PLC PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR 65/2005
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 65/2005
Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Deputado Roberto Carvalho, o Projeto de Lei nº 65/2005 “dispõe sobre a instituição e a gestão de regiões metropolitanas e sobre o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano”. Publicada no “Diário do Legislativo” de 28/4/2005, a proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Assuntos Municipais e Regionalização e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Vem, agora, a matéria a esta Comissão para receber parecer sobre sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno. Fundamentação 1 - A Assembléia Legislativa e as regiões metropolitanas A Assembléia Legislativa de Minas Gerais promoveu, nos últimos anos, intenso debate sobre o tema região metropolitana. Mencione-se, a título de exemplo, o Seminário Legislativo sobre Regiões Metropolitanas, realizado em setembro de 2003, o qual contou com ampla participação da sociedade, desde a sua concepção até a aprovação do documento final (http://www.almg.gov.br/publicacao/seminario/regmetropolitana.asp) . Este foi publicado na “Revista do Legislativo” nº 37, de dezembro de 2003 (http://www.almg.gov.br/RevistaLegis/Revista37/default.asp). Durante o Seminário, ocorreu o lançamento do livro “População, espaço e gestão na metrópole”, organizado pelas professoras Jupira Gomes de Mendonça e Maria Helena de Lacerda Godinho (Ed. PUC Minas), no qual se privilegia o exame da Região Metropolitana de Belo Horizonte. A publicação "Cadernos da Escola do Legislativo” traz a palestra sobre o tema ministrada na Casa pelo mineiro Edésio Fernandes, professor da Universidade de Londres (http://www.almg.gov.br/CadernosEscol/Caderno12). O lançamento da revista “Desafios Metropolitanos”, idealizada pelo gabinete do Deputado Roberto Carvalho, contou com o apoio da Presidência desta Casa; sua edição revela que a preocupação com o tema região metropolitana coloca-se acima das divergências partidárias e ideológicas. Contribuíram com textos para essa publicação autoridades federais, como o Ministro Ciro Gomes, e Raquel Rolnik, Secretária Nacional de Programas Urbanos, do Ministério das Cidades; autoridades estaduais, como o Governador Aécio Neves e o Deputado Mauri Torres, Presidente desta Assembléia Legislativa; autoridades municipais, como Fernando Pimentel, Marília Campos e Chico Simões, Prefeitos Municipais de Belo Horizonte, Contagem e Coronel Fabriciano, respectivamente. Também as instituições acadêmicas têm-se dedicado ao tema com grande empenho; entre elas, podemos destacar o Centro de Desenvolvimento e Planejamento Urbano e Regional, da UFMG; o Mestrado das Cidades, da PUC Minas; o Observatório das Metrópoles, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (http://www.ippur.ufrj.br/observatorio). A Assembléia Legislativa, especialmente por meio de suas comissões, tem o desafio de dar continuação a esse debate e de incorporá-lo às proposições legislativas sobre a matéria que tramitam nesta Casa. Não se pode, contudo, deixar-se levar pela ilusão de que se produzirá um diploma legal que, por si só, garantirá o sucesso da gestão metropolitana: por melhor que seja, uma lei não traz consigo a garantia de sua efetividade. Para que uma norma aprovada no parlamento tenha desdobramentos sociais, é necessária a ação de outras instituições democráticas, bem como a participação da sociedade. Assim, por certo, nós nos esforçaremos para produzir um diploma legal à altura dos debates travados nesta Casa e da expectativa da sociedade. Por outro lado, o sucesso desse novo marco normativo dependerá, sobretudo, da emergência de uma consciência metropolitana, ciente de que nenhum Município sozinho se tornará economicamente viável, ecologicamente sustentável e socialmente justo. 2 - Breve histórico das regiões metropolitanas e a experiência mineira Foi com a Constituição da República de 1967 que o tema região metropolitana, pela primeira vez, recebeu tratamento jurídico no Brasil. Como o período era de acentuada centralização do poder político, coube à União a competência para criar regiões metropolitanas e ao Estado a competência suplementar. Assim, a Lei Complementar Federal nº 14, de 8/6/73, instituiu, no território nacional, oito regiões metropolitanas, sendo uma delas a de Belo Horizonte, integrada, então, pela Capital e pelos Municípios de Betim, Caeté, Contagem, Ibirité, Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeirão das Neves, Rio Acima, Sabará, Santa Luzia e Vespasiano. Por sua vez, o Estado de Minas Gerais, em cumprimento ao disposto no art. 164 da Carta Federal e na legislação complementar, regulamentou a Região Metropolitana de Belo Horizonte por meio da Lei nº 6.303, de 30/4/74. No art. 1º, foi criada a autarquia Planejamento da Região Metropolitana de Belo Horizonte - Plambel -, instituição que, aliás, notabilizou-se pela qualidade do corpo técnico. Foram criados, ainda, os Conselhos Deliberativo e Consultivo da mencionada região metropolitana, nos quais era nítida a hegemonia do Estado sobre os Municípios. A Plambel foi extinta pela Lei nº 12.153, de 21/5/96. Na Constituição da República de 1988, destacou-se o reconhecimento do Município como ente federativo, o que reconfigurou o equilíbrio da Federação brasileira. No que respeita à instituição de regiões metropolitanas, tal competência passou a ser dos Estados, segundo o art. 25, § 3º, da Magna Carta: “Art. 25 - (...) § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.”. Segundo Sérgio de Azevedo e Virgínia Rennó dos Mares Guia, “os crescentes reclames de autonomia municipal, cerceada por longo período, que irão ganhar espaço na Constituição Federal de 1988 induzem a uma resistência explícita à questão metropolitana (...) [esta] não era vista como prioritária pela Assembléia Nacional Constituinte. Muito ao contrário, como a institucionalização metropolitana vigente encontrava-se profundamente atrelada ao esvaziamento dos Municípios e a ranços anteriores do período militar, tudo apontava para uma não-política federal em relação ao tema.”. (“Os dilemas institucionais da gestão metropolitana no Brasil”. In: Ribeiro, Luiz Cesar de Queiroz. “Metrópoles: entre a coesão e a fragmentação, a cooperação e o conflito. Ed. Fundação Perseu Abramo, 2004, p. 101). Com efeito, a instituição de uma região metropolitana diz respeito muito proximamente à questão da autonomia dos Municípios que a integram. Significa, por exemplo, que determinado assunto normalmente considerado de interesse local pode ter a titularidade transferida para o Estado, que dele se incumbirá. Também é importante ressaltar que a criação de uma região metropolitana não depende da aquiescência dos Municípios; neste sentido, o Supremo Tribunal Federal já se posicionou no julgamento da Adin nº 1.841-9-RJ, nos seguintes termos: “A instituição de regiões metropolitanas, de aglomerações urbanas e microrregiões, a partir de agrupamentos e Municípios limítrofes, a teor do disposto no texto constitucional, sujeita-se tão-somente à lei complementar editada pelo Estado membro. Ao prever hipótese que refoge ao modelo instituído na Carta Federal, o dispositivo da Constituição do Estado do Rio de Janeiro incidiu em vício de inconstitucionalidade material.”. Acrescente-se que está em tramitação no Supremo Tribunal Federal a Adin nº 1.842-RJ, que versa sobre o mesmo objeto. Ora, se a criação de região metropolitana dependesse exclusivamente da aquiescência dos Municípios, os institutos do consórcio ou do convênio seriam suficientes para o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, notadamente com a promulgação da Lei Federal nº 11.079, de 30/12/2004, que disciplina a matéria. A Constituição Estadual de 1989, ao tratar de regiões metropolitanas, manteve a mesma linha da Constituição Federal de 1988. Do disposto na Carta mineira, destacamos: a) a indicação, com caráter exemplificativo, das funções públicas de interesse comum; b) a criação da Assembléia Metropolitana, com a participação dos Prefeitos e Vereadores, de um representante da Assembléia Legislativa e um do Poder Executivo; c) a instituição do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. Embora a instituição de regiões metropolitanas dependa do Estado federado, e não dos Municípios, é fundamental que estes participem das instâncias decisórias responsáveis pelo planejamento e pela execução das políticas públicas de interesse comum. Assim, caminhou bem o constituinte decorrente ao assegurar a participação dos Municípios na Assembléia Metropolitana. Contudo, há de se considerar que, na construção das instâncias deliberativas em um regime democrático, é sempre um desafio identificar não só quem deve compor o colegiado eleitoral, mas também qual o peso de sua participação nas deliberações. Assim, na composição da Assembléia Metropolitana, os constituintes da Carta mineira de 1989, certamente influenciados pelos anseios municipalistas da época, em muito reduziram a participação do Estado no referido órgão. Em reação ao centralismo do regime militar, a primeira metade da década de 90 foi marcada pelo oposto: a excessiva valorização do poder local, como se a descentralização fosse a salvação para todos os males. No caso da Região Metropolitana de Belo Horizonte, os Municípios de maior porte e notadamente o Poder Executivo do Estado tinham menor participação nas instâncias decisórias. Justificando essa reduzida participação, Sérgio de Azevedo e Virgínia Rennó dos Mares Guia assim se pronunciaram: “(...) os Municípios maiores de cada região metropolitana, bem como os governos estaduais, quase sempre resistem à regulamentação de instrumentos e mecanismos concretos de repasse de recursos para as agências metropolitanas, uma vez que temem aportar maior volume dos recursos sem necessariamente uma contrapartida proporcional no que respeita ao processo de tomada de decisão quanto à alocação desses recursos.” (Obra citada, p. 104). Em 1993, o Estado de Minas Gerais editou a Lei Complementar nº 26, que estabelece as normas gerais relativas ao planejamento e à execução de funções públicas de interesse comum, a cargo das regiões metropolitanas, além das atribuições, da organização e do funcionamento da Assembléia Metropolitana da Região Metropolitana de Belo Horizonte. Em 1998, por meio da Lei Complementar nº 51, foi instituída a Região Metropolitana do Vale do Aço. Posteriormente, novas leis complementares foram ampliando o número de Municípios que integram a Região Metropolitana de Belo Horizonte. 3 - A Emenda à Constituição nº 65, de 24 de novembro de 2004 Tendo como primeiro signatário o Deputado Roberto Carvalho, a Proposta de Emenda à Constituição nº 41 tramitou nesta Casa, foi aprovada em 24/11/2004 e resultou na Emenda à Constituição nº 65. Sobre essa alteração da Carta Estadual, podemos destacar os seguintes pontos: a) formula um conceito geral de “funções públicas de interesse comum”, deixando o detalhamento destas para lei complementar que instituir região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião (art. 43, “caput” e § 2º); b) exige a apresentação de parecer técnico sobre determinados aspectos da região metropolitana para a sua instituição (art. 44, § 1º); c) exige, ainda, a existência de Assembléia Metropolitana; Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano; Agência de Desenvolvimento, com caráter técnico e executivo; Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado; Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (art. 46); d) estabelece, na Assembléia Metropolitana, representação paritária do Estado e dos Municípios; e) assegura a participação da sociedade civil no Conselho Deliberativo; f) exige que o Estado compatibilize a organização administrativa regional com as regiões metropolitanas, as aglomerações urbanas e as microrregiões. Inicialmente, os Deputados Chico Simões e Roberto Carvalho apresentaram o Projeto de Lei Complementar nº 57/2004, visando à regulamentação dos dispositivos da Constituição mineira alterados pela Emenda à Constituição nº 65/2004. O projeto foi retirado de tramitação, mas seu conteúdo foi incorporado a três novas proposições: o Projeto de Lei Complementar nº 65, que dispõe sobre a instituição e a gestão de regiões metropolitanas e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano; o Projeto de Lei Complementar nº 66, que versa sobre a Região Metropolitana de Belo Horizonte; e o Projeto de Lei Complementar nº 67, que cria a Região Metropolitana do Vale do Aço. Entendemos que essas considerações são necessárias para evidenciar a importância do Projeto de Lei Complementar nº 65/2005, o qual passamos a examinar. 4 – Análise do Projeto de Lei Complementar nº 65/2005 A proposição tem 32 artigos, divididos nos seguintes capítulos: I – Disposições preliminares; II – Da instituição de região metropolitana; III – Da gestão das regiões metropolitanas; IV – Do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano; V – Disposições finais e transitórias. Conforme a orientação da Lei Complementar nº 78, de 2004, que dispõe sobre técnica legislativa, para assegurar a coerência da proposição, estão reproduzidos alguns dispositivos da Constituição do Estado. 4.1 – Da instituição de região metropolitana O § 1º do art. 44 da Constituição Estadual dispõe que “lei complementar estabelecerá os procedimentos para a elaboração e a análise do parecer técnico a que se refere o `caput´ deste artigo, indispensável para apresentação do projeto de lei complementar de instituição de região metropolitana”. A proposição em análise, no art. 3º, apenas estabelece que o parecer técnico “deverá ser produzido por instituições de pesquisa com notório conhecimento e experiência em estudos regionais e urbanos” com base em “informações fornecidas por fontes especializadas”. Ora, a proposição nada dispôs sobre os procedimentos para a elaboração e a análise do parecer. Além disso, contrariando a norma constitucional, não deixa claro que o parecer técnico é condição para a apresentação de projeto de lei complementar instituindo região metropolitana. Nos termos propostos, pode-se entender que o parecer técnico poderia ser apresentado durante a tramitação do projeto; entretanto, essa não é a intenção do constituinte estadual reformador, pois explicitou ele a exigência de que o referido parecer acompanhe a proposição no momento de sua apresentação. Como procedimento para a elaboração do parecer, sugerimos que seja estabelecida a exigência de que informações relativas a seu conteúdo sejam encaminhadas aos Municípios interessados antes que ele seja concluído. Essa medida traz duplo benefício: por um lado, o poder público municipal terá acesso a informações de que talvez não disponha, o que será importante para a reformulação de suas políticas públicas; por outro, poderá contestar as informações apresentadas ou a elas acrescentar dados, enriquecendo o trabalho. Afinal, esse documento deverá indicar, por exemplo, deficiências na prestação dos serviços públicos em um ou mais Municípios. Assim, apresentamos, ao final deste parecer, a Emenda nº 1. Sugerimos, além disso, seja estabelecida a exigência de que a Assembléia Legislativa assegure ampla divulgação do parecer técnico, o que poderá ser feito, por exemplo, por meio eletrônico. Para tanto, propomos, ao final deste parecer, a Emenda nº 2. No § 3º do art. 3º, a proposição veda a criação de região metropolitana no caso de Municípios que não tenham, no mínimo, 600 mil habitantes. Tal exigência estabelece uma linha divisória entre região metropolitana e aglomeração urbana, instituto que não é disciplinado pelo projeto em exame. A esse propósito, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE - indica como condição para o reconhecimento de região metropolitana uma população de, no mínimo, 800 mil habitantes. (“Caracterização e tendências da rede urbana no Brasil”, v. 1, 1999, Ipea/IBGE/Nesur, p. 34-35.) A exigência de parecer técnico e a indicação de população mínima visam a inibir a criação de regiões metropolitanas ou a inclusão de Municípios nas já existentes sem que a rede urbana local apresente efetivamente as condições necessárias para tanto. Isso eventualmente ocorre nas Casas Legislativas. Segundo trabalho apresentado no Seminário Desafio da Gestão das Regiões Metropolitanas em Países Federados, promovido pelo Ministério das Cidades e pela Câmara Federal, “a pertinência conceitual de metrópole, outorgada a unidades que não apresentam características que as qualifiquem como de caráter efetivamente metropolitano, vem prevalecendo nos processos legislativos” (http://www.pr.gov.br/ipardes/pdf/RMs%20do%20Brasil.pdf). A proposição em exame resguarda de forma satisfatória o Estado do vício apontado na passagem transcrita. 4.2 – Da gestão das regiões metropolitanas A proposição em análise dispõe que a gestão das regiões metropolitanas competirá à Assembléia Metropolitana, ao Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, à Agência de Desenvolvimento e às instituições estaduais, municipais e intermunicipais vinculadas às funções públicas de interesse comum da região metropolitana. A Assembléia Metropolitana será composta pelo Governador do Estado, pelos Prefeitos dos Municípios integrantes da região metropolitana e pelos Presidentes das respectivas Câmaras Municipais. O voto do Governador do Estado “terá peso equivalente à metade dos votos válidos no Plenário”. Nos termos propostos, a Assembléia Metropolitana terá competência para: a) definir as macrodiretrizes do planejamento global; b) vetar, por deliberação de, pelo menos, 2/3 do total de votos válidos na Assembléia, resolução emitida pelo Conselho Deliberativo de Desenvolvimento; c) estabelecer normas para a transferência de recursos aos Municípios (art. 23, § 2º); d) aprovar proposta de liberação de recursos sem retorno (art. 26, II). Com esse quórum estabelecido para o veto, se, por um lado, o Governador do Estado não veta sozinho resolução do Conselho, por outro, sem o seu voto, os demais integrantes também não exercem essa prerrogativa. Verifica-se, ainda, que a proposição em exame reduz significativamente as competências da Assembléia Metropolitana em relação ao estabelecido nas Leis Complementares nºs 26, de 1993, e 51, de 1998. Parte dessas competências é transferida para o Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, órgão colegiado que não existe no modelo em vigor. Nos termos do art. 16 da proposição, o Conselho Deliberativo abarca ampla competência deliberativa, e sua composição será definida na lei complementar que instituir a região metropolitana. Por fim, a proposição prevê as competências da Agência de Desenvolvimento Metropolitano, subordinada diretamente ao Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano e com funções de natureza executiva. O art. 19 do projeto autoriza o Executivo Estadual a constituir a Agência de Desenvolvimento Metropolitano. Todavia, tal medida invade a seara de competência daquele Poder, o qual tem a competência para propor a criação de autarquia ou órgão, o que é feito por meio de lei específica, e não por mera autorização legislativa, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição da República. Para sanar esse vício, propomos, ao final deste parecer, a Emenda nº 3. O art. 8º do projeto em estudo estabelece que “as matérias que envolvam contribuição financeira do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano e fixação de legislação tributária uniforme entre os municípios metropolitanos” serão submetidas a discussão pelas Câmaras Municipais. O dispositivo não inova a ordem jurídica, porque matérias dessa natureza dependem da edição de normas municipais, uma vez que nem lei estadual nem deliberações dos órgãos metropolitanos poderão vincular receitas dos Municípios. Sendo assim, revela-se desnecessário tal dispositivo, razão pela qual propomos sua supressão, por meio da Emenda nº 4. 4.3 – Do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano O Fundo de Desenvolvimento Metropolitano foi instituído pelo art. 47 da Constituição do Estado. Atualmente, é disciplinado pela Lei Complementar nº 49, de 1997. A proposição em estudo mantém o modelo em vigor, segundo o qual há um único Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, que contém subcontas referentes a cada região metropolitana. Dessa forma, resolve-se uma aparente contradição do texto constitucional, que, por um lado, institui o referido Fundo (art. 47 da Carta mineira), mas, por outro, dispõe que cada região metropolitana terá um fundo próprio. Ao contrário do que ocorreu com outros fundos no Estado de Minas Gerais, a criação do mencionado Fundo não encontra óbice na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000), que proíbe as operações de crédito entre entes federados por meio de fundo. Admite-se, assim, o repasse voluntário de recursos do Fundo aos Municípios para que estes executem obras ou serviços de interesse comum. Nesta linha de raciocínio, não há espaço para financiamentos reembolsáveis, conforme previsto no art. 26, inciso I, do projeto em questão, porque isto constituiria operação de crédito vetada pela referida lei complementar. Por essa razão, propomos, ao final deste parecer, a Emenda nº 5. A esse respeito, chamamos a atenção para o § 2º do art. 23 do projeto em questão: a operação de crédito a que se refere esse dispositivo não é entre o Estado, gestor do Fundo, e o Município, mas entre este e a instituição financeira, conforme permite o § 1º do art. 35 da Lei Complementar nº 101. Vale, ainda, tecer algumas considerações sobre a composição dos recursos do Fundo. O art. 23 da proposição dispõe o seguinte: “Art. 23 - Constituem recursos do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano: I - os recursos do Estado e dos Municípios a ele destinados por disposição legal, na proporção de 50% de recursos do Estado e 50% dos municípios que integram a Região Metropolitana proporcionalmente à sua receita corrente líquida;” . Como se verifica, a proposição não prevê nenhum mecanismo que imponha aos Municípios e ao Estado contribuição para o Fundo nem deixa claro como será fixado o montante financeiro da contribuição dos entes federados. Ora, evidentemente, o Fundo não financiará projetos ou programas que beneficiem os Municípios na exata medida da contribuição de cada um, o que poderá gerar resistência por parte dos entes federativos que dele participam. 4.4 - Das disposições finais e transitórias O art. 30 do projeto em análise estabelece que não se aplicam às regiões metropolitanas já instituídas as normas contidas em seu Capítulo II. Ora, este reproduz, em parte, o estabelecido na Constituição do Estado. A intenção do autor do projeto pode ter sido a de não permitir que o disposto no § 3º do art. 3º da proposição se aplique à Região Metropolitana do Vale do Aço, pois, segundo esse dispositivo, só pode ser instituída região metropolitana com população de, pelo menos, 600 mil habitantes. De todo o exposto, verifica-se que a proposição em exame visa a responder de forma satisfatória ao desafio de uma gestão metropolitana eficiente e democrática no contexto federativo. Com este parecer, esperamos contribuir para essa construção coletiva, apresentando sugestões de alteração, por meio das emendas que se seguem, e levantando algumas questões com o fim de subsidiar o debate a ser feito na comissão de mérito. Conclusão Em vista das razões apresentadas, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei Complementar nº 65/2005 com as Emendas nºs 1 a 5, que apresentamos a seguir. Emenda nº 1 Acrescente-se o seguinte § 2º ao art. 3º: “Art. 3º - (...) § 2º - A instituição de pesquisa a que se refere o § 1º, antes da conclusão do parecer técnico, encaminhará aos Municípios interessados as informações coletadas e sua análise e lhes concederá tempo para que sobre elas se manifestem.”. Emenda nº 2 Acrescente-se o seguinte § 3º ao art. 3º: “Art. 3º - (...) § 3º - A Assembléia Legislativa fará ampla divulgação do parecer técnico a que se refere o § 1º.”. Emenda nº 3 Suprima-se o art. 19. Emenda nº 4 Suprima-se o art. 8º. Emenda nº 5 Suprima-se o inciso I do art. 26. Sala das Comissões, 23 de agosto de 2005. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente - Maria Tereza Lara, relatora - Ermano Batista - Sebastião Costa.
Comissão de Constituição e Justiça Relatório De autoria do Deputado Roberto Carvalho, o Projeto de Lei nº 65/2005 “dispõe sobre a instituição e a gestão de regiões metropolitanas e sobre o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano”. Publicada no “Diário do Legislativo” de 28/4/2005, a proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Assuntos Municipais e Regionalização e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Vem, agora, a matéria a esta Comissão para receber parecer sobre sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, c/c o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno. Fundamentação 1 - A Assembléia Legislativa e as regiões metropolitanas A Assembléia Legislativa de Minas Gerais promoveu, nos últimos anos, intenso debate sobre o tema região metropolitana. Mencione-se, a título de exemplo, o Seminário Legislativo sobre Regiões Metropolitanas, realizado em setembro de 2003, o qual contou com ampla participação da sociedade, desde a sua concepção até a aprovação do documento final (http://www.almg.gov.br/publicacao/seminario/regmetropolitana.asp) . Este foi publicado na “Revista do Legislativo” nº 37, de dezembro de 2003 (http://www.almg.gov.br/RevistaLegis/Revista37/default.asp). Durante o Seminário, ocorreu o lançamento do livro “População, espaço e gestão na metrópole”, organizado pelas professoras Jupira Gomes de Mendonça e Maria Helena de Lacerda Godinho (Ed. PUC Minas), no qual se privilegia o exame da Região Metropolitana de Belo Horizonte. A publicação "Cadernos da Escola do Legislativo” traz a palestra sobre o tema ministrada na Casa pelo mineiro Edésio Fernandes, professor da Universidade de Londres (http://www.almg.gov.br/CadernosEscol/Caderno12). O lançamento da revista “Desafios Metropolitanos”, idealizada pelo gabinete do Deputado Roberto Carvalho, contou com o apoio da Presidência desta Casa; sua edição revela que a preocupação com o tema região metropolitana coloca-se acima das divergências partidárias e ideológicas. Contribuíram com textos para essa publicação autoridades federais, como o Ministro Ciro Gomes, e Raquel Rolnik, Secretária Nacional de Programas Urbanos, do Ministério das Cidades; autoridades estaduais, como o Governador Aécio Neves e o Deputado Mauri Torres, Presidente desta Assembléia Legislativa; autoridades municipais, como Fernando Pimentel, Marília Campos e Chico Simões, Prefeitos Municipais de Belo Horizonte, Contagem e Coronel Fabriciano, respectivamente. Também as instituições acadêmicas têm-se dedicado ao tema com grande empenho; entre elas, podemos destacar o Centro de Desenvolvimento e Planejamento Urbano e Regional, da UFMG; o Mestrado das Cidades, da PUC Minas; o Observatório das Metrópoles, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (http://www.ippur.ufrj.br/observatorio). A Assembléia Legislativa, especialmente por meio de suas comissões, tem o desafio de dar continuação a esse debate e de incorporá-lo às proposições legislativas sobre a matéria que tramitam nesta Casa. Não se pode, contudo, deixar-se levar pela ilusão de que se produzirá um diploma legal que, por si só, garantirá o sucesso da gestão metropolitana: por melhor que seja, uma lei não traz consigo a garantia de sua efetividade. Para que uma norma aprovada no parlamento tenha desdobramentos sociais, é necessária a ação de outras instituições democráticas, bem como a participação da sociedade. Assim, por certo, nós nos esforçaremos para produzir um diploma legal à altura dos debates travados nesta Casa e da expectativa da sociedade. Por outro lado, o sucesso desse novo marco normativo dependerá, sobretudo, da emergência de uma consciência metropolitana, ciente de que nenhum Município sozinho se tornará economicamente viável, ecologicamente sustentável e socialmente justo. 2 - Breve histórico das regiões metropolitanas e a experiência mineira Foi com a Constituição da República de 1967 que o tema região metropolitana, pela primeira vez, recebeu tratamento jurídico no Brasil. Como o período era de acentuada centralização do poder político, coube à União a competência para criar regiões metropolitanas e ao Estado a competência suplementar. Assim, a Lei Complementar Federal nº 14, de 8/6/73, instituiu, no território nacional, oito regiões metropolitanas, sendo uma delas a de Belo Horizonte, integrada, então, pela Capital e pelos Municípios de Betim, Caeté, Contagem, Ibirité, Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeirão das Neves, Rio Acima, Sabará, Santa Luzia e Vespasiano. Por sua vez, o Estado de Minas Gerais, em cumprimento ao disposto no art. 164 da Carta Federal e na legislação complementar, regulamentou a Região Metropolitana de Belo Horizonte por meio da Lei nº 6.303, de 30/4/74. No art. 1º, foi criada a autarquia Planejamento da Região Metropolitana de Belo Horizonte - Plambel -, instituição que, aliás, notabilizou-se pela qualidade do corpo técnico. Foram criados, ainda, os Conselhos Deliberativo e Consultivo da mencionada região metropolitana, nos quais era nítida a hegemonia do Estado sobre os Municípios. A Plambel foi extinta pela Lei nº 12.153, de 21/5/96. Na Constituição da República de 1988, destacou-se o reconhecimento do Município como ente federativo, o que reconfigurou o equilíbrio da Federação brasileira. No que respeita à instituição de regiões metropolitanas, tal competência passou a ser dos Estados, segundo o art. 25, § 3º, da Magna Carta: “Art. 25 - (...) § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.”. Segundo Sérgio de Azevedo e Virgínia Rennó dos Mares Guia, “os crescentes reclames de autonomia municipal, cerceada por longo período, que irão ganhar espaço na Constituição Federal de 1988 induzem a uma resistência explícita à questão metropolitana (...) [esta] não era vista como prioritária pela Assembléia Nacional Constituinte. Muito ao contrário, como a institucionalização metropolitana vigente encontrava-se profundamente atrelada ao esvaziamento dos Municípios e a ranços anteriores do período militar, tudo apontava para uma não-política federal em relação ao tema.”. (“Os dilemas institucionais da gestão metropolitana no Brasil”. In: Ribeiro, Luiz Cesar de Queiroz. “Metrópoles: entre a coesão e a fragmentação, a cooperação e o conflito. Ed. Fundação Perseu Abramo, 2004, p. 101). Com efeito, a instituição de uma região metropolitana diz respeito muito proximamente à questão da autonomia dos Municípios que a integram. Significa, por exemplo, que determinado assunto normalmente considerado de interesse local pode ter a titularidade transferida para o Estado, que dele se incumbirá. Também é importante ressaltar que a criação de uma região metropolitana não depende da aquiescência dos Municípios; neste sentido, o Supremo Tribunal Federal já se posicionou no julgamento da Adin nº 1.841-9-RJ, nos seguintes termos: “A instituição de regiões metropolitanas, de aglomerações urbanas e microrregiões, a partir de agrupamentos e Municípios limítrofes, a teor do disposto no texto constitucional, sujeita-se tão-somente à lei complementar editada pelo Estado membro. Ao prever hipótese que refoge ao modelo instituído na Carta Federal, o dispositivo da Constituição do Estado do Rio de Janeiro incidiu em vício de inconstitucionalidade material.”. Acrescente-se que está em tramitação no Supremo Tribunal Federal a Adin nº 1.842-RJ, que versa sobre o mesmo objeto. Ora, se a criação de região metropolitana dependesse exclusivamente da aquiescência dos Municípios, os institutos do consórcio ou do convênio seriam suficientes para o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, notadamente com a promulgação da Lei Federal nº 11.079, de 30/12/2004, que disciplina a matéria. A Constituição Estadual de 1989, ao tratar de regiões metropolitanas, manteve a mesma linha da Constituição Federal de 1988. Do disposto na Carta mineira, destacamos: a) a indicação, com caráter exemplificativo, das funções públicas de interesse comum; b) a criação da Assembléia Metropolitana, com a participação dos Prefeitos e Vereadores, de um representante da Assembléia Legislativa e um do Poder Executivo; c) a instituição do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. Embora a instituição de regiões metropolitanas dependa do Estado federado, e não dos Municípios, é fundamental que estes participem das instâncias decisórias responsáveis pelo planejamento e pela execução das políticas públicas de interesse comum. Assim, caminhou bem o constituinte decorrente ao assegurar a participação dos Municípios na Assembléia Metropolitana. Contudo, há de se considerar que, na construção das instâncias deliberativas em um regime democrático, é sempre um desafio identificar não só quem deve compor o colegiado eleitoral, mas também qual o peso de sua participação nas deliberações. Assim, na composição da Assembléia Metropolitana, os constituintes da Carta mineira de 1989, certamente influenciados pelos anseios municipalistas da época, em muito reduziram a participação do Estado no referido órgão. Em reação ao centralismo do regime militar, a primeira metade da década de 90 foi marcada pelo oposto: a excessiva valorização do poder local, como se a descentralização fosse a salvação para todos os males. No caso da Região Metropolitana de Belo Horizonte, os Municípios de maior porte e notadamente o Poder Executivo do Estado tinham menor participação nas instâncias decisórias. Justificando essa reduzida participação, Sérgio de Azevedo e Virgínia Rennó dos Mares Guia assim se pronunciaram: “(...) os Municípios maiores de cada região metropolitana, bem como os governos estaduais, quase sempre resistem à regulamentação de instrumentos e mecanismos concretos de repasse de recursos para as agências metropolitanas, uma vez que temem aportar maior volume dos recursos sem necessariamente uma contrapartida proporcional no que respeita ao processo de tomada de decisão quanto à alocação desses recursos.” (Obra citada, p. 104). Em 1993, o Estado de Minas Gerais editou a Lei Complementar nº 26, que estabelece as normas gerais relativas ao planejamento e à execução de funções públicas de interesse comum, a cargo das regiões metropolitanas, além das atribuições, da organização e do funcionamento da Assembléia Metropolitana da Região Metropolitana de Belo Horizonte. Em 1998, por meio da Lei Complementar nº 51, foi instituída a Região Metropolitana do Vale do Aço. Posteriormente, novas leis complementares foram ampliando o número de Municípios que integram a Região Metropolitana de Belo Horizonte. 3 - A Emenda à Constituição nº 65, de 24 de novembro de 2004 Tendo como primeiro signatário o Deputado Roberto Carvalho, a Proposta de Emenda à Constituição nº 41 tramitou nesta Casa, foi aprovada em 24/11/2004 e resultou na Emenda à Constituição nº 65. Sobre essa alteração da Carta Estadual, podemos destacar os seguintes pontos: a) formula um conceito geral de “funções públicas de interesse comum”, deixando o detalhamento destas para lei complementar que instituir região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião (art. 43, “caput” e § 2º); b) exige a apresentação de parecer técnico sobre determinados aspectos da região metropolitana para a sua instituição (art. 44, § 1º); c) exige, ainda, a existência de Assembléia Metropolitana; Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano; Agência de Desenvolvimento, com caráter técnico e executivo; Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado; Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (art. 46); d) estabelece, na Assembléia Metropolitana, representação paritária do Estado e dos Municípios; e) assegura a participação da sociedade civil no Conselho Deliberativo; f) exige que o Estado compatibilize a organização administrativa regional com as regiões metropolitanas, as aglomerações urbanas e as microrregiões. Inicialmente, os Deputados Chico Simões e Roberto Carvalho apresentaram o Projeto de Lei Complementar nº 57/2004, visando à regulamentação dos dispositivos da Constituição mineira alterados pela Emenda à Constituição nº 65/2004. O projeto foi retirado de tramitação, mas seu conteúdo foi incorporado a três novas proposições: o Projeto de Lei Complementar nº 65, que dispõe sobre a instituição e a gestão de regiões metropolitanas e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano; o Projeto de Lei Complementar nº 66, que versa sobre a Região Metropolitana de Belo Horizonte; e o Projeto de Lei Complementar nº 67, que cria a Região Metropolitana do Vale do Aço. Entendemos que essas considerações são necessárias para evidenciar a importância do Projeto de Lei Complementar nº 65/2005, o qual passamos a examinar. 4 – Análise do Projeto de Lei Complementar nº 65/2005 A proposição tem 32 artigos, divididos nos seguintes capítulos: I – Disposições preliminares; II – Da instituição de região metropolitana; III – Da gestão das regiões metropolitanas; IV – Do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano; V – Disposições finais e transitórias. Conforme a orientação da Lei Complementar nº 78, de 2004, que dispõe sobre técnica legislativa, para assegurar a coerência da proposição, estão reproduzidos alguns dispositivos da Constituição do Estado. 4.1 – Da instituição de região metropolitana O § 1º do art. 44 da Constituição Estadual dispõe que “lei complementar estabelecerá os procedimentos para a elaboração e a análise do parecer técnico a que se refere o `caput´ deste artigo, indispensável para apresentação do projeto de lei complementar de instituição de região metropolitana”. A proposição em análise, no art. 3º, apenas estabelece que o parecer técnico “deverá ser produzido por instituições de pesquisa com notório conhecimento e experiência em estudos regionais e urbanos” com base em “informações fornecidas por fontes especializadas”. Ora, a proposição nada dispôs sobre os procedimentos para a elaboração e a análise do parecer. Além disso, contrariando a norma constitucional, não deixa claro que o parecer técnico é condição para a apresentação de projeto de lei complementar instituindo região metropolitana. Nos termos propostos, pode-se entender que o parecer técnico poderia ser apresentado durante a tramitação do projeto; entretanto, essa não é a intenção do constituinte estadual reformador, pois explicitou ele a exigência de que o referido parecer acompanhe a proposição no momento de sua apresentação. Como procedimento para a elaboração do parecer, sugerimos que seja estabelecida a exigência de que informações relativas a seu conteúdo sejam encaminhadas aos Municípios interessados antes que ele seja concluído. Essa medida traz duplo benefício: por um lado, o poder público municipal terá acesso a informações de que talvez não disponha, o que será importante para a reformulação de suas políticas públicas; por outro, poderá contestar as informações apresentadas ou a elas acrescentar dados, enriquecendo o trabalho. Afinal, esse documento deverá indicar, por exemplo, deficiências na prestação dos serviços públicos em um ou mais Municípios. Assim, apresentamos, ao final deste parecer, a Emenda nº 1. Sugerimos, além disso, seja estabelecida a exigência de que a Assembléia Legislativa assegure ampla divulgação do parecer técnico, o que poderá ser feito, por exemplo, por meio eletrônico. Para tanto, propomos, ao final deste parecer, a Emenda nº 2. No § 3º do art. 3º, a proposição veda a criação de região metropolitana no caso de Municípios que não tenham, no mínimo, 600 mil habitantes. Tal exigência estabelece uma linha divisória entre região metropolitana e aglomeração urbana, instituto que não é disciplinado pelo projeto em exame. A esse propósito, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE - indica como condição para o reconhecimento de região metropolitana uma população de, no mínimo, 800 mil habitantes. (“Caracterização e tendências da rede urbana no Brasil”, v. 1, 1999, Ipea/IBGE/Nesur, p. 34-35.) A exigência de parecer técnico e a indicação de população mínima visam a inibir a criação de regiões metropolitanas ou a inclusão de Municípios nas já existentes sem que a rede urbana local apresente efetivamente as condições necessárias para tanto. Isso eventualmente ocorre nas Casas Legislativas. Segundo trabalho apresentado no Seminário Desafio da Gestão das Regiões Metropolitanas em Países Federados, promovido pelo Ministério das Cidades e pela Câmara Federal, “a pertinência conceitual de metrópole, outorgada a unidades que não apresentam características que as qualifiquem como de caráter efetivamente metropolitano, vem prevalecendo nos processos legislativos” (http://www.pr.gov.br/ipardes/pdf/RMs%20do%20Brasil.pdf). A proposição em exame resguarda de forma satisfatória o Estado do vício apontado na passagem transcrita. 4.2 – Da gestão das regiões metropolitanas A proposição em análise dispõe que a gestão das regiões metropolitanas competirá à Assembléia Metropolitana, ao Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, à Agência de Desenvolvimento e às instituições estaduais, municipais e intermunicipais vinculadas às funções públicas de interesse comum da região metropolitana. A Assembléia Metropolitana será composta pelo Governador do Estado, pelos Prefeitos dos Municípios integrantes da região metropolitana e pelos Presidentes das respectivas Câmaras Municipais. O voto do Governador do Estado “terá peso equivalente à metade dos votos válidos no Plenário”. Nos termos propostos, a Assembléia Metropolitana terá competência para: a) definir as macrodiretrizes do planejamento global; b) vetar, por deliberação de, pelo menos, 2/3 do total de votos válidos na Assembléia, resolução emitida pelo Conselho Deliberativo de Desenvolvimento; c) estabelecer normas para a transferência de recursos aos Municípios (art. 23, § 2º); d) aprovar proposta de liberação de recursos sem retorno (art. 26, II). Com esse quórum estabelecido para o veto, se, por um lado, o Governador do Estado não veta sozinho resolução do Conselho, por outro, sem o seu voto, os demais integrantes também não exercem essa prerrogativa. Verifica-se, ainda, que a proposição em exame reduz significativamente as competências da Assembléia Metropolitana em relação ao estabelecido nas Leis Complementares nºs 26, de 1993, e 51, de 1998. Parte dessas competências é transferida para o Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, órgão colegiado que não existe no modelo em vigor. Nos termos do art. 16 da proposição, o Conselho Deliberativo abarca ampla competência deliberativa, e sua composição será definida na lei complementar que instituir a região metropolitana. Por fim, a proposição prevê as competências da Agência de Desenvolvimento Metropolitano, subordinada diretamente ao Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano e com funções de natureza executiva. O art. 19 do projeto autoriza o Executivo Estadual a constituir a Agência de Desenvolvimento Metropolitano. Todavia, tal medida invade a seara de competência daquele Poder, o qual tem a competência para propor a criação de autarquia ou órgão, o que é feito por meio de lei específica, e não por mera autorização legislativa, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição da República. Para sanar esse vício, propomos, ao final deste parecer, a Emenda nº 3. O art. 8º do projeto em estudo estabelece que “as matérias que envolvam contribuição financeira do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano e fixação de legislação tributária uniforme entre os municípios metropolitanos” serão submetidas a discussão pelas Câmaras Municipais. O dispositivo não inova a ordem jurídica, porque matérias dessa natureza dependem da edição de normas municipais, uma vez que nem lei estadual nem deliberações dos órgãos metropolitanos poderão vincular receitas dos Municípios. Sendo assim, revela-se desnecessário tal dispositivo, razão pela qual propomos sua supressão, por meio da Emenda nº 4. 4.3 – Do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano O Fundo de Desenvolvimento Metropolitano foi instituído pelo art. 47 da Constituição do Estado. Atualmente, é disciplinado pela Lei Complementar nº 49, de 1997. A proposição em estudo mantém o modelo em vigor, segundo o qual há um único Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, que contém subcontas referentes a cada região metropolitana. Dessa forma, resolve-se uma aparente contradição do texto constitucional, que, por um lado, institui o referido Fundo (art. 47 da Carta mineira), mas, por outro, dispõe que cada região metropolitana terá um fundo próprio. Ao contrário do que ocorreu com outros fundos no Estado de Minas Gerais, a criação do mencionado Fundo não encontra óbice na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000), que proíbe as operações de crédito entre entes federados por meio de fundo. Admite-se, assim, o repasse voluntário de recursos do Fundo aos Municípios para que estes executem obras ou serviços de interesse comum. Nesta linha de raciocínio, não há espaço para financiamentos reembolsáveis, conforme previsto no art. 26, inciso I, do projeto em questão, porque isto constituiria operação de crédito vetada pela referida lei complementar. Por essa razão, propomos, ao final deste parecer, a Emenda nº 5. A esse respeito, chamamos a atenção para o § 2º do art. 23 do projeto em questão: a operação de crédito a que se refere esse dispositivo não é entre o Estado, gestor do Fundo, e o Município, mas entre este e a instituição financeira, conforme permite o § 1º do art. 35 da Lei Complementar nº 101. Vale, ainda, tecer algumas considerações sobre a composição dos recursos do Fundo. O art. 23 da proposição dispõe o seguinte: “Art. 23 - Constituem recursos do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano: I - os recursos do Estado e dos Municípios a ele destinados por disposição legal, na proporção de 50% de recursos do Estado e 50% dos municípios que integram a Região Metropolitana proporcionalmente à sua receita corrente líquida;” . Como se verifica, a proposição não prevê nenhum mecanismo que imponha aos Municípios e ao Estado contribuição para o Fundo nem deixa claro como será fixado o montante financeiro da contribuição dos entes federados. Ora, evidentemente, o Fundo não financiará projetos ou programas que beneficiem os Municípios na exata medida da contribuição de cada um, o que poderá gerar resistência por parte dos entes federativos que dele participam. 4.4 - Das disposições finais e transitórias O art. 30 do projeto em análise estabelece que não se aplicam às regiões metropolitanas já instituídas as normas contidas em seu Capítulo II. Ora, este reproduz, em parte, o estabelecido na Constituição do Estado. A intenção do autor do projeto pode ter sido a de não permitir que o disposto no § 3º do art. 3º da proposição se aplique à Região Metropolitana do Vale do Aço, pois, segundo esse dispositivo, só pode ser instituída região metropolitana com população de, pelo menos, 600 mil habitantes. De todo o exposto, verifica-se que a proposição em exame visa a responder de forma satisfatória ao desafio de uma gestão metropolitana eficiente e democrática no contexto federativo. Com este parecer, esperamos contribuir para essa construção coletiva, apresentando sugestões de alteração, por meio das emendas que se seguem, e levantando algumas questões com o fim de subsidiar o debate a ser feito na comissão de mérito. Conclusão Em vista das razões apresentadas, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei Complementar nº 65/2005 com as Emendas nºs 1 a 5, que apresentamos a seguir. Emenda nº 1 Acrescente-se o seguinte § 2º ao art. 3º: “Art. 3º - (...) § 2º - A instituição de pesquisa a que se refere o § 1º, antes da conclusão do parecer técnico, encaminhará aos Municípios interessados as informações coletadas e sua análise e lhes concederá tempo para que sobre elas se manifestem.”. Emenda nº 2 Acrescente-se o seguinte § 3º ao art. 3º: “Art. 3º - (...) § 3º - A Assembléia Legislativa fará ampla divulgação do parecer técnico a que se refere o § 1º.”. Emenda nº 3 Suprima-se o art. 19. Emenda nº 4 Suprima-se o art. 8º. Emenda nº 5 Suprima-se o inciso I do art. 26. Sala das Comissões, 23 de agosto de 2005. Dalmo Ribeiro Silva, Presidente - Maria Tereza Lara, relatora - Ermano Batista - Sebastião Costa.