PL PROJETO DE LEI 3391/2006
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 3.391/2006
Comissão de Constituição e Justiça Relatório O Projeto de Lei nº 3.391/2006, de autoria do Governador do Estado, “cria o Fundo para Universalização do Acesso a Serviços de Telecomunicação em Minas Gerais – Fundomic –, para execução do Programa Minas Comunica”. Publicado no “Diário do Legislativo” de 9/6/2006, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Compete agora a esta Comissão, nos termos do Regimento Interno, examinar a juridicidade, a constitucionalidade e a legalidade da proposição. Fundamentação Conforme os arts. 1º e 2º da proposta em análise, o Fundo para Universalização do Acesso a Serviços de Telecomunicação em Minas Gerais – Fundomic – objetiva dar suporte financeiro ao Programa de Universalização do Acesso a Serviços de Telecomunicações no Estado de Minas Gerais – Minas Comunica. Esse programa, por sua vez, destina-se a viabilizar o acesso de todas as cidades mineiras ao serviço móvel, com capacidade de prover telefonia e transmissão de dados e, nos termos da proposta, será instituído em ato do Poder Executivo, que definirá também seus requisitos e suas condições operacionais. Poderão participar do programa e se beneficiar dos recursos do Fundo as operadoras de serviço de telecomunicações habilitadas a operar no Estado de Minas Gerais, selecionadas mediante processo licitatório. Como se vê, os objetivos do Fundo estão rigorosamente descritos nos dispositivos iniciais da proposição, tal como exigido pela Lei Complementar nº 91, de 19/1/2006. De acordo com o art. 3° do projeto, são recursos do Fundo os consignados no Orçamento do Estado ou em créditos adicionais, os provenientes de operações de crédito externo de que o Estado seja mutuário e os provenientes de outras fontes. Tal previsão atende às exigências da legislação complementar estadual. A forma de aplicação dos recursos do Fundo, a ser detalhada em regulamento, está delineada no art. 4° da proposta, a saber: contrapartida do Estado em projeto de parceria público-privada; aquisição de debêntures, conversíveis ou não em ações, remuneradas por índice de preços, com taxa de juros de até 1% ao ano; equalização de juros de operação financeira contratada pelas operadoras para viabilizar os investimentos de infra-estrutura necessários, limitada essa a 12% ao ano. Neste caso, o Fundo tornará os encargos cobrados no contrato de financiamento menos gravosos para o investidor. No entanto, não o fará de forma ilimitada, observado o percentual máximo de 12% ao ano. Para a aquisição das debêntures, fica estabelecido para o Executivo o limite global de R$200.000.000,00. Devem-se deduzir desse limite, se for o caso, os valores máximos passíveis de desembolso por meio de contrapartida ou equalização prevista nos dois primeiros itens anteriormente mencionados. Em atendimento à legislação estadual, o art. 5° do projeto define o prazo das operações contratadas no âmbito do Fundo, que será de até 15 anos contados da data da entrada em vigor da lei. Esse prazo equivale ao prazo de duração do próprio Fundo. Também o ' 1° dispõe que, com a extinção do Fundo, as receitas decorrentes de seus direitos e as disponibilidades de caixa remanescentes reverterão ao Tesouro do Estado. O § 2° do art. 5º da proposição autoriza o Estado a redirecionar parcialmente recursos do Fundo para o Tesouro Estadual, desde que as finalidades do programa não sejam comprometidas. O art. 6° da proposta estabelece o prazo e as metas para o cumprimento dos objetivos do Fundo. Segundo tal dispositivo, o Programa de Universalização do Acesso aos Serviços de Telecomunicações no Estado de Minas Gerais – Minas Comunica – objetiva disponibilizar, até 31/12/2008, para todas as cidades mineiras o acesso aos serviços de telecomunicações, especialmente o serviço móvel, com capacidade de prover telefonia e transmissão de dados. Deverá, ainda, proporcionar infra-estrutura para acesso aos serviços governamentais por meio eletrônico em todos os Municípios do Estado e permitir aos cidadãos o acesso ao serviço móvel, com capacidade de prover telefonia e transmissão de dados, de forma universal, em todas as cidades mineiras, em igualdade de condições. Nos termos do § 1º do art. 6º do projeto, para se garantir o acesso dos cidadãos ao serviço móvel, de forma ampla e em igualdade de condições, as operadoras que participarem do programa deverão disponibilizar planos de serviço, em especial na modalidade pré-pago, de forma equânime, e não discriminatória, em todos os Municípios do Estado em que atuem, com adequada qualidade de serviço. Em caso de descumprimento dessa obrigação, dispõe o § 2º do mesmo artigo que “o regulamento da lei, se necessário, deverá prever a imposição de multa”. Ora, o regulamento deve prever sanção sempre que houver descumprimento da obrigação, situação que sujeita o infrator às penas contratuais avençadas quando da formalização do ajuste. Baseia-se, para tanto, na legislação federal que disciplina as relações contratuais de que participam os entes públicos. Esse dispositivo merece aprimoramento. O art. 7° determina que os programas a serem mantidos com recursos do Fundomic observem as seguintes condições gerais, além das específicas, definidas em regulamentação: estabelecimento de cronograma físico-financeiro para disponibilização dos serviços nos Municípios do Estado de Minas Gerais; exigência de tratamento isonômico aos consumidores em todos os Municípios mineiros por parte das operadoras participantes do programa. Os arts. 8°, 9º e 10 tratam dos órgãos que irão viabilizar o funcionamento do Fundomic. O órgão gestor e executor será a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, com as atribuições definidas no regulamento, à qual ficam atribuídas as competências previstas na Lei Complementar n° 91. Cabe à Secretaria de Estado de Fazenda a supervisão financeira do gestor no que se refere à elaboração de sua proposta orçamentária e de cronograma financeiro da receita e da despesa. Finalmente, integram o grupo coordenador do Fundomic um representante das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Econômico, de Planejamento e Gestão, de Fazenda, de Governo e de Desenvolvimento Regional e Política Urbana. No termos do parágrafo único do art. 10 do projeto, as atribuições e competências do grupo coordenador serão estabelecidas em regulamento, observadas as disposições da Lei Complementar n° 91. Como é curial, os demonstrativos financeiros do Fundomic obedecerão ao disposto na Lei Federal n° 4.320, de 17/3/64, e aos demais atos normativos aplicáveis. O art. 12 da proposição estabelece que, para implantar e desenvolver o Programa Minas Comunica, fica o Poder Executivo autorizado a abrir crédito especial até o montante de R$40.000.000,00, utilizando as fontes de recursos de que trata o § 1° do art. 43 da Lei Federal n° 4.320; no entanto, é preciso atentar para o art. 15 da Resolução nº 43, de 2001, do Senado, com a redação dada pela Resolução nº 3, de 2002, que traz a seguinte restrição significativa: “Art. 15 – É vedada a contratação de operação de crédito nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do Chefe do Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município. § 1º – Excetua-se da vedação a que se refere o “caput” deste artigo o refinanciamento da dívida mobiliária. § 2º – No caso de operações por antecipação de receita orçamentária, a contratação é vedada no último ano de exercício do mandato do Chefe do Poder Executivo”. (Grifos nossos.) Em razão disso, sugere-se alteração no art. 12 do projeto. Além do mais, é necessário tornar compatível a medida de criação do Fundo com as previsões do PPAG 2004-2007, o que impõe acréscimo de dispositivo ao projeto. Finalmente, para atendermos ao disposto no inciso V do art. 4º da Lei Complementar nº 91, inserimos emenda baseada no § 4º do art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993, fixando parâmetros para que sejam efetuadas aplicações com as disponibilidades financeiras temporárias do Fundo. Autoriza-se tal aplicação em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública. Conclusão Ante o exposto, concluímos pela constitucionalidade, pela juridicidade e pela legalidade do Projeto de Lei nº 3.391/2006 com as Emendas nºs 1 a 4, apresentadas a seguir. Emenda nº 1 Acrescente-se ao art. 4º o seguinte § 2º, passando o parágrafo único a § 1º: “Art. 4º – (...) § 2º – As disponibilidades financeiras temporárias do Fundomic serão aplicadas em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública.”. Emenda nº 2 Dê-se ao § 2º do art. 6º a seguinte redação: “Art. 6º – (...) § 2º – Nos casos de descumprimento das normas que disciplinam as relações da empresa beneficiária com o Fundo, serão aplicadas pelo órgão gestor e executor, conforme graduado em regulamento, sanções como multa e juros moratórios, a suspensão ou o cancelamento de parcelas a liberar e a exigibilidade imediata da dívida, sem prejuízo das penalidades cíveis, penais e administrativas cabíveis.”. Emenda nº 3 Dê-se ao art. 12 a seguinte redação: “Art. 12 – Para implantar e desenvolver o Programa Minas Comunica, fica o Poder Executivo autorizado a abrir crédito especial até o montante de R$40.000.000,00 (quarenta milhões de reais), utilizando as seguintes fontes de recursos: I – superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; II – recursos provenientes de excesso de arrecadação; III – recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei.”. Emenda nº 4 Acrescente-se o seguinte artigo onde convier: "Art. ... – Fica o Poder Executivo autorizado a compatibilizar, no PPAG 2004-2007, as alterações decorrentes da criação da unidade orçamentária Fundomic.". Sala das Comissões 28 de junho de 2006. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente e relator - Elbe Brandão - José Henrique - Sebastião Costa.
Comissão de Constituição e Justiça Relatório O Projeto de Lei nº 3.391/2006, de autoria do Governador do Estado, “cria o Fundo para Universalização do Acesso a Serviços de Telecomunicação em Minas Gerais – Fundomic –, para execução do Programa Minas Comunica”. Publicado no “Diário do Legislativo” de 9/6/2006, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Compete agora a esta Comissão, nos termos do Regimento Interno, examinar a juridicidade, a constitucionalidade e a legalidade da proposição. Fundamentação Conforme os arts. 1º e 2º da proposta em análise, o Fundo para Universalização do Acesso a Serviços de Telecomunicação em Minas Gerais – Fundomic – objetiva dar suporte financeiro ao Programa de Universalização do Acesso a Serviços de Telecomunicações no Estado de Minas Gerais – Minas Comunica. Esse programa, por sua vez, destina-se a viabilizar o acesso de todas as cidades mineiras ao serviço móvel, com capacidade de prover telefonia e transmissão de dados e, nos termos da proposta, será instituído em ato do Poder Executivo, que definirá também seus requisitos e suas condições operacionais. Poderão participar do programa e se beneficiar dos recursos do Fundo as operadoras de serviço de telecomunicações habilitadas a operar no Estado de Minas Gerais, selecionadas mediante processo licitatório. Como se vê, os objetivos do Fundo estão rigorosamente descritos nos dispositivos iniciais da proposição, tal como exigido pela Lei Complementar nº 91, de 19/1/2006. De acordo com o art. 3° do projeto, são recursos do Fundo os consignados no Orçamento do Estado ou em créditos adicionais, os provenientes de operações de crédito externo de que o Estado seja mutuário e os provenientes de outras fontes. Tal previsão atende às exigências da legislação complementar estadual. A forma de aplicação dos recursos do Fundo, a ser detalhada em regulamento, está delineada no art. 4° da proposta, a saber: contrapartida do Estado em projeto de parceria público-privada; aquisição de debêntures, conversíveis ou não em ações, remuneradas por índice de preços, com taxa de juros de até 1% ao ano; equalização de juros de operação financeira contratada pelas operadoras para viabilizar os investimentos de infra-estrutura necessários, limitada essa a 12% ao ano. Neste caso, o Fundo tornará os encargos cobrados no contrato de financiamento menos gravosos para o investidor. No entanto, não o fará de forma ilimitada, observado o percentual máximo de 12% ao ano. Para a aquisição das debêntures, fica estabelecido para o Executivo o limite global de R$200.000.000,00. Devem-se deduzir desse limite, se for o caso, os valores máximos passíveis de desembolso por meio de contrapartida ou equalização prevista nos dois primeiros itens anteriormente mencionados. Em atendimento à legislação estadual, o art. 5° do projeto define o prazo das operações contratadas no âmbito do Fundo, que será de até 15 anos contados da data da entrada em vigor da lei. Esse prazo equivale ao prazo de duração do próprio Fundo. Também o ' 1° dispõe que, com a extinção do Fundo, as receitas decorrentes de seus direitos e as disponibilidades de caixa remanescentes reverterão ao Tesouro do Estado. O § 2° do art. 5º da proposição autoriza o Estado a redirecionar parcialmente recursos do Fundo para o Tesouro Estadual, desde que as finalidades do programa não sejam comprometidas. O art. 6° da proposta estabelece o prazo e as metas para o cumprimento dos objetivos do Fundo. Segundo tal dispositivo, o Programa de Universalização do Acesso aos Serviços de Telecomunicações no Estado de Minas Gerais – Minas Comunica – objetiva disponibilizar, até 31/12/2008, para todas as cidades mineiras o acesso aos serviços de telecomunicações, especialmente o serviço móvel, com capacidade de prover telefonia e transmissão de dados. Deverá, ainda, proporcionar infra-estrutura para acesso aos serviços governamentais por meio eletrônico em todos os Municípios do Estado e permitir aos cidadãos o acesso ao serviço móvel, com capacidade de prover telefonia e transmissão de dados, de forma universal, em todas as cidades mineiras, em igualdade de condições. Nos termos do § 1º do art. 6º do projeto, para se garantir o acesso dos cidadãos ao serviço móvel, de forma ampla e em igualdade de condições, as operadoras que participarem do programa deverão disponibilizar planos de serviço, em especial na modalidade pré-pago, de forma equânime, e não discriminatória, em todos os Municípios do Estado em que atuem, com adequada qualidade de serviço. Em caso de descumprimento dessa obrigação, dispõe o § 2º do mesmo artigo que “o regulamento da lei, se necessário, deverá prever a imposição de multa”. Ora, o regulamento deve prever sanção sempre que houver descumprimento da obrigação, situação que sujeita o infrator às penas contratuais avençadas quando da formalização do ajuste. Baseia-se, para tanto, na legislação federal que disciplina as relações contratuais de que participam os entes públicos. Esse dispositivo merece aprimoramento. O art. 7° determina que os programas a serem mantidos com recursos do Fundomic observem as seguintes condições gerais, além das específicas, definidas em regulamentação: estabelecimento de cronograma físico-financeiro para disponibilização dos serviços nos Municípios do Estado de Minas Gerais; exigência de tratamento isonômico aos consumidores em todos os Municípios mineiros por parte das operadoras participantes do programa. Os arts. 8°, 9º e 10 tratam dos órgãos que irão viabilizar o funcionamento do Fundomic. O órgão gestor e executor será a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, com as atribuições definidas no regulamento, à qual ficam atribuídas as competências previstas na Lei Complementar n° 91. Cabe à Secretaria de Estado de Fazenda a supervisão financeira do gestor no que se refere à elaboração de sua proposta orçamentária e de cronograma financeiro da receita e da despesa. Finalmente, integram o grupo coordenador do Fundomic um representante das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Econômico, de Planejamento e Gestão, de Fazenda, de Governo e de Desenvolvimento Regional e Política Urbana. No termos do parágrafo único do art. 10 do projeto, as atribuições e competências do grupo coordenador serão estabelecidas em regulamento, observadas as disposições da Lei Complementar n° 91. Como é curial, os demonstrativos financeiros do Fundomic obedecerão ao disposto na Lei Federal n° 4.320, de 17/3/64, e aos demais atos normativos aplicáveis. O art. 12 da proposição estabelece que, para implantar e desenvolver o Programa Minas Comunica, fica o Poder Executivo autorizado a abrir crédito especial até o montante de R$40.000.000,00, utilizando as fontes de recursos de que trata o § 1° do art. 43 da Lei Federal n° 4.320; no entanto, é preciso atentar para o art. 15 da Resolução nº 43, de 2001, do Senado, com a redação dada pela Resolução nº 3, de 2002, que traz a seguinte restrição significativa: “Art. 15 – É vedada a contratação de operação de crédito nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do Chefe do Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município. § 1º – Excetua-se da vedação a que se refere o “caput” deste artigo o refinanciamento da dívida mobiliária. § 2º – No caso de operações por antecipação de receita orçamentária, a contratação é vedada no último ano de exercício do mandato do Chefe do Poder Executivo”. (Grifos nossos.) Em razão disso, sugere-se alteração no art. 12 do projeto. Além do mais, é necessário tornar compatível a medida de criação do Fundo com as previsões do PPAG 2004-2007, o que impõe acréscimo de dispositivo ao projeto. Finalmente, para atendermos ao disposto no inciso V do art. 4º da Lei Complementar nº 91, inserimos emenda baseada no § 4º do art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993, fixando parâmetros para que sejam efetuadas aplicações com as disponibilidades financeiras temporárias do Fundo. Autoriza-se tal aplicação em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública. Conclusão Ante o exposto, concluímos pela constitucionalidade, pela juridicidade e pela legalidade do Projeto de Lei nº 3.391/2006 com as Emendas nºs 1 a 4, apresentadas a seguir. Emenda nº 1 Acrescente-se ao art. 4º o seguinte § 2º, passando o parágrafo único a § 1º: “Art. 4º – (...) § 2º – As disponibilidades financeiras temporárias do Fundomic serão aplicadas em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública.”. Emenda nº 2 Dê-se ao § 2º do art. 6º a seguinte redação: “Art. 6º – (...) § 2º – Nos casos de descumprimento das normas que disciplinam as relações da empresa beneficiária com o Fundo, serão aplicadas pelo órgão gestor e executor, conforme graduado em regulamento, sanções como multa e juros moratórios, a suspensão ou o cancelamento de parcelas a liberar e a exigibilidade imediata da dívida, sem prejuízo das penalidades cíveis, penais e administrativas cabíveis.”. Emenda nº 3 Dê-se ao art. 12 a seguinte redação: “Art. 12 – Para implantar e desenvolver o Programa Minas Comunica, fica o Poder Executivo autorizado a abrir crédito especial até o montante de R$40.000.000,00 (quarenta milhões de reais), utilizando as seguintes fontes de recursos: I – superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; II – recursos provenientes de excesso de arrecadação; III – recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei.”. Emenda nº 4 Acrescente-se o seguinte artigo onde convier: "Art. ... – Fica o Poder Executivo autorizado a compatibilizar, no PPAG 2004-2007, as alterações decorrentes da criação da unidade orçamentária Fundomic.". Sala das Comissões 28 de junho de 2006. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente e relator - Elbe Brandão - José Henrique - Sebastião Costa.