PRE PROJETO DE RESOLUÇÃO 1897/2004
PARECER PARA TURNO ÚNICO DO PROJETO DE RESOLUçãO Nº 1.897/2004
Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária Relatório De autoria da Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, o projeto de resolução em epígrafe aprova as contas do Governador do Estado referentes ao exercício de 2003. Publicada a matéria em 7/10/2004, foi aberto, na Comissão, o prazo de dez dias para apresentação de emendas. No transcurso do prazo regimental, foi apresentado um substitutivo. Vem, agora, o projeto a esta Comissão para receber parecer, em conformidade com o art. 218 do Regimento Interno. Fundamentação O projeto de resolução em análise visa a aprovar as contas do Governador do Estado relativas ao exercício de 2003. Ele é fruto da deliberação desta Comissão, quando da apreciação da Mensagem nº 192/2004, do Governador do Estado, que enviou as contas à apreciação da Assembléia Legislativa, bem como do parecer do Tribunal de Contas, que, em sessão plenária de 21/6/2004, opinou favoravelmente à aprovação das contas com as determinações, observações e recomendações constantes nos votos dos Conselheiros. O Governador iniciou sua gestão com o objetivo de reduzir o persistente déficit fiscal e de restaurar a capacidade de investimento do Estado. Entre as medidas tomadas, destacam-se a reestruturação administrativa autorizada pela Resolução nº 5.210, de 2002, e a limitação das dotações orçamentárias, providências que contribuíram de forma decisiva para a significativa redução do déficit nominal em relação aos exercícios anteriores. Na execução orçamentária, a arrecadação da receita totalizou R$18.850.000.000,00, e a despesa fiscal correspondeu a R$19.130.000.000,00, evidenciando um déficit de R$283.230.000,00. Nos termos da Portaria nº 517, de 2002, da Secretaria do Tesouro Nacional, acresceu-se à receita arrecadada do exercício de 2003 o valor de R$181.220.000,00 referente ao superávit financeiro de exercícios anteriores. Dessa forma, o déficit nominal somou R$102.010.000,00, número revelador do louvável esforço de ajuste das contas públicas e coerente com a trajetória de eliminação dos déficits orçamentários. Observou esta Comissão, por ocasião da análise da Mensagem nº 192/2004, que, apesar da obtenção do significativo resultado primário de R$1.240.000.000,00, o esforço fiscal ainda não foi suficiente para garantir o cumprimento da meta de R$1.810.000.000,00 estabelecida no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O Substitutivo nº 1 tem como objetivo rejeitar as contas do Governador relativas ao exercício de 2003, tendo como justificação as alegadas irregularidades, a seguir comentadas: descumprimento da vinculação constitucional da receita para aplicação na saúde; descumprimento da vinculação constitucional da recursos para a FAPEMIG; manutenção dos recursos do FUNDEF no caixa único do Estado; realização de despesas além do crédito autorizado pela TURMINAS e pela Rádio Inconfidência; e exclusão, nos demonstrativos das despesas com pessoal, das despesas decorrentes de contratos de terceirização. Inicialmente, é importante salientar que o constituinte derivado reservou à lei complementar a regulamentação dos dispositivos referentes à aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do texto da Emenda à Constituição nº 29, de 2000. Cumpre ressaltar também que, na omissão do legislador federal, encontra-se em plena vigência a Lei Federal nº 8.080, de 1990, em perfeita consonância com a interpretação ampla contida no art. 200 da Constituição da República e no art. 190 da Constituição do Estado. Por via de conseqüência, os atos normativos infralegais posteriores, a Portaria nº 2.047, de 5/11/2002, do Ministério da Saúde, e a Resolução nº 322, de 8/5/2003, do Conselho Nacional de Saúde, ao darem uma interpretação restritiva ao entendimento da expressão “ações e serviços públicos de saúde”, exorbitam o poder regulamentar, uma vez que as normas por elas veiculadas inovam a ordem jurídica com abstração, autonomia e generalidade. Com efeito, a propositura da ADIN nº 2.999 pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro se baseia em tais indícios de inconstitucionalidade formal. Ademais, o próprio Conselho Nacional de Saúde reconhece “a necessidade de esclarecimento conceitual e operacional do texto constitucional, de modo a lhe garantir eficácia e viabilizar sua perfeita aplicação pelos agentes públicos até a aprovação da Lei Complementar a que se refere o § 3º do art. 198 da Constituição Federal”. Esse entendimento é compartilhado pela Advocacia-Geral do Estado, em conformidade com o Parecer nº 14.187, de 22/8/2003, que, em conjunto com a Instrução Normativa nº 11/2003, do Tribunal de Contas, amparou a metodologia adotada pelo Poder Executivo na demonstração do cumprimento do dispositivo constitucional. Por sua vez, a LDO, lei de caráter formal e de eficácia temporal limitada, tem sua função discriminada, de forma exaustiva, no art. 155 da Constituição do Estado, de mesmo teor do art. 165 da Constituição da República. Vê-se, portanto, que não caberia à LDO a definição do que sejam “ações e serviços públicos de saúde”, tanto pelo alcance de seu conteúdo, quanto pelo seu caráter provisório. Ademais, a Emenda à Constituição nº 29, de 2000, recepcionou o estabelecido pela Lei nº 8.080, de 1990, legislação federal de normas gerais que não poderia ser contrariada pela legislação suplementar dos Estados membros. Embora fosse imperiosa a necessidade de se promover o equilíbrio fiscal do Estado, é notório o esforço empreendido pelo Poder Executivo para cumprir a meta constitucional em um contexto de grave situação financeiro-orçamentária. Assim, merece destaque o crescimento de 528% nas despesas do Fundo Estadual de Saúde - FES - em relação ao exercício de 2002, conforme apontado na pág. 1.740 do relatório técnico do Tribunal de Contas. Na análise por atividades do FES, destaca-se a atividade “Coordenação, Assessoramento e Supervisão das Ações de Promoção da Saúde”, com uma execução superior em 985% àquela verificada em 2002. A maior parte das despesas concentrou-se nos investimentos, especialmente na natureza de despesa “Equipamentos e Material Permanente”. O exercício de 2003 iniciou-se com a previsão de um déficit potencial de R$2.300.000.000,00, representado pela rubrica orçamentária “Outras receitas de capital - Restituições da União”, com o objetivo de se apresentar um orçamento artificialmente equilibrado. Com efeito, a execução orçamentária dessa rubrica demonstrou uma receita efetivada de valores rigorosamente nulos. Nesse contexto, a exemplo dos anos anteriores, foram repassados à FAPEMIG, no decorrer do exercício, recursos em valores compatíveis com as disponibilidades financeiras do Tesouro. Quanto à baixa das obrigações do Tesouro com a FAPEMIG, cabe salientar que o procedimento encontra respaldo no art. 38 da Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 14.371, de 2002, que determina a reversão ao Tesouro Estadual do superávit financeiro das autarquias e fundações ao final do exercício. O procedimento foi acatado com ressalvas pela FAPEMIG, e sua possível regularização encontra-se na dependência de posicionamento da Advocacia-Geral do Estado sobre a matéria. Quanto à manutenção de recursos do FUNDEF no regime do caixa único, cumpre esclarecer que o Sistema de Unidade de Tesouraria contempla mecanismos que asseguram a individualização dos créditos segundo a fonte dos recursos, o órgão e o domicílio bancário. Assegura ainda que, observados os valores ingressados no caixa único, os titulares desses recursos possam movimentá-los segundo sua conveniência administrativa, não afetando, nem pela natureza nem pelo poder de exercer suas atividades, a autonomia das autarquias ou a identidade dos fundos. No tocante aos recursos do FUNDEF, o Sistema de Caixa Único assegura também remuneração mensal sobre as disponibilidades existentes, com a mesma rentabilidade obtida pelo Tesouro Estadual. Ademais, os processos de auditoria e os questionamentos ocorridos ao longo do tempo apontam a regularidade do modelo utilizado pelo Estado. Quanto à irregularidade apontada na execução orçamentária das empresas dependentes, é sabido que tais empresas descumprem dispositivos legais e não executam a sua programação orçamentária e financeira no SIAFI-MG. Dessa forma, informou a Superintendência Central de Planejamento - SUCOR-SEPLAG - que a aprovação das cotas orçamentárias se deu até o limite dos créditos orçamentários e que, devido ao fato apontado, não foi possível detectar a irregularidade durante o exercício e proceder, tempestivamente, às medidas corretivas. Entretanto, é oportuno lembrar que o julgamento das contas do Governador pelo Poder Legislativo não isentará os demais ordenadores de despesa de eventuais responsabilidades que venham a ser apuradas em processos de apreciação específica. Entendemos que tal fato não enseja motivo para a rejeição das contas, e sim para uma possível responsabilização administrativa do ordenador de despesa, a ser apurada por ocasião do processo de prestação de contas das respectivas empresas. Quanto ao último item, entendemos tratar-se de um simples erro de contabilização, facilmente sanável, não se caracterizando como um ato de improbidade administrativa ou como um fato justificador para a rejeição das contas do Chefe do Poder Executivo. Entendemos também que a impropriedade verificada não pode ser entendida como um subterfúgio para o enquadramento nos limites legais da despesa total com pessoal, já que o comprometimento da Receita Corrente Líquida, nos termos da metodologia de cálculo determinada pela Secretaria do Tesouro Nacional, revelou-se em 71%, percentual bastante superior ao limite estipulado na Lei de Responsabilidade Fiscal. Em conclusão, concordamos com a decisão do Pleno da Corte de Contas, que entendeu que as falhas e deficiências constatadas não comprometeram a gestão financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado, uma vez que não se vislumbraram indícios de malversação dos recursos públicos. Conclusão Em face do exposto, opinamos pela aprovação, em turno único, do Projeto de Resolução nº 1.897/2004 na forma original, e pela rejeição do Substitutivo nº 1. Sala das Comissões, 28 de outubro de 2004. Ermano Batista, Presidente - Antônio Carlos Andrada, relator - Gustavo Valadares - José Henrique - Sebastião Helvécio.
Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária Relatório De autoria da Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, o projeto de resolução em epígrafe aprova as contas do Governador do Estado referentes ao exercício de 2003. Publicada a matéria em 7/10/2004, foi aberto, na Comissão, o prazo de dez dias para apresentação de emendas. No transcurso do prazo regimental, foi apresentado um substitutivo. Vem, agora, o projeto a esta Comissão para receber parecer, em conformidade com o art. 218 do Regimento Interno. Fundamentação O projeto de resolução em análise visa a aprovar as contas do Governador do Estado relativas ao exercício de 2003. Ele é fruto da deliberação desta Comissão, quando da apreciação da Mensagem nº 192/2004, do Governador do Estado, que enviou as contas à apreciação da Assembléia Legislativa, bem como do parecer do Tribunal de Contas, que, em sessão plenária de 21/6/2004, opinou favoravelmente à aprovação das contas com as determinações, observações e recomendações constantes nos votos dos Conselheiros. O Governador iniciou sua gestão com o objetivo de reduzir o persistente déficit fiscal e de restaurar a capacidade de investimento do Estado. Entre as medidas tomadas, destacam-se a reestruturação administrativa autorizada pela Resolução nº 5.210, de 2002, e a limitação das dotações orçamentárias, providências que contribuíram de forma decisiva para a significativa redução do déficit nominal em relação aos exercícios anteriores. Na execução orçamentária, a arrecadação da receita totalizou R$18.850.000.000,00, e a despesa fiscal correspondeu a R$19.130.000.000,00, evidenciando um déficit de R$283.230.000,00. Nos termos da Portaria nº 517, de 2002, da Secretaria do Tesouro Nacional, acresceu-se à receita arrecadada do exercício de 2003 o valor de R$181.220.000,00 referente ao superávit financeiro de exercícios anteriores. Dessa forma, o déficit nominal somou R$102.010.000,00, número revelador do louvável esforço de ajuste das contas públicas e coerente com a trajetória de eliminação dos déficits orçamentários. Observou esta Comissão, por ocasião da análise da Mensagem nº 192/2004, que, apesar da obtenção do significativo resultado primário de R$1.240.000.000,00, o esforço fiscal ainda não foi suficiente para garantir o cumprimento da meta de R$1.810.000.000,00 estabelecida no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O Substitutivo nº 1 tem como objetivo rejeitar as contas do Governador relativas ao exercício de 2003, tendo como justificação as alegadas irregularidades, a seguir comentadas: descumprimento da vinculação constitucional da receita para aplicação na saúde; descumprimento da vinculação constitucional da recursos para a FAPEMIG; manutenção dos recursos do FUNDEF no caixa único do Estado; realização de despesas além do crédito autorizado pela TURMINAS e pela Rádio Inconfidência; e exclusão, nos demonstrativos das despesas com pessoal, das despesas decorrentes de contratos de terceirização. Inicialmente, é importante salientar que o constituinte derivado reservou à lei complementar a regulamentação dos dispositivos referentes à aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do texto da Emenda à Constituição nº 29, de 2000. Cumpre ressaltar também que, na omissão do legislador federal, encontra-se em plena vigência a Lei Federal nº 8.080, de 1990, em perfeita consonância com a interpretação ampla contida no art. 200 da Constituição da República e no art. 190 da Constituição do Estado. Por via de conseqüência, os atos normativos infralegais posteriores, a Portaria nº 2.047, de 5/11/2002, do Ministério da Saúde, e a Resolução nº 322, de 8/5/2003, do Conselho Nacional de Saúde, ao darem uma interpretação restritiva ao entendimento da expressão “ações e serviços públicos de saúde”, exorbitam o poder regulamentar, uma vez que as normas por elas veiculadas inovam a ordem jurídica com abstração, autonomia e generalidade. Com efeito, a propositura da ADIN nº 2.999 pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro se baseia em tais indícios de inconstitucionalidade formal. Ademais, o próprio Conselho Nacional de Saúde reconhece “a necessidade de esclarecimento conceitual e operacional do texto constitucional, de modo a lhe garantir eficácia e viabilizar sua perfeita aplicação pelos agentes públicos até a aprovação da Lei Complementar a que se refere o § 3º do art. 198 da Constituição Federal”. Esse entendimento é compartilhado pela Advocacia-Geral do Estado, em conformidade com o Parecer nº 14.187, de 22/8/2003, que, em conjunto com a Instrução Normativa nº 11/2003, do Tribunal de Contas, amparou a metodologia adotada pelo Poder Executivo na demonstração do cumprimento do dispositivo constitucional. Por sua vez, a LDO, lei de caráter formal e de eficácia temporal limitada, tem sua função discriminada, de forma exaustiva, no art. 155 da Constituição do Estado, de mesmo teor do art. 165 da Constituição da República. Vê-se, portanto, que não caberia à LDO a definição do que sejam “ações e serviços públicos de saúde”, tanto pelo alcance de seu conteúdo, quanto pelo seu caráter provisório. Ademais, a Emenda à Constituição nº 29, de 2000, recepcionou o estabelecido pela Lei nº 8.080, de 1990, legislação federal de normas gerais que não poderia ser contrariada pela legislação suplementar dos Estados membros. Embora fosse imperiosa a necessidade de se promover o equilíbrio fiscal do Estado, é notório o esforço empreendido pelo Poder Executivo para cumprir a meta constitucional em um contexto de grave situação financeiro-orçamentária. Assim, merece destaque o crescimento de 528% nas despesas do Fundo Estadual de Saúde - FES - em relação ao exercício de 2002, conforme apontado na pág. 1.740 do relatório técnico do Tribunal de Contas. Na análise por atividades do FES, destaca-se a atividade “Coordenação, Assessoramento e Supervisão das Ações de Promoção da Saúde”, com uma execução superior em 985% àquela verificada em 2002. A maior parte das despesas concentrou-se nos investimentos, especialmente na natureza de despesa “Equipamentos e Material Permanente”. O exercício de 2003 iniciou-se com a previsão de um déficit potencial de R$2.300.000.000,00, representado pela rubrica orçamentária “Outras receitas de capital - Restituições da União”, com o objetivo de se apresentar um orçamento artificialmente equilibrado. Com efeito, a execução orçamentária dessa rubrica demonstrou uma receita efetivada de valores rigorosamente nulos. Nesse contexto, a exemplo dos anos anteriores, foram repassados à FAPEMIG, no decorrer do exercício, recursos em valores compatíveis com as disponibilidades financeiras do Tesouro. Quanto à baixa das obrigações do Tesouro com a FAPEMIG, cabe salientar que o procedimento encontra respaldo no art. 38 da Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 14.371, de 2002, que determina a reversão ao Tesouro Estadual do superávit financeiro das autarquias e fundações ao final do exercício. O procedimento foi acatado com ressalvas pela FAPEMIG, e sua possível regularização encontra-se na dependência de posicionamento da Advocacia-Geral do Estado sobre a matéria. Quanto à manutenção de recursos do FUNDEF no regime do caixa único, cumpre esclarecer que o Sistema de Unidade de Tesouraria contempla mecanismos que asseguram a individualização dos créditos segundo a fonte dos recursos, o órgão e o domicílio bancário. Assegura ainda que, observados os valores ingressados no caixa único, os titulares desses recursos possam movimentá-los segundo sua conveniência administrativa, não afetando, nem pela natureza nem pelo poder de exercer suas atividades, a autonomia das autarquias ou a identidade dos fundos. No tocante aos recursos do FUNDEF, o Sistema de Caixa Único assegura também remuneração mensal sobre as disponibilidades existentes, com a mesma rentabilidade obtida pelo Tesouro Estadual. Ademais, os processos de auditoria e os questionamentos ocorridos ao longo do tempo apontam a regularidade do modelo utilizado pelo Estado. Quanto à irregularidade apontada na execução orçamentária das empresas dependentes, é sabido que tais empresas descumprem dispositivos legais e não executam a sua programação orçamentária e financeira no SIAFI-MG. Dessa forma, informou a Superintendência Central de Planejamento - SUCOR-SEPLAG - que a aprovação das cotas orçamentárias se deu até o limite dos créditos orçamentários e que, devido ao fato apontado, não foi possível detectar a irregularidade durante o exercício e proceder, tempestivamente, às medidas corretivas. Entretanto, é oportuno lembrar que o julgamento das contas do Governador pelo Poder Legislativo não isentará os demais ordenadores de despesa de eventuais responsabilidades que venham a ser apuradas em processos de apreciação específica. Entendemos que tal fato não enseja motivo para a rejeição das contas, e sim para uma possível responsabilização administrativa do ordenador de despesa, a ser apurada por ocasião do processo de prestação de contas das respectivas empresas. Quanto ao último item, entendemos tratar-se de um simples erro de contabilização, facilmente sanável, não se caracterizando como um ato de improbidade administrativa ou como um fato justificador para a rejeição das contas do Chefe do Poder Executivo. Entendemos também que a impropriedade verificada não pode ser entendida como um subterfúgio para o enquadramento nos limites legais da despesa total com pessoal, já que o comprometimento da Receita Corrente Líquida, nos termos da metodologia de cálculo determinada pela Secretaria do Tesouro Nacional, revelou-se em 71%, percentual bastante superior ao limite estipulado na Lei de Responsabilidade Fiscal. Em conclusão, concordamos com a decisão do Pleno da Corte de Contas, que entendeu que as falhas e deficiências constatadas não comprometeram a gestão financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado, uma vez que não se vislumbraram indícios de malversação dos recursos públicos. Conclusão Em face do exposto, opinamos pela aprovação, em turno único, do Projeto de Resolução nº 1.897/2004 na forma original, e pela rejeição do Substitutivo nº 1. Sala das Comissões, 28 de outubro de 2004. Ermano Batista, Presidente - Antônio Carlos Andrada, relator - Gustavo Valadares - José Henrique - Sebastião Helvécio.