Substitutivo nº 1. Sala das Comissões, 26 de novembro de 2008. Elmiro Nascimento, Presidente - Ademir Lucas, relator - Inácio Franco - André Quintão - Chico Uejo.
Comissão de Administração Pública Relatório O Projeto de Lei nº 2.547/2008, do Governador do Estado, “define diretrizes para a formalização de parcerias entre o Estado e a iniciativa privada e dá outras providências”. Em exame preliminar, a Comissão de Constituição e Justiça concluiu pela aprovação do projeto na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou. Compete agora a esta Comissão, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, I, do Regimento Interno, examinar o mérito da proposta. Fundamentação Conforme anuncia a sua ementa, a proposta em epígrafe estabelece diretrizes para que sejam formalizadas parcerias entre o Estado e a iniciativa privada e, nesse sentido, promove alterações significativas nas disposições da Lei nº 12.276, de 24/7/96, a ponto de propor, com acerto, a sua revogação. O art. 1º, que se refere à fixação de condições para o Poder Executivo firmar ajuste com empresa ou grupo de empresas que possuam estabelecimentos instalados ou em vias de instalação em Minas Gerais, com o objetivo de realizar empreendimento para o desenvolvimento econômico, em regime de parceria, amplia, em relação à lei anterior, o objeto de tal parceria. Nos termos do seu § 1º, define empreendimento para o desenvolvimento econômico do Estado a construção, a reforma, a recuperação, o melhoramento ou a ampliação de obras e instalações, bem como a prestação de serviços que possibilitem o desenvolvimento social ou econômico de regiões ou localidades no Estado. A realização de empreendimentos envolve aqueles já previstos na legislação anterior, como rodovias, hidrovias, aeroportos, portos fluviais e lacustres, pontes, viadutos, armazéns, silos e outras obras equiparadas ou acessórias, e outros novos, como ramais ferroviários e complexos habitacionais de interesse social. De acordo com o § 2º do mencionado artigo, a contratação do empreendimento ficará a cargo do órgão do Estado ou de entidade interessada da administração indireta estadual, devendo-se observar as disposições legais acerca do procedimento licitatório e a forma como se dará a disponibilização dos recursos, que será segundo dispõe o art. 3º da proposta. A propósito, o art. 5º volta a fazer referência à adoção de procedimento licitatório, na forma de regulamento, regra retirada da proposta pela Comissão de Constituição e Justiça, ao argumento de que no País o regulamento não traz novidade ao mundo jurídico e não interfere na necessidade de se observar a legislação em vigor relativa a licitações. Ademais, de acordo com o projeto, na forma do art. 3º, o ajuste de parceria deverá prever que os encargos da contratação e o custo total ou parcial do empreendimento serão assumidos e pagos pela empresa ou pelo grupo de empresas interessadas, admitido o reembolso pelo Estado, nos termos da lei e do seu regulamento. Não mais se faz referência à Lei Orçamentária, como ocorria na legislação anterior. Isso mostra, com efeito, que o foco da proposta é justamente evitar despesas para o poder público, característica marcante das parcerias. Por outro lado, conforme foi dito pela Comissão de Constituição e Justiça no parecer para o 1º turno, “ainda que seja necessário, na forma de reembolso, que o Estado efetue despesas, ele só poderá fazê-lo respeitando as normas financeiras que disciplinam a sua atuação e cujas matrizes normativas têm estatura constitucional”. Havendo reembolso, o parágrafo único do art. 3º dispõe que este se fará em parcelas cuja periodicidade deverá estar definida no ajuste, nos termos da legislação aplicável, medida bastante razoável, já que o Poder Executivo deve ter condições de fixar as condições de atualização monetária dos respectivos valores, como observou a Comissão de Constituição e Justiça. Quanto aos empreendimentos habitacionais, que representam uma das principais novidades do projeto, o § 3º do art. 1º estabelece que eles deverão situar-se em áreas exclusivamente urbanas ou de expansão urbana, a serem caracterizadas como tal nos termos da legislação municipal aplicável. O art. 2º fixa outras normas para a formalização da parceria, inovando, positivamente, em relação à legislação estadual em vigor. Impõe que o empreendimento se vincule a projeto de implantação ou ampliação de estabelecimento, no Estado, pela empresa ou grupo de empresas interessadas, do qual resulte incremento significativo de faturamento, conforme demonstrativos reconhecidos pelas Secretarias de Estado de Planejamento e Gestão – Seplag –, de Desenvolvimento Econômico – Sede – e de Fazenda – SEF – e que seja condizente com o processo de desenvolvimento econômico do Estado, observados os critérios definidos na lei proposta e em seu regulamento. O § 1º do referido art. 2º trata do incremento significativo de faturamento. Determina seja este calculado com base no faturamento obtido pela empresa no exercício anterior àquele em que ocorrer o protocolo da proposta de parceria. O § 2º dispõe que, para efeito do cálculo do incremento, a empresa que estiver se instalando no Estado ou que estiver instalada há menos de um ano contado da data do protocolo da proposta de parceria terá o valor do faturamento referente ao ano-base equivalente a zero. O art. 4º define que acordos de parceria serão firmados pelo Estado, representado pelos titulares da Seplag, da Sede, da SEF e pelo titular da Secretaria de Estado e de órgão ou entidade da administração indireta estadual a que se vincule o objeto do empreendimento ajustado, ao passo que o art. 5º, igualmente cuidando de normas de cunho administrativo, dita que o regulamento estabelecerá as formas e os sistemas de orientação técnica, supervisão e controle a cargo do poder público, abrangendo a comprovação do interesse público, a recepção, a tramitação e a análise das propostas, a indicação da modalidade do processo licitatório, a execução, a fiscalização e a aprovação do empreendimento e os procedimentos para reembolso. De acordo com o art. 6º, após concluído e aprovado o empreendimento, seus bens e valores agregados passarão à administração do poder público estadual, por meio de cessão de uso, e deverão ser formalmente transferidos ao Estado ou a entidade da administração indireta estadual no prazo definido em regulamento. O órgão do Estado ou a entidade da administração indireta estadual beneficiária da doação serão indicados no ajuste de parceria. Em se tratando de unidades de complexos habitacionais, a posse dos bens será transferida pelo Estado aos mutuários, por intermédio do órgão ou pela entidade da administração beneficiária da doação, nos termos da legislação pertinente. Os arts. 7º e 8º completam as disposições do art. 6º. Assim, o empreendimento executado, bem como seus bens e valores agregados serão automaticamente tidos como doados, sem encargo, ao Estado ou a entidade da administração indireta estadual se, decorrido o prazo de 360 dias do término da execução, a empresa ou grupo de empresas envolvidas não registrarem incremento de faturamento igual ou superior a 50% da estimativa efetuada pelos órgãos estaduais, na forma do inciso I do art. 2º da proposta. Nesse caso, os bens ficam sob administração do poder público estadual, até que seja formalizada a doação. No entanto, nos termos do art. 8º, havendo o incremento de faturamento, o Estado reembolsará, a título de remuneração, o valor total do custo do empreendimento executado, observados os termos e os prazos definidos na lei e no seu regulamento. O reembolso é compensado pelo incremento de faturamento, que, por sua vez, gera incremento de receita estadual. Se o reembolso não for pago de acordo com o prazo firmado no ajuste objeto da parceria, ficará assegurado ao parceiro ou ao conveniado o direito de compensação entre o crédito a que fizer jus e seus débitos para com o Estado. Fica ressalvado, para o caso de empreendimentos habitacionais, a impossibilidade de reembolso do custo do terreno e dos equipamentos urbanos, conforme o parágrafo único do art. 5º da Lei Federal nº 6.766, de 19/12/79. Finalmente, o valor de cada parcela de reembolso não ultrapassará o percentual incidente sobre o incremento do faturamento líquido apurado mês a mês, relativo a vendas no mercado interno, nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 2º da proposta e do que dispuser o seu regulamento. As sanções pelo descumprimento da lei aparecem no art. 9º. A empresa ou conjunto de empresas que utilizar indevidamente os benefícios da lei, mediante fraude ou dolo, ficam sujeitos a multa de duas vezes o valor que deveria ter sido efetivamente aplicado no projeto; reembolso ao Estado dos valores recebidos indevidamente, acrescidos dos encargos previstos em lei; conversão em débito tributário das compensações que tenha feito com base no art. 6º da proposta, acrescido dos encargos legais. A Comissão de Constituição e Justiça, na formulação do Substitutivo nº 1, entendeu mais adequado tornar a conversão nula e, de modo expresso, fez com que o débito tributário voltasse, nesse caso, a ser exigível, medida que merece todo o acatamento. O art. 10, que determinava ao Poder Executivo encaminhar à Assembléia Legislativa cópia do ajuste celebrado, no prazo de 60 dias contados da data de sua assinatura, foi retirado, sob alegação de inconstitucionalidade. Além disso, já foram efetuados pela Comissão de Constituição e Justiça os necessários ajustes de forma no Substitutivo nº 1. Resta dizer, com efeito, que a proposta é boa e, inegavelmente, aperfeiçoa a legislação estadual em vigor. Amplia as parcerias do Estado com a iniciativa privada, entre outras coisas, para solucionar um dos mais sérios problemas de Minas Gerais e do Brasil, que é o déficit habitacional ainda reinante. Por razões de ordem técnica, para dar mais precisão ao escopo da proposta, sugerimos, ao final, a Emenda nº 1, para trocar a palavra “ajuste” por “contrato ou convênio”. Aliás, tal mudança preserva a opção terminológica feita à época da aprovação da Lei nº 12.276, de 24/7/96, ora revogada pela proposta atual. Conclusão Diante do exposto, concluímos pela aprovação do Projeto de Lei nº 2.547/2008 na forma do Substitutivo nº 1, apresentado pela Comissão de Constituição e Justiça, com a Emenda nº 1, que apresentamos. EMENDA Nº 1
Substitua-se o termo “ajuste” pela expressão “contrato ou convênio” no art. 1º, no “caput” do art. 3º e no seu parágrafo único, no art. 4º, no § 1º do art. 6º e no § 1º do art. 8º do Substitutivo nº 1. Sala das Comissões, 26 de novembro de 2008. Elmiro Nascimento, Presidente - Ademir Lucas, relator - Inácio Franco - André Quintão - Chico Uejo.