PL PROJETO DE LEI 1628/2001
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 1.628/2001
Comissão de Constituição e Justiça Relatório Por meio da Mensagem nº 202, de 2001, o Governador do Estado encaminhou à Assembléia Legislativa o Projeto de Lei nº 1.628/2001, que dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da administração pública estadual. Publicado no “Diário do Legislativo” de 3/8/2001, o projeto foi encaminhado às Comissões de Constituição e Justiça e de Administração Pública. Nos termos do art. 102, III, “a”, c/c o art. 188 do Regimento Interno, vem a proposição a esta Comissão para receber parecer sobre a sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade. Fundamentação A proposição em análise estabelece normas gerais para o processo administrativo no âmbito da administração direta, das autarquias e das fundações estaduais, estendendo sua aplicabilidade aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas do Estado, quando no exercício de funções administrativas, e, subsidiariamente, aos processos administrativos específicos, regidos por lei própria, como é o caso do processo disciplinar e de licitação. O processo administrativo consiste em uma sucessão encadeada de atos administrativos, visando a um ato derradeiro relativo a um determinado assunto que envolva a administração pública e seus administrados. É uma garantia para os cidadãos de que o poder público está vinculado não só à busca da finalidade prevista na lei, mas também aos meios, às formas e às condições de alcançá-la. Isso significa, em suma, a observância do devido processo legal, assim como do disposto no inciso LV do art. 5º da Constituição da República, que assegura o contraditório e a ampla defesa aos litigantes em processo judicial ou administrativo. Note-se, por oportuno, que tanto a elaboração da lei pelo Poder Legislativo quanto a prolação da sentença pelo Judiciário estão vinculadas, respectivamente, ao processo legislativo e ao judicial, o que permite segurança jurídica e controle no processo de formação desses atos emanados do poder público. O mesmo papel cumprirá o processo administrativo em relação a determinados atos da administração. O tema tornou-se objeto de discussão em nível nacional a partir da edição da Lei nº 9.784, de 29/1/99, que regula o processo administrativo na esfera da administração pública federal. Esta lei, elaborada por um grupo composto pelos mais ilustres administrativistas do País, tendo como relatora a Prof. Odete Medauar, dispôs, de forma sistemática, sobre o processo administrativo a ser seguido no âmbito federal. Trata-se de uma legislação complexa, e não podemos deixar de mencionar que, ao examinar o projeto de lei estadual, tomamos como base comparativa a referida lei federal. Tal comparação nos possibilitou a adequação do projeto aos imperativos da administração pública estadual, assim como uma análise crítica de alguns dispositivos de ambas as proposições. No tocante à competência legislativa para tratar da matéria, é importante destacar que, embora exista uma lei federal sobre o assunto, não é competência da União a unificação do processo a ser adotado por todos os entes da Federação. Como bem aponta em sua obra o eminente doutrinador Diógenes Gasparini¹, este processo é matéria administrativa, e qualquer das pessoas políticas possui competência para dispor sobre ele, pois, caso contrário, haveria quebra do princípio da autonomia de seus serviços. Essa autonomia está prevista no art. 18 da Constituição da República, que estabelece a base da organização político-administrativa do País, e constitui-se na capacidade de auto-organização e normatização, autogoverno e auto-administração de cada ente federado. Daí, aponta o referido autor, a cautela da União em restringir expressamente a abrangência da Lei Federal nº 9.784, de 1999, ao âmbito da administração federal. Outra questão de interesse diz respeito ao âmbito de incidência do projeto de lei em exame, que se restringe à administração direta e às autarquias e fundações. Este é um ponto em que o projeto se diferencia da lei federal, que impõe também às empresas públicas e sociedades de economia mista a observância do processo administrativo. Entendemos acertada a previsão do projeto em apreço, uma vez que tais entidades estão sob o regime do direito privado, sendo criadas para desempenhar atividades econômicas próprias da iniciativa privada ou serviços públicos, conforme dispõe os arts. 173 e 175 da Constituição da República. Assim, embora tenham a obrigatoriedade de registrar seus atos e decidir sobre controvérsias administrativas, não há necessidade de serem vinculadas a procedimento específico determinado em lei. Após este relato geral a respeito das implicações do projeto e sua inserção no ordenamento jurídico vigente, passemos à análise constitucional de alguns pontos do projeto que merecem reparos, seja por infringência a dispositivos constitucionais e legais, seja para melhor adequá-los aos princípios norteadores da administração pública e aos padrões da técnica legislativa. Primeiramente, cumpre observar que o art. 2º do projeto enumera os princípios que deverão orientar a administração pública no desempenho de suas funções. Ressalte-se que, além dos princípios especificados nesse dispositivo, outros, como os da segurança jurídica, da proporcionalidade, da motivação e da oficialidade, também orientam o processo administrativo, mesmo à falta de lei que os enuncie. Tais princípios são citados pela doutrina como informadores do processo administrativo, quer por serem decorrência de previsões constitucionais explícitas, quer por serem projeções naturais dos princípios norteadores da Constituição da República. Assim, apresentamos a Emenda nº 1, que modifica o art. 2º de modo que o seu texto não delimite de forma taxativa os princípios a serem seguidos em detrimento de outros de igual importância, para a correta aplicação da lei. As Emendas nºs 2 e 3 incidem sobre os incisos II e X do art. 5º, que dispõe sobre os critérios a serem observados no procedimento administrativo. A Emenda nº 2 tem como objetivo esclarecer que a vedação abrange a renúncia total ou parcial de poder ou competência. Na Emenda nº 3, a substituição do termo “início” por “impulsão” possibilita à administração pública não apenas a iniciativa do processo, mas a adoção de todas as medidas necessária à sua adequada instrução, ações asseguradas pelo princípio da oficialidade. A iniciativa de ofício ainda está prevista no art. 11 da proposição e, da mesma forma, a realização da instrução do processo, no art. 22. A fim de aperfeiçoar a redação do art. 12, apresentamos a Emenda nº 4, substituindo o termo “requerente” por “interessado”. Com o objetivo de proteger a administração, a Emenda nº 5 inclui no art. 17 a possibilidade de ser exigido reconhecimento de firma quando houver dúvidas sobre a autenticidade do documento. A exemplo da Lei Federal nº 9.784, de 1999, a Emenda nº 6 acrescenta ao projeto em tela o art. 22, que estabelece o prazo de cinco dias para a prática dos atos pela administração pública ou pelos administrados que participam do processo. No parágrafo único, é permitida a dilação desse prazo mediante justificação. A finalidade da alteração é evitar a demora excessiva na solução do processo e dar ao administrado uma noção do tempo necessário ao término da pendência, possibilitando a dilação motivada nos casos em que existam dificuldades procedentes. A nova redação proposta na Emenda nº 7 para o § 1º do art. 22 pretende obrigar a administração pública a fazer constar nos autos todos os dados necessários à decisão do processo. A Emenda nº 8 pretende reunir no art. 23 as disposições a respeito dos meios probatórios e tem como decorrência a supressão do parágrafo único do art. 26, uma vez que esse dispositivo passa a integrar o referido art. 23. A nova redação do art. 24, proposta pela Emenda nº 9, deixa claro que o ônus da prova cabe ao interessado, sem prejuízo do dever do órgão competente de instrução do processo e da anexação de documento ou cópia existente em repartição da própria administração. A Emenda nº 10 dá nova redação ao art. 27, com a finalidade de garantir a intimação do administrado quando necessária a prestação de informação ou a apresentação de prova. Ademais, o parágrafo único desse artigo prevê a possibilidade de a administração suprir de ofício a omissão, quando considerar a matéria relevante para a decisão, ou determinar o arquivamento do processo. A Emenda nº 11 acrescenta o § 3º ao art. 30 do projeto visando a formalizar a utilização da consulta pública, prevista no projeto, quando o interesse envolvido for geral. As Emendas nºs 12, a 15 visam a acrescentar quatro novos dispositivos ao projeto, quais sejam os arts. 31, 32, 33 e 34, que se referem à instrução do processo. O art. 31 prevê a possibilidade de se ouvir um órgão consultivo, nos casos em que se verifique essa necessidade, e estabelece o prazo de 15 dias para que o parecer seja emitido, salvo comprovada necessidade de maior prazo. Dispõe ainda, em seus §§ 1º e 2º, sobre o prosseguimento do processo quando o parecer deixar de ser emitido. O art. 32 regula a emissão de laudos técnicos de órgãos administrativos necessários à instrução do processo. O art. 33 estipula o prazo de dez dias para manifestação do interessado após o encerramento da instrução. E, por fim, o art. 34 regula a remessa dos autos do processo pelo órgão de instrução ao órgão competente para emitir a decisão final, quando o primeiro não for competente para tanto. A intimação tem como objetivo dar ciência ao interessado dos atos e termos do processo, para que faça ou deixe de fazer alguma coisa. Sua importância como meio de implementação dos princípios do contraditório e da ampla defesa impõe maior clareza e detalhamento do art. 33 do projeto, propostos pela Emenda nº 16. Os §§ 1º e 2º estabelecem os requisitos formais da intimação e o prazo de três dias úteis de antecedência, a contar da ciência do interessado, para seu comparecimento. A Emendas nº 17 dá nova redação ao art. 37, visando reunir em um mesmo artigo as disposições a respeito do ato de delegação de competência. Para isso, o disposto no parágrafo único do art. 36 e o art. 38 passam a fazer parte do art. 37 como parágrafos 1º e 2º, respectivamente. Por conseguinte, ficam suprimidos. A Emenda nº 18 dá nova redação ao § 2º do art. 42, que prevê a possibilidade da utilização de meios mecânicos para reproduzir fundamentos de decisões sobre assuntos da mesma natureza. Entretanto, a redação do dispositivo é imprecisa, deixando dúvidas quanto à sua aplicação e, portanto, merecendo reparo. A Emenda nº 19 altera a redação do art. 44, que dispõe que, uma vez expirado o prazo prescrito ou prorrogado sem que haja decisão do processo, considerar-se-á indeferida a decisão. Tal previsão viola uma série de princípios que regem o processo administrativo. Primeiramente, note-se que se está criando uma penalidade para o administrado, que terá sua pretensão indeferida pela inércia da outra parte, a administração. A este propósito, registre-se que já consta no art. 27 do projeto uma penalidade para o administrado, qual seja, o arquivamento do processo quando o interessado deixar de tomar alguma providência necessária ao seu andamento. Note-se também, que, além de instituir uma dupla penalidade para o administrado, o projeto o faz sem que este tenha dado causa a um dos fatos. Da forma prevista, fica muito cômodo para a administração pública deixar o prazo expirar, pois será a forma mais fácil de indeferir a pretensão sem ter que ao menos expor os seus motivos. Ademais, cumpre destacar que as normas administrativas devem ser interpretadas da forma que melhor atenda ao interesse público e, se a finalidade da norma em questão é resguardar o direito do administrado de pleitear perante a administração, o estabelecimento dessa penalidade iria de encontro ao objetivo da própria norma, que é o de viabilizar a resolução dos conflitos havidos com a administração. Também a exemplo do disposto na Lei Federal nº 9.784, de 1999, a Emenda nº 20 acrescenta ao art. 46 a possibilidade de extinção do processo administrativo quando exaurida sua finalidade. Na redação original, a extinção só caberia quando o objeto da decisão - definido pelo art. 10 do projeto em tela como todo assunto submetido ao conhecimento da administração - se tornasse impossível, inútil ou prejudicado. Entretanto, a finalidade do processo, apontada pelo doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello² como a de resguardar os administrados e concorrer para uma atuação administrativa mais clarividente, também pode vir a se esgotar completamente, justificando a extinção do processo. A Emenda nº 21 recai sobre o art. 47 do projeto, que prevê que a ação judicial de iniciativa do interessado sobre a mesma matéria põe termo ao processo administrativo. Destaque-se primeiramente que o ato administrativo é passível de invalidação tanto na via judiciária quanto na administrativa, e que cada uma dessas esferas revisionais guarda características peculiares que tornam inadequada tal previsão. Com efeito, a revisão dos atos na esfera administrativa é bem mais ampla que na judicial, uma vez que nesta esfera o controle restringe-se ao exame da legalidade do ato, enquanto naquela o controle pode se dar tanto pela inconformidade dos atos com a lei, como por questões de conveniência e oportunidade da administração. Daí se dizer que a administração controla os seus atos em toda a plenitude. Dessa forma, dados os efeitos diversos que tais revisões podem causar para o administrado, não há que se falar em extinção do processo administrativo caso a esfera judicial seja ao mesmo tempo acionada. Isso, via de regra, constitui-se em um direito do administrado que não pode ser cerceado, sob pena de se infringir a Constituição, que prevê que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito. Tal imposição levará a duas situações indesejáveis: ou inibirá o administrado de entrar na justiça, visto que suas pretensões administrativas poderiam ser frustradas sem a devida análise, ou lhe imporá o esgotamento de todo o trâmite na esfera administrativa para somente então recorrer ao Judiciário. A Emenda nº 22 acrescenta o art. 49, a fim de esclarecer as hipóteses em que o recurso não será conhecido pela administração pública. Acompanhando o entendimento da Lei Federal nº 9.784, de 1999, a alteração visa a estabelecer critérios claros que, a par de garantirem a revisão da decisão, impeçam esforço repetitivo e inadequado da administração. A Emenda nº 23 dá nova redação ao art. 50 com a finalidade de orientar com maior clareza o administrado quando da interposição de recurso. As Emendas nºs 24 e 25 explicitam alguns dispositivos referentes a contagem dos prazos processuais, de modo a torná-los mais claros e facilitar suas aplicações. Ainda atendendo à técnica legislativa, as Emendas nºs 26 e 27 dão nova redação aos incisos II e III do art. 57. A Emenda nº 28 altera o art. 62, tornando obrigatória a convalidação pela administração pública dos atos que apresentarem defeito sanável. A simples possibilidade de fazê-lo, como previsto na redação original, contraria o princípio da segurança jurídica, uma vez que a convalidação é uma forma de restauração da legalidade dos atos, o que independe da existência ou não de lesão ao interesse público ou prejuízo a terceiros. O art. 63 apresenta as sanções que podem ser impostas aos que descumprirem prazo ou norma da proposição em análise. Ao dar nova redação a esse dispositivo, a Emenda nº 29 acrescenta a obrigação de fazer ou deixar de fazer e a pena pecuniária nos casos de má-fé ou ciência da gravidade do ato. O objetivo é diversificar as sanções, possibilitando maior adequação da pena com a natureza e a gravidade da infração e com os danos dela provenientes. Por fim, a Emenda nº 30 dá nova redação ao “caput” do art. 64, atendendo à necessidade de clareza e aplicação da técnica legislativa. Conclusão Diante do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 1.628/2001 com as Emendas nºs 1 a 30, a seguir apresentadas. EMENDA Nº 1
Dê-se ao art. 2º a seguinte redação: “ Art. 2º - A administração pública obedecerá, entre outros, aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, finalidade, motivação, razoabilidade, eficiência, ampla defesa, contraditório e transparência.”. EMENDA Nº 2
Dê-se ao inciso II do art. 5º a seguinte redação: “Art. 5º - ............................................................ II - atendimento do interesse público, vedada a renúncia total ou parcial de poder ou competência, salvo com autorização em lei;”. EMENDA Nº 3
Dê-se ao inciso X do art. 5º a seguinte redação: “Art. 5º - ............................................................ X - impulsão de ofício do processo, sem prejuízo da atuação do interessado.”. EMENDA Nº 4
Substitua-se nos incisos III e V do art. 12 o termo “requerente” por “interessado”. EMENDA Nº 5
Dê-se ao art. 17 a seguinte redação: “Art. 17 - Só será exigido reconhecimento de firma por imposição legal ou em caso de dúvida sobre a autenticidade do documento.”. EMENDA Nº 6
Acrescente-se o seguinte art. 22, renumerando-se os demais: “Art. 22 - Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem serão praticados no prazo de cinco dias. Parágrafo único - O prazo previsto neste artigo poderá ser dilatado mediante comprovação de caso fortuito ou força maior.”. EMENDA Nº 7
Dê-se ao § 2º do art. 22 a seguinte redação: “Art. 22 - ................................................ § 1º - O órgão competente para a instrução fará constar dos autos os dados necessários à decisão do processo.”. EMENDA Nº 8
Dê-se ao art. 23 a seguinte redação, suprimindo-se o parágrafo único do art. 26: “Art. 23 - Admitem-se no processo os meios de prova conhecidos em direito. Parágrafo único - Será recusada, em decisão fundamentada, a prova considerada ilícita, impertinente, desnecessária ou protelatória.”. EMENDA Nº 9
Dê-se ao art. 24 a seguinte redação: “Art. 24 - Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever de instrução atribuído ao órgão competente e do disposto no art. 25.”. EMENDA Nº 10
Dê-se ao art. 27 a seguinte redação: “Art. 27 - O interessado ou terceiro serão intimados se necessária a prestação de informação ou a apresentação de prova. Parágrafo único - Não sendo atendida a intimação, poderá o órgão competente suprir de ofício a omissão, se entender relevante a matéria, ou determinar o arquivamento do processo.”. EMENDA Nº 11
Acrescente-se ao art. 30 o seguinte § 3º: “Art. 30 - ................................................ § 3º - A apresentação de resultados de consulta, audiência pública ou outro meio de participação de administrados se fará com a indicação do procedimento adotado.”. EMENDA Nº 12
Acrescente-se o seguinte art. 31, renumerando-se os demais: “Art 31 - Quando for obrigatório ouvir um órgão consultivo, o parecer será emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de dilação do prazo. § 1º - Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo só terá prosseguimento com a sua apresentação, responsabilizando-se quem der causa ao atraso. § 2º - Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo terá prosseguimento e será decidido com sua dispensa, sem prejuízo da responsabilização de quem se omitiu no atendimento.“. EMENDA Nº 13
Acrescente-se o seguinte art. 32, renumerando-se os demais: “Art. 32 - Quando, por disposição de ato normativo, houver necessidade de obtenção prévia de laudo técnico de órgão administrativo e este não cumprir o encargo no prazo assinalado, o órgão responsável pela instrução deverá solicitar laudo técnico de outro órgão dotado de qualificação e capacidade técnica equivalentes.”. EMENDA Nº 14
Acrescente-se o seguinte art. 33, renumerando-se os demais: “Art. 33 - Encerrada a instrução, o interessado terá o direito de manifestar-se no prazo de dez dias, salvo em virtude de disposição legal.”. EMENDA Nº 15
Acrescente-se o seguinte art. 34, renumerando-se os demais: “Art. 34 - O órgão de instrução que não for competente para emitir a decisão final elaborará relatório indicando o pedido inicial, o conteúdo das fases do procedimento e formulará proposta de decisão, objetivamente justificada, encaminhando o processo à autoridade competente.”. EMENDA Nº 16
Dê-se ao art. 33 a seguinte redação: “Art. 33 - O interessado será intimado pelo órgão em que tramitar o processo para a ciência de decisão ou a efetivação de diligência. § 1º - A intimação informará: I - a identificação do intimado e o nome do órgão ou entidade administrativa de origem; II - sua finalidade; III - a data, a hora e o local para o comparecimento do intimado; IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente ou pode fazer- se representar; V - a continuidade do processo independentemente do comparecimento do intimado; VI - a indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes. § 2º - A intimação observará a antecedência mínima de três dias úteis a contar da ciência do interessado. § 3º - A intimação será feita por meio idôneo, de modo a assegurar ao interessado certeza quanto ao conteúdo do ato praticado. § 4º - No caso de interessado desconhecido ou incerto, ou que se encontre em lugar ignorado ou inacessível, a intimação será feita por meio de publicação oficial. § 5º - A intimação será nula quando feita sem observância das prescrições legais, mas o comparecimento do interessado supre a irregularidade.”. EMENDA Nº 17
Dê-se ao art. 37 a seguinte redação, suprimindo-se o parágrafo único do art. 36 e o art. 38: “Art. 37 - O ato de delegação e sua revogação serão divulgados por meio de publicação oficial. § 1º - O ato de delegação indicará prazo para seu exercício, mas pode ser revogado a qualquer tempo pela autoridade delegante. § 2º - O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos e poderá conter ressalva quanto ao exercício da atribuição delegada.”. EMENDA Nº 18
Dê-se ao § 2º do art. 42 a seguinte redação: “Art. 42 - ..................................................... § 2º - Em decisões reiteradas sobre a mesma matéria, poderão ser reproduzidos os fundamentos de uma decisão, desde que não se prejudique direito ou garantia do interessado. EMENDA Nº 19
Dê-se ao “caput” do art. 44 a seguinte redação: “ Art. 44 - Se expirar o prazo prescrito ou prorrogado sem decisão, considerar-se-á deferida a pretensão.”. EMENDA Nº 20
Dê-se ao art. 46 a seguinte redação: “Art. 46 - A Administração pode declarar extinto o processo quando exaurida sua finalidade ou quando o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente.”. EMENDA Nº 21
Suprima-se o art. 47. EMENDA Nº 22
Acrescente-se o seguinte art. 49, renumerando-se os demais: “Art. 49 - O recurso não será conhecido quando interposto: I - fora do prazo; II - perante órgão incompetente; III - por quem não seja legitimado; IV - após exaurida a esfera administrativa. § 1º - Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso. § 2º - O não-conhecimento do recurso não impede a administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão administrativa.”. EMENDA Nº 23
Dê-se ao art. 50 a seguinte redação: “Art. 50 - O recurso será interposto por meio de requerimento fundamentado, facultada ao requerente a juntada dos documentos que julgar convenientes.”. EMENDA Nº 24
Dê-se ao § 2º do art. 55 a seguinte redação: “Art. 55 - ..................................................... § 2º - Os prazos fixados em meses ou em anos se contam de data a data e, se no mês do vencimento não houver o dia equivalente àquele do início do prazo, tem-se como termo o último dia do mês.”. EMENDA Nº 25
Acrescente-se ao art. 55 o seguinte § 3º, renumerando-se os demais: “Art. 55 - ......................................................... § 3º - Os prazos expressos em dias contam-se de modo contínuo.”. EMENDA Nº 26
Dê-se ao inciso II do art. 57 a seguinte redação: “Art. 57 - ............................................................ II - tenha participado ou venha a participar no procedimento como perito, testemunha ou representante, ou se uma dessas situações ocorrer quanto a cônjuge, companheiro, parente ou afim até o terceiro grau;”. EMENDA Nº 27
Dê-se ao inciso III do art. 57 a seguinte redação: “Art. 57 - ............................................................. III - esteja em litígio judicial ou administrativo com o interessado, seu cônjuge ou companheiro;”. EMENDA Nº 28
Substitua-se no art. 62 a expressão “poderão ser” por “serão”. EMENDA Nº 29
Dê-se ao art. 63 a seguinte redação: “Art. 63 - Assegurado o direito de defesa, a autoridade ou servidor que descumprir prazo ou outra norma desta lei será punido com: I - advertência escrita; II - obrigação de fazer ou de não fazer; III - ressarcimento ao erário do prejuízo que causar, quando agir de má-fé ou ciente da gravidade do ato; IV - suspensão por até quinze dias, quando for reincidente de falta já punida.”. EMENDA Nº 30
Dê-se ao “caput” do art. 64 a seguinte redação: “Art. 64 - O processo de que resultar sanção ou indeferimento pode ser revisto a pedido ou de ofício quando alegado fato novo ou circunstância que justifique a revisão. Sala das Comissões, 11 de setembro de 2001. Geraldo Rezende, Presidente - Sávio Souza Cruz, relator - Agostinho Silveira - Márcio Kangussu - Ermano Batista. 1 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. SP: Saraiva, 2000, p 761 2 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. SP: Malheiros, 1999, p 427
Comissão de Constituição e Justiça Relatório Por meio da Mensagem nº 202, de 2001, o Governador do Estado encaminhou à Assembléia Legislativa o Projeto de Lei nº 1.628/2001, que dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da administração pública estadual. Publicado no “Diário do Legislativo” de 3/8/2001, o projeto foi encaminhado às Comissões de Constituição e Justiça e de Administração Pública. Nos termos do art. 102, III, “a”, c/c o art. 188 do Regimento Interno, vem a proposição a esta Comissão para receber parecer sobre a sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade. Fundamentação A proposição em análise estabelece normas gerais para o processo administrativo no âmbito da administração direta, das autarquias e das fundações estaduais, estendendo sua aplicabilidade aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas do Estado, quando no exercício de funções administrativas, e, subsidiariamente, aos processos administrativos específicos, regidos por lei própria, como é o caso do processo disciplinar e de licitação. O processo administrativo consiste em uma sucessão encadeada de atos administrativos, visando a um ato derradeiro relativo a um determinado assunto que envolva a administração pública e seus administrados. É uma garantia para os cidadãos de que o poder público está vinculado não só à busca da finalidade prevista na lei, mas também aos meios, às formas e às condições de alcançá-la. Isso significa, em suma, a observância do devido processo legal, assim como do disposto no inciso LV do art. 5º da Constituição da República, que assegura o contraditório e a ampla defesa aos litigantes em processo judicial ou administrativo. Note-se, por oportuno, que tanto a elaboração da lei pelo Poder Legislativo quanto a prolação da sentença pelo Judiciário estão vinculadas, respectivamente, ao processo legislativo e ao judicial, o que permite segurança jurídica e controle no processo de formação desses atos emanados do poder público. O mesmo papel cumprirá o processo administrativo em relação a determinados atos da administração. O tema tornou-se objeto de discussão em nível nacional a partir da edição da Lei nº 9.784, de 29/1/99, que regula o processo administrativo na esfera da administração pública federal. Esta lei, elaborada por um grupo composto pelos mais ilustres administrativistas do País, tendo como relatora a Prof. Odete Medauar, dispôs, de forma sistemática, sobre o processo administrativo a ser seguido no âmbito federal. Trata-se de uma legislação complexa, e não podemos deixar de mencionar que, ao examinar o projeto de lei estadual, tomamos como base comparativa a referida lei federal. Tal comparação nos possibilitou a adequação do projeto aos imperativos da administração pública estadual, assim como uma análise crítica de alguns dispositivos de ambas as proposições. No tocante à competência legislativa para tratar da matéria, é importante destacar que, embora exista uma lei federal sobre o assunto, não é competência da União a unificação do processo a ser adotado por todos os entes da Federação. Como bem aponta em sua obra o eminente doutrinador Diógenes Gasparini¹, este processo é matéria administrativa, e qualquer das pessoas políticas possui competência para dispor sobre ele, pois, caso contrário, haveria quebra do princípio da autonomia de seus serviços. Essa autonomia está prevista no art. 18 da Constituição da República, que estabelece a base da organização político-administrativa do País, e constitui-se na capacidade de auto-organização e normatização, autogoverno e auto-administração de cada ente federado. Daí, aponta o referido autor, a cautela da União em restringir expressamente a abrangência da Lei Federal nº 9.784, de 1999, ao âmbito da administração federal. Outra questão de interesse diz respeito ao âmbito de incidência do projeto de lei em exame, que se restringe à administração direta e às autarquias e fundações. Este é um ponto em que o projeto se diferencia da lei federal, que impõe também às empresas públicas e sociedades de economia mista a observância do processo administrativo. Entendemos acertada a previsão do projeto em apreço, uma vez que tais entidades estão sob o regime do direito privado, sendo criadas para desempenhar atividades econômicas próprias da iniciativa privada ou serviços públicos, conforme dispõe os arts. 173 e 175 da Constituição da República. Assim, embora tenham a obrigatoriedade de registrar seus atos e decidir sobre controvérsias administrativas, não há necessidade de serem vinculadas a procedimento específico determinado em lei. Após este relato geral a respeito das implicações do projeto e sua inserção no ordenamento jurídico vigente, passemos à análise constitucional de alguns pontos do projeto que merecem reparos, seja por infringência a dispositivos constitucionais e legais, seja para melhor adequá-los aos princípios norteadores da administração pública e aos padrões da técnica legislativa. Primeiramente, cumpre observar que o art. 2º do projeto enumera os princípios que deverão orientar a administração pública no desempenho de suas funções. Ressalte-se que, além dos princípios especificados nesse dispositivo, outros, como os da segurança jurídica, da proporcionalidade, da motivação e da oficialidade, também orientam o processo administrativo, mesmo à falta de lei que os enuncie. Tais princípios são citados pela doutrina como informadores do processo administrativo, quer por serem decorrência de previsões constitucionais explícitas, quer por serem projeções naturais dos princípios norteadores da Constituição da República. Assim, apresentamos a Emenda nº 1, que modifica o art. 2º de modo que o seu texto não delimite de forma taxativa os princípios a serem seguidos em detrimento de outros de igual importância, para a correta aplicação da lei. As Emendas nºs 2 e 3 incidem sobre os incisos II e X do art. 5º, que dispõe sobre os critérios a serem observados no procedimento administrativo. A Emenda nº 2 tem como objetivo esclarecer que a vedação abrange a renúncia total ou parcial de poder ou competência. Na Emenda nº 3, a substituição do termo “início” por “impulsão” possibilita à administração pública não apenas a iniciativa do processo, mas a adoção de todas as medidas necessária à sua adequada instrução, ações asseguradas pelo princípio da oficialidade. A iniciativa de ofício ainda está prevista no art. 11 da proposição e, da mesma forma, a realização da instrução do processo, no art. 22. A fim de aperfeiçoar a redação do art. 12, apresentamos a Emenda nº 4, substituindo o termo “requerente” por “interessado”. Com o objetivo de proteger a administração, a Emenda nº 5 inclui no art. 17 a possibilidade de ser exigido reconhecimento de firma quando houver dúvidas sobre a autenticidade do documento. A exemplo da Lei Federal nº 9.784, de 1999, a Emenda nº 6 acrescenta ao projeto em tela o art. 22, que estabelece o prazo de cinco dias para a prática dos atos pela administração pública ou pelos administrados que participam do processo. No parágrafo único, é permitida a dilação desse prazo mediante justificação. A finalidade da alteração é evitar a demora excessiva na solução do processo e dar ao administrado uma noção do tempo necessário ao término da pendência, possibilitando a dilação motivada nos casos em que existam dificuldades procedentes. A nova redação proposta na Emenda nº 7 para o § 1º do art. 22 pretende obrigar a administração pública a fazer constar nos autos todos os dados necessários à decisão do processo. A Emenda nº 8 pretende reunir no art. 23 as disposições a respeito dos meios probatórios e tem como decorrência a supressão do parágrafo único do art. 26, uma vez que esse dispositivo passa a integrar o referido art. 23. A nova redação do art. 24, proposta pela Emenda nº 9, deixa claro que o ônus da prova cabe ao interessado, sem prejuízo do dever do órgão competente de instrução do processo e da anexação de documento ou cópia existente em repartição da própria administração. A Emenda nº 10 dá nova redação ao art. 27, com a finalidade de garantir a intimação do administrado quando necessária a prestação de informação ou a apresentação de prova. Ademais, o parágrafo único desse artigo prevê a possibilidade de a administração suprir de ofício a omissão, quando considerar a matéria relevante para a decisão, ou determinar o arquivamento do processo. A Emenda nº 11 acrescenta o § 3º ao art. 30 do projeto visando a formalizar a utilização da consulta pública, prevista no projeto, quando o interesse envolvido for geral. As Emendas nºs 12, a 15 visam a acrescentar quatro novos dispositivos ao projeto, quais sejam os arts. 31, 32, 33 e 34, que se referem à instrução do processo. O art. 31 prevê a possibilidade de se ouvir um órgão consultivo, nos casos em que se verifique essa necessidade, e estabelece o prazo de 15 dias para que o parecer seja emitido, salvo comprovada necessidade de maior prazo. Dispõe ainda, em seus §§ 1º e 2º, sobre o prosseguimento do processo quando o parecer deixar de ser emitido. O art. 32 regula a emissão de laudos técnicos de órgãos administrativos necessários à instrução do processo. O art. 33 estipula o prazo de dez dias para manifestação do interessado após o encerramento da instrução. E, por fim, o art. 34 regula a remessa dos autos do processo pelo órgão de instrução ao órgão competente para emitir a decisão final, quando o primeiro não for competente para tanto. A intimação tem como objetivo dar ciência ao interessado dos atos e termos do processo, para que faça ou deixe de fazer alguma coisa. Sua importância como meio de implementação dos princípios do contraditório e da ampla defesa impõe maior clareza e detalhamento do art. 33 do projeto, propostos pela Emenda nº 16. Os §§ 1º e 2º estabelecem os requisitos formais da intimação e o prazo de três dias úteis de antecedência, a contar da ciência do interessado, para seu comparecimento. A Emendas nº 17 dá nova redação ao art. 37, visando reunir em um mesmo artigo as disposições a respeito do ato de delegação de competência. Para isso, o disposto no parágrafo único do art. 36 e o art. 38 passam a fazer parte do art. 37 como parágrafos 1º e 2º, respectivamente. Por conseguinte, ficam suprimidos. A Emenda nº 18 dá nova redação ao § 2º do art. 42, que prevê a possibilidade da utilização de meios mecânicos para reproduzir fundamentos de decisões sobre assuntos da mesma natureza. Entretanto, a redação do dispositivo é imprecisa, deixando dúvidas quanto à sua aplicação e, portanto, merecendo reparo. A Emenda nº 19 altera a redação do art. 44, que dispõe que, uma vez expirado o prazo prescrito ou prorrogado sem que haja decisão do processo, considerar-se-á indeferida a decisão. Tal previsão viola uma série de princípios que regem o processo administrativo. Primeiramente, note-se que se está criando uma penalidade para o administrado, que terá sua pretensão indeferida pela inércia da outra parte, a administração. A este propósito, registre-se que já consta no art. 27 do projeto uma penalidade para o administrado, qual seja, o arquivamento do processo quando o interessado deixar de tomar alguma providência necessária ao seu andamento. Note-se também, que, além de instituir uma dupla penalidade para o administrado, o projeto o faz sem que este tenha dado causa a um dos fatos. Da forma prevista, fica muito cômodo para a administração pública deixar o prazo expirar, pois será a forma mais fácil de indeferir a pretensão sem ter que ao menos expor os seus motivos. Ademais, cumpre destacar que as normas administrativas devem ser interpretadas da forma que melhor atenda ao interesse público e, se a finalidade da norma em questão é resguardar o direito do administrado de pleitear perante a administração, o estabelecimento dessa penalidade iria de encontro ao objetivo da própria norma, que é o de viabilizar a resolução dos conflitos havidos com a administração. Também a exemplo do disposto na Lei Federal nº 9.784, de 1999, a Emenda nº 20 acrescenta ao art. 46 a possibilidade de extinção do processo administrativo quando exaurida sua finalidade. Na redação original, a extinção só caberia quando o objeto da decisão - definido pelo art. 10 do projeto em tela como todo assunto submetido ao conhecimento da administração - se tornasse impossível, inútil ou prejudicado. Entretanto, a finalidade do processo, apontada pelo doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello² como a de resguardar os administrados e concorrer para uma atuação administrativa mais clarividente, também pode vir a se esgotar completamente, justificando a extinção do processo. A Emenda nº 21 recai sobre o art. 47 do projeto, que prevê que a ação judicial de iniciativa do interessado sobre a mesma matéria põe termo ao processo administrativo. Destaque-se primeiramente que o ato administrativo é passível de invalidação tanto na via judiciária quanto na administrativa, e que cada uma dessas esferas revisionais guarda características peculiares que tornam inadequada tal previsão. Com efeito, a revisão dos atos na esfera administrativa é bem mais ampla que na judicial, uma vez que nesta esfera o controle restringe-se ao exame da legalidade do ato, enquanto naquela o controle pode se dar tanto pela inconformidade dos atos com a lei, como por questões de conveniência e oportunidade da administração. Daí se dizer que a administração controla os seus atos em toda a plenitude. Dessa forma, dados os efeitos diversos que tais revisões podem causar para o administrado, não há que se falar em extinção do processo administrativo caso a esfera judicial seja ao mesmo tempo acionada. Isso, via de regra, constitui-se em um direito do administrado que não pode ser cerceado, sob pena de se infringir a Constituição, que prevê que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito. Tal imposição levará a duas situações indesejáveis: ou inibirá o administrado de entrar na justiça, visto que suas pretensões administrativas poderiam ser frustradas sem a devida análise, ou lhe imporá o esgotamento de todo o trâmite na esfera administrativa para somente então recorrer ao Judiciário. A Emenda nº 22 acrescenta o art. 49, a fim de esclarecer as hipóteses em que o recurso não será conhecido pela administração pública. Acompanhando o entendimento da Lei Federal nº 9.784, de 1999, a alteração visa a estabelecer critérios claros que, a par de garantirem a revisão da decisão, impeçam esforço repetitivo e inadequado da administração. A Emenda nº 23 dá nova redação ao art. 50 com a finalidade de orientar com maior clareza o administrado quando da interposição de recurso. As Emendas nºs 24 e 25 explicitam alguns dispositivos referentes a contagem dos prazos processuais, de modo a torná-los mais claros e facilitar suas aplicações. Ainda atendendo à técnica legislativa, as Emendas nºs 26 e 27 dão nova redação aos incisos II e III do art. 57. A Emenda nº 28 altera o art. 62, tornando obrigatória a convalidação pela administração pública dos atos que apresentarem defeito sanável. A simples possibilidade de fazê-lo, como previsto na redação original, contraria o princípio da segurança jurídica, uma vez que a convalidação é uma forma de restauração da legalidade dos atos, o que independe da existência ou não de lesão ao interesse público ou prejuízo a terceiros. O art. 63 apresenta as sanções que podem ser impostas aos que descumprirem prazo ou norma da proposição em análise. Ao dar nova redação a esse dispositivo, a Emenda nº 29 acrescenta a obrigação de fazer ou deixar de fazer e a pena pecuniária nos casos de má-fé ou ciência da gravidade do ato. O objetivo é diversificar as sanções, possibilitando maior adequação da pena com a natureza e a gravidade da infração e com os danos dela provenientes. Por fim, a Emenda nº 30 dá nova redação ao “caput” do art. 64, atendendo à necessidade de clareza e aplicação da técnica legislativa. Conclusão Diante do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 1.628/2001 com as Emendas nºs 1 a 30, a seguir apresentadas. EMENDA Nº 1
Dê-se ao art. 2º a seguinte redação: “ Art. 2º - A administração pública obedecerá, entre outros, aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, finalidade, motivação, razoabilidade, eficiência, ampla defesa, contraditório e transparência.”. EMENDA Nº 2
Dê-se ao inciso II do art. 5º a seguinte redação: “Art. 5º - ............................................................ II - atendimento do interesse público, vedada a renúncia total ou parcial de poder ou competência, salvo com autorização em lei;”. EMENDA Nº 3
Dê-se ao inciso X do art. 5º a seguinte redação: “Art. 5º - ............................................................ X - impulsão de ofício do processo, sem prejuízo da atuação do interessado.”. EMENDA Nº 4
Substitua-se nos incisos III e V do art. 12 o termo “requerente” por “interessado”. EMENDA Nº 5
Dê-se ao art. 17 a seguinte redação: “Art. 17 - Só será exigido reconhecimento de firma por imposição legal ou em caso de dúvida sobre a autenticidade do documento.”. EMENDA Nº 6
Acrescente-se o seguinte art. 22, renumerando-se os demais: “Art. 22 - Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem serão praticados no prazo de cinco dias. Parágrafo único - O prazo previsto neste artigo poderá ser dilatado mediante comprovação de caso fortuito ou força maior.”. EMENDA Nº 7
Dê-se ao § 2º do art. 22 a seguinte redação: “Art. 22 - ................................................ § 1º - O órgão competente para a instrução fará constar dos autos os dados necessários à decisão do processo.”. EMENDA Nº 8
Dê-se ao art. 23 a seguinte redação, suprimindo-se o parágrafo único do art. 26: “Art. 23 - Admitem-se no processo os meios de prova conhecidos em direito. Parágrafo único - Será recusada, em decisão fundamentada, a prova considerada ilícita, impertinente, desnecessária ou protelatória.”. EMENDA Nº 9
Dê-se ao art. 24 a seguinte redação: “Art. 24 - Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever de instrução atribuído ao órgão competente e do disposto no art. 25.”. EMENDA Nº 10
Dê-se ao art. 27 a seguinte redação: “Art. 27 - O interessado ou terceiro serão intimados se necessária a prestação de informação ou a apresentação de prova. Parágrafo único - Não sendo atendida a intimação, poderá o órgão competente suprir de ofício a omissão, se entender relevante a matéria, ou determinar o arquivamento do processo.”. EMENDA Nº 11
Acrescente-se ao art. 30 o seguinte § 3º: “Art. 30 - ................................................ § 3º - A apresentação de resultados de consulta, audiência pública ou outro meio de participação de administrados se fará com a indicação do procedimento adotado.”. EMENDA Nº 12
Acrescente-se o seguinte art. 31, renumerando-se os demais: “Art 31 - Quando for obrigatório ouvir um órgão consultivo, o parecer será emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de dilação do prazo. § 1º - Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo só terá prosseguimento com a sua apresentação, responsabilizando-se quem der causa ao atraso. § 2º - Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo terá prosseguimento e será decidido com sua dispensa, sem prejuízo da responsabilização de quem se omitiu no atendimento.“. EMENDA Nº 13
Acrescente-se o seguinte art. 32, renumerando-se os demais: “Art. 32 - Quando, por disposição de ato normativo, houver necessidade de obtenção prévia de laudo técnico de órgão administrativo e este não cumprir o encargo no prazo assinalado, o órgão responsável pela instrução deverá solicitar laudo técnico de outro órgão dotado de qualificação e capacidade técnica equivalentes.”. EMENDA Nº 14
Acrescente-se o seguinte art. 33, renumerando-se os demais: “Art. 33 - Encerrada a instrução, o interessado terá o direito de manifestar-se no prazo de dez dias, salvo em virtude de disposição legal.”. EMENDA Nº 15
Acrescente-se o seguinte art. 34, renumerando-se os demais: “Art. 34 - O órgão de instrução que não for competente para emitir a decisão final elaborará relatório indicando o pedido inicial, o conteúdo das fases do procedimento e formulará proposta de decisão, objetivamente justificada, encaminhando o processo à autoridade competente.”. EMENDA Nº 16
Dê-se ao art. 33 a seguinte redação: “Art. 33 - O interessado será intimado pelo órgão em que tramitar o processo para a ciência de decisão ou a efetivação de diligência. § 1º - A intimação informará: I - a identificação do intimado e o nome do órgão ou entidade administrativa de origem; II - sua finalidade; III - a data, a hora e o local para o comparecimento do intimado; IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente ou pode fazer- se representar; V - a continuidade do processo independentemente do comparecimento do intimado; VI - a indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes. § 2º - A intimação observará a antecedência mínima de três dias úteis a contar da ciência do interessado. § 3º - A intimação será feita por meio idôneo, de modo a assegurar ao interessado certeza quanto ao conteúdo do ato praticado. § 4º - No caso de interessado desconhecido ou incerto, ou que se encontre em lugar ignorado ou inacessível, a intimação será feita por meio de publicação oficial. § 5º - A intimação será nula quando feita sem observância das prescrições legais, mas o comparecimento do interessado supre a irregularidade.”. EMENDA Nº 17
Dê-se ao art. 37 a seguinte redação, suprimindo-se o parágrafo único do art. 36 e o art. 38: “Art. 37 - O ato de delegação e sua revogação serão divulgados por meio de publicação oficial. § 1º - O ato de delegação indicará prazo para seu exercício, mas pode ser revogado a qualquer tempo pela autoridade delegante. § 2º - O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos e poderá conter ressalva quanto ao exercício da atribuição delegada.”. EMENDA Nº 18
Dê-se ao § 2º do art. 42 a seguinte redação: “Art. 42 - ..................................................... § 2º - Em decisões reiteradas sobre a mesma matéria, poderão ser reproduzidos os fundamentos de uma decisão, desde que não se prejudique direito ou garantia do interessado. EMENDA Nº 19
Dê-se ao “caput” do art. 44 a seguinte redação: “ Art. 44 - Se expirar o prazo prescrito ou prorrogado sem decisão, considerar-se-á deferida a pretensão.”. EMENDA Nº 20
Dê-se ao art. 46 a seguinte redação: “Art. 46 - A Administração pode declarar extinto o processo quando exaurida sua finalidade ou quando o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente.”. EMENDA Nº 21
Suprima-se o art. 47. EMENDA Nº 22
Acrescente-se o seguinte art. 49, renumerando-se os demais: “Art. 49 - O recurso não será conhecido quando interposto: I - fora do prazo; II - perante órgão incompetente; III - por quem não seja legitimado; IV - após exaurida a esfera administrativa. § 1º - Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso. § 2º - O não-conhecimento do recurso não impede a administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão administrativa.”. EMENDA Nº 23
Dê-se ao art. 50 a seguinte redação: “Art. 50 - O recurso será interposto por meio de requerimento fundamentado, facultada ao requerente a juntada dos documentos que julgar convenientes.”. EMENDA Nº 24
Dê-se ao § 2º do art. 55 a seguinte redação: “Art. 55 - ..................................................... § 2º - Os prazos fixados em meses ou em anos se contam de data a data e, se no mês do vencimento não houver o dia equivalente àquele do início do prazo, tem-se como termo o último dia do mês.”. EMENDA Nº 25
Acrescente-se ao art. 55 o seguinte § 3º, renumerando-se os demais: “Art. 55 - ......................................................... § 3º - Os prazos expressos em dias contam-se de modo contínuo.”. EMENDA Nº 26
Dê-se ao inciso II do art. 57 a seguinte redação: “Art. 57 - ............................................................ II - tenha participado ou venha a participar no procedimento como perito, testemunha ou representante, ou se uma dessas situações ocorrer quanto a cônjuge, companheiro, parente ou afim até o terceiro grau;”. EMENDA Nº 27
Dê-se ao inciso III do art. 57 a seguinte redação: “Art. 57 - ............................................................. III - esteja em litígio judicial ou administrativo com o interessado, seu cônjuge ou companheiro;”. EMENDA Nº 28
Substitua-se no art. 62 a expressão “poderão ser” por “serão”. EMENDA Nº 29
Dê-se ao art. 63 a seguinte redação: “Art. 63 - Assegurado o direito de defesa, a autoridade ou servidor que descumprir prazo ou outra norma desta lei será punido com: I - advertência escrita; II - obrigação de fazer ou de não fazer; III - ressarcimento ao erário do prejuízo que causar, quando agir de má-fé ou ciente da gravidade do ato; IV - suspensão por até quinze dias, quando for reincidente de falta já punida.”. EMENDA Nº 30
Dê-se ao “caput” do art. 64 a seguinte redação: “Art. 64 - O processo de que resultar sanção ou indeferimento pode ser revisto a pedido ou de ofício quando alegado fato novo ou circunstância que justifique a revisão. Sala das Comissões, 11 de setembro de 2001. Geraldo Rezende, Presidente - Sávio Souza Cruz, relator - Agostinho Silveira - Márcio Kangussu - Ermano Batista. 1 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. SP: Saraiva, 2000, p 761 2 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. SP: Malheiros, 1999, p 427