PL PROJETO DE LEI 700/1996
PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI
Nº 700/96
Reunião Conjunta das Comissões de Constituição e Justiça, de
Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária
Comissão de Constituição e Justiça
Relatório
Por intermédio da Mensagem nº 88/96, o Governador do Estado
encaminhou a esta Casa o Projeto de Lei nº 700/96, que altera a
estrutura orgânica da Secretaria de Recursos Humanos e Administração,
extingue o Instituto Estadual de Desenvolvimento de Recursos Humanos -
IEDRHU -, e dá outras providências.
Publicada no "Diário do Legislativo" de 21/3/96, a proposição, que
tramita em regime de urgência, com base no art. 69 da Carta mineira,
foi encaminhada às Comissões supracitadas para, em reunião conjunta,
receber parecer, em conformidade com o disposto no art. 222 do
Regimento Interno.
Designados para apreciar os aspectos jurídicos, constitucionais e
legais atinentes ao projeto, passamos a fundamentar nosso parecer,
consoante o preceito do art. 103, V, "a", do mencionado diploma
regimental.
Fundamentação
O Estado Federal brasileiro tem como característica fundamental a
repartição de prerrogativas políticas entre a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, entidades dotadas de autonomia, nos
termos do art. 18, "caput", da Constituição da República. No caso em
tela, interessa-nos principalmente a manifestação da autonomia
administrativa do Estado membro, consubstanciada na capacidade para
organizar os seus próprios serviços, tendo em vista o atendimento de
suas peculiaridades e a satisfação do interesse público, observando-se
sempre os princípios constitucionais.
A Constituição Federal, no art. 37, determina explicitamente que a
atividade administrativa deve ser norteada pela obediência ao
postulado da legalidade, disposição esta reproduzida pelo art. 13,
"caput", da Constituição do Estado. Isso significa que o poder
público, no desempenho da função administrativa, deve aplicar a lei de
ofício, no dizer de Seabra Fagundes, e, quando realiza o trabalho de
elaboração das normas jurídicas, deve respeitar fielmente os
parâmetros estabelecidos no ordenamento constitucional.
O projeto sob comento objetiva alterar a estrutura administrativa da
Secretaria de Recursos Humanos e Administração, órgão desprovido de
personalidade jurídica, integrante da administração direta do Poder
Executivo e subordinado ao Governador do Estado. Pela natureza da
matéria, esta só pode ser disciplinada por meio de lei em sentido
formal, isto é, aprovada por esta Assembléia Legislativa e sancionada
pelo Chefe do Poder Executivo, conforme determina o art. 61, VIII e
XI, da Carta mineira. Esse artigo enumera, em caráter exemplificativo,
os assuntos que necessitam de apreciação por parte deste parlamento,
entre os quais se destacam a criação, a transformação e a extinção de
cargos públicos bem como a estruturação de secretarias de Estado, tal
como previsto no projeto. É oportuno assinalar que, embora tais
matérias sejam da competência desta Assembléia, que deve discuti-las e
votá-las, em muitos casos a iniciativa para a apresentação do projeto
é reservada ao Chefe do Poder Executivo.
Nesse ponto, deve-se registrar que as regras atinentes à iniciativa
estão consagradas no art. 66 da Constituição mineira, que, no inciso
III, "b" e "e", reserva ao Governador do Estado a competência para a
deflagração do processo legislativo em assuntos dessa natureza. Assim,
não é lícito a membro deste Poder apresentar projeto de lei
objetivando a disciplina do assunto em pauta. Todavia, o parlamentar
tem a prerrogativa de propor emendas visando ao aperfeiçoamento da
proposição, observadas as restrições previstas na Carta mineira.
Sob o aspecto formal, verifica-se que o projeto em análise está em
consonância com as diretrizes constitucionais, especialmente no
tocante ao instrumento normativo utilizado e à iniciativa para a sua elaboração. Examinando-se atentamente o conteúdo da proposição, podem-se destacar alguns pontos mais importantes, tais como: a extinção do IEDRHU, órgão autônomo subordinado à Secretaria de Recursos Humanos e Administração; a extinção de 12 coordenadorias regionais; a extinção de 94 cargos de provimento em comissão; e a vinculação do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG - que é, atualmente, uma entidade autárquica subordinada ao Governador do Estado, à Secretaria de Recursos Humanos e Administração. No que diz respeito à estrutura orgânica da Secretaria em questão, saliente-se que há equívocos na denominação de algumas unidades administrativas constantes no art. 1º do projeto. Ademais, as coordenadorias regionais estão sendo apresentadas como órgãos subordinados à Superintendência Central de Administração de Materiais. Para corrigir tais equívocos, propomos, na conclusão deste parecer, as Emendas nºs 1 e 2. Conclusão Pelos motivos expostos, concluímos pela juridicidade, pela constitucionalidade e pela legalidade do Projeto de Lei nº 700/96 com as Emendas nºs 1 e 2, a seguir redigidas. EMENDA Nº 1 Dê-se aos incisos V-b e XIII-c do art. 1º a seguinte redação: "Art. 1º - .................................... V-b) Diretoria de Treinamento; ............................................... XIII-c) Diretoria Operacional;". EMENDA Nº 2 Fica o inciso XI-c do art. 1º transformado em inciso XIV. Sala das Reuniões, 9 de abril de 1996. Geraldo Santanna, Presidente - Simão Pedro Toledo, relator - Arnaldo Penna - Ivair Nogueira. Comissão de Administração Pública Relatório Por meio da Mensagem nº 88/96, o Governador do Estado encaminhou a esta Casa o Projeto de Lei nº 700/96, que tem por objetivo alterar a estrutura orgânica da Secretaria de Recursos Humanos e Administração e dar outras providências. Publicada, foi a proposição encaminhada às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer. Tramitando em regime de urgência e analisado em reunião conjunta de comissões, o projeto recebeu, preliminarmente, da Comissão de Constituição e Justiça parecer pela juridicidade, pela constitucionalidade e pela legalidade, com as Emendas nºs 1 e 2. Cabe, agora, a esta Comissão, por força regimental, emitir parecer quanto ao mérito da matéria. Fundamentação O Projeto de Lei nº 700/96, além de reorganizar a Secretaria de Recursos Humanos e Administração mediante a criação, a transformação e a extinção de cargos, extingue o Instituto Estadual de Desenvolvimento de Recursos Humanos - IEDRHU - e vincula à mencionada Secretaria o Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG - e a Minas Gerais Administração e Serviço S.A. - MGS. Com a extinção do IEDRHU, os cargos de provimento efetivo e em comissão bem como os atuais servidores ocupantes dos cargos efetivos e detentores de função pública serão relotados na Secretaria de Recursos Humanos e Administração. O órgão que se pretende extinguir tem natureza jurídica de órgão autônomo, é dotado de autonomia administrativa e financeira e subordinado à Secretaria de Recursos Humanos e Administração. O projeto pretende, ainda, excluir da estrutura orgânica da referida Secretaria unidades administrativas denominadas coordenadorias regionais, o que resultará no enxugamento da máquina administrativa estatal.
A organização e a estruturação dos órgãos e das entidades do Executivo é assunto relacionado com o poder discricionário do Governador do Estado, que, segundo critérios de conveniência e oportunidade, sempre com respaldo em lei, pode alterar a estrutura da administração pública na expectativa de melhor atender ao interesse coletivo. O administrador público, no desempenho de suas atividades, deve estar atento aos problemas que interferem no aparelho burocrático e, quando for o caso, deve tomar as medidas cabíveis, objetivando a extinção de órgãos e cargos desnecessários, sem, todavia, comprometer a eficiência do serviço prestado. Oportuno é registrar que a permanência, a generalidade e a eficiência são, entre outros, requisitos do serviço público. Segundo Hely Lopes Meirelles, "o princípio da permanência impõe continuidade no serviço; o da generalidade impõe serviço igual para todos; o da eficiência exige atualização do serviço" ("Direito Administrativo Brasileiro". 16ª ed., São Paulo, Revista dos Tribunais, 1991, p. 294). Ora, se a permanência é um dos principais requisitos do serviço público, isso significa que ele não pode ser interrompido, ainda que o poder público altere a estrutura de seus órgãos e entidades. Admitir o contrário seria o mesmo que sacrificar o interesse dos administrados, últimos destinatários dos serviços prestados pela administração pública. No caso em tela, parece-nos que a extinção do IEDHRU, das 12 coordenadorias regionais e dos 94 cargos em comissão não comprometerá a eficiência do serviço, pois existem outros órgãos que podem efetivá- lo, sem implicar paralisação das atividades. Além disso, os servidores efetivos e detentores de função pública do mencionado órgão serão relotados na Secretaria de Recursos Humanos e Administração, o que atesta a existência de elemento humano para a prestação dos serviços. Finalmente, ressalte-se que o art. 12 da proposição em exame pretende vincular o IPSEMG, autarquia subordinada ao Governador do Estado, à Secretaria de Recursos Humanos e Administração. Discordamos do dispositivo em tela, pois a mencionada autarquia é, tradicionalmente, subordinada ao Chefe do Poder Executivo, que sobre ela exerce controle. Assim, entendemos que a mudança de vinculação não é conveniente nesta oportunidade, até mesmo porque a citada Secretaria passará a exercer o controle de finalidade da MGS. Pelas razões expostas, apresentamos, ao final deste parecer, a Emenda nº 3, para concretizar a supressão do art. 12. Conclusão Pelos motivos expostos, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 700/96 com as Emendas nºs 1 e 2, apresentadas pela Comissão de Constituição e Justiça, e com a Emenda nº 3, a seguir redigida. EMENDA Nº 3 Suprima-se o art. 12. Sala das Reuniões, 16 de abril de 1996. Geraldo Santanna, Presidente (2 votos) - Arnaldo Penna, relator - Ajalmar Silva - Simão Pedro Toledo. Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária (Nova Redação, nos Termos do Art. 138, § 1º, do Regimento Interno) Relatório De autoria do Governador do Estado, o projeto de lei em análise altera a estrutura orgânica da Secretaria de Recursos Humanos e Administração, extingue o Instituto Estadual de Desenvolvimento de Recursos Humanos - IEDRHU - e dá outras providências. Publicado, foi o projeto encaminhado às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária, para ser examinado em regime de urgência, nos termos do art. 69 da Constituição do Estado e do art. 220 do Regimento Interno. Em exame preliminar, a Comissão de Constituição e Justiça concluiu pela juridicidade, pela constitucionalidade e pela legalidade da proposição, apresentando as Emendas nºs 1 e 2. Em seguida, a Comissão de Administração Pública opinou pela aprovação da matéria, apresentando a Emenda nº 3. Cabe agora a esta Comissão emitir o seu parecer, conforme disposições regimentais. Fundamentação A proposição em apreço reestrutura a Secretaria de Recursos Humanos e Administração, propondo ainda a extinção do atual órgão autônomo IEDRHU. Nos termos do art. 66 da Constituição mineira, é matéria de competência privativa do Governador do Estado a criação, estruturação e extinção de secretaria de Estado, órgão autônomo e entidade da administração direta. A lei orçamentária para 1996 destina à Secretaria de Recursos Humanos e Administração R$21.207.891,00 e ao IEDRHU R$1.055.611,00, representando, respectivamente, 0,19% e 0,01% do montante do orçamento fiscal. O projeto em tela, em seu art. 7º, determina que os recursos orçamentários, financeiros e patrimoniais alocados ao IEDRHU serão identificados pelas Secretarias da Fazenda, de Planejamento e Coordenação Geral e de Recursos Humanos e Administração e transferidos para esta última, por decreto. Acrescente-se que, com essa incorporação, ficam extintos 94 cargos de provimento em comissão, o que representará uma diminuição nas despesas correntes da Secretaria de Recursos Humanos e Administração. É conhecida a necessidade de enxugamento da máquina estatal. Essa ação passa necessariamente pela fusão, pela incorporação e pela extinção de órgãos públicos, permitindo maior racionalidade e agilidade do Estado na execução de suas atividades institucionais. Um Estado menor representa decisões melhores e mais econômicas. Tal economia se dá em duas esferas. A primeira representa uma economia de estrutura, uma vez que, diminuído o tamanho da máquina estatal, diminuem os custos operacionais, em especial o custo de pessoal e o custo de tramitação, a burocracia. A outra é observada pela criação de um ambiente mais enxuto e, conseqüentemente, mais ágil, no qual o Poder Executivo terá mais clareza para visualizar as necessidades da população e o melhor meio de satisfazê-las. Ademais, o controle dos gastos públicos pela Assembléia Legislativa, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, torna-se mais eficiente, visto que a diminuição dos órgãos a serem fiscalizados permite um trabalho técnico mais acurado. Não obstante, apresentamos a Emenda nº 4, que estabelece competência à Secretaria de Recursos Humanos e Administração para a codificação e a identificação de cargos pertencentes aos quadros de pessoal do Poder Executivo. Dessa forma, entendemos de bom alvitre a extinção do IEDRHU, como parte integrante do programa de racionalização administrativa do Poder Executivo, com vistas à funcionalidade institucional. Conclusão Em face do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 700/96 com as Emendas nºs 1 e 2, da Comissão de Constituição e Justiça, com a Emenda nº 3, da Comissão de Administração Pública, e com a Emenda nº 4, apresentada por esta Comissão, a seguir transcrita. EMENDA Nº 4 Acrescente-se onde convier: "Art. ... - A codificação e a identificação de cargos pertencentes aos quadros de pessoal do Poder Executivo serão estabelecidas em resolução do Secretário de Estado de Recursos Humanos e Administração.". Sala das Comissões, 16 de abril de 1996. Geraldo Santanna, Presidente - João Leite, relator - Ajalmar Silva - Geraldo Rezende - Ivair Nogueira.
tocante ao instrumento normativo utilizado e à iniciativa para a sua elaboração. Examinando-se atentamente o conteúdo da proposição, podem-se destacar alguns pontos mais importantes, tais como: a extinção do IEDRHU, órgão autônomo subordinado à Secretaria de Recursos Humanos e Administração; a extinção de 12 coordenadorias regionais; a extinção de 94 cargos de provimento em comissão; e a vinculação do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG - que é, atualmente, uma entidade autárquica subordinada ao Governador do Estado, à Secretaria de Recursos Humanos e Administração. No que diz respeito à estrutura orgânica da Secretaria em questão, saliente-se que há equívocos na denominação de algumas unidades administrativas constantes no art. 1º do projeto. Ademais, as coordenadorias regionais estão sendo apresentadas como órgãos subordinados à Superintendência Central de Administração de Materiais. Para corrigir tais equívocos, propomos, na conclusão deste parecer, as Emendas nºs 1 e 2. Conclusão Pelos motivos expostos, concluímos pela juridicidade, pela constitucionalidade e pela legalidade do Projeto de Lei nº 700/96 com as Emendas nºs 1 e 2, a seguir redigidas. EMENDA Nº 1 Dê-se aos incisos V-b e XIII-c do art. 1º a seguinte redação: "Art. 1º - .................................... V-b) Diretoria de Treinamento; ............................................... XIII-c) Diretoria Operacional;". EMENDA Nº 2 Fica o inciso XI-c do art. 1º transformado em inciso XIV. Sala das Reuniões, 9 de abril de 1996. Geraldo Santanna, Presidente - Simão Pedro Toledo, relator - Arnaldo Penna - Ivair Nogueira. Comissão de Administração Pública Relatório Por meio da Mensagem nº 88/96, o Governador do Estado encaminhou a esta Casa o Projeto de Lei nº 700/96, que tem por objetivo alterar a estrutura orgânica da Secretaria de Recursos Humanos e Administração e dar outras providências. Publicada, foi a proposição encaminhada às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer. Tramitando em regime de urgência e analisado em reunião conjunta de comissões, o projeto recebeu, preliminarmente, da Comissão de Constituição e Justiça parecer pela juridicidade, pela constitucionalidade e pela legalidade, com as Emendas nºs 1 e 2. Cabe, agora, a esta Comissão, por força regimental, emitir parecer quanto ao mérito da matéria. Fundamentação O Projeto de Lei nº 700/96, além de reorganizar a Secretaria de Recursos Humanos e Administração mediante a criação, a transformação e a extinção de cargos, extingue o Instituto Estadual de Desenvolvimento de Recursos Humanos - IEDRHU - e vincula à mencionada Secretaria o Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais - IPSEMG - e a Minas Gerais Administração e Serviço S.A. - MGS. Com a extinção do IEDRHU, os cargos de provimento efetivo e em comissão bem como os atuais servidores ocupantes dos cargos efetivos e detentores de função pública serão relotados na Secretaria de Recursos Humanos e Administração. O órgão que se pretende extinguir tem natureza jurídica de órgão autônomo, é dotado de autonomia administrativa e financeira e subordinado à Secretaria de Recursos Humanos e Administração. O projeto pretende, ainda, excluir da estrutura orgânica da referida Secretaria unidades administrativas denominadas coordenadorias regionais, o que resultará no enxugamento da máquina administrativa estatal.
A organização e a estruturação dos órgãos e das entidades do Executivo é assunto relacionado com o poder discricionário do Governador do Estado, que, segundo critérios de conveniência e oportunidade, sempre com respaldo em lei, pode alterar a estrutura da administração pública na expectativa de melhor atender ao interesse coletivo. O administrador público, no desempenho de suas atividades, deve estar atento aos problemas que interferem no aparelho burocrático e, quando for o caso, deve tomar as medidas cabíveis, objetivando a extinção de órgãos e cargos desnecessários, sem, todavia, comprometer a eficiência do serviço prestado. Oportuno é registrar que a permanência, a generalidade e a eficiência são, entre outros, requisitos do serviço público. Segundo Hely Lopes Meirelles, "o princípio da permanência impõe continuidade no serviço; o da generalidade impõe serviço igual para todos; o da eficiência exige atualização do serviço" ("Direito Administrativo Brasileiro". 16ª ed., São Paulo, Revista dos Tribunais, 1991, p. 294). Ora, se a permanência é um dos principais requisitos do serviço público, isso significa que ele não pode ser interrompido, ainda que o poder público altere a estrutura de seus órgãos e entidades. Admitir o contrário seria o mesmo que sacrificar o interesse dos administrados, últimos destinatários dos serviços prestados pela administração pública. No caso em tela, parece-nos que a extinção do IEDHRU, das 12 coordenadorias regionais e dos 94 cargos em comissão não comprometerá a eficiência do serviço, pois existem outros órgãos que podem efetivá- lo, sem implicar paralisação das atividades. Além disso, os servidores efetivos e detentores de função pública do mencionado órgão serão relotados na Secretaria de Recursos Humanos e Administração, o que atesta a existência de elemento humano para a prestação dos serviços. Finalmente, ressalte-se que o art. 12 da proposição em exame pretende vincular o IPSEMG, autarquia subordinada ao Governador do Estado, à Secretaria de Recursos Humanos e Administração. Discordamos do dispositivo em tela, pois a mencionada autarquia é, tradicionalmente, subordinada ao Chefe do Poder Executivo, que sobre ela exerce controle. Assim, entendemos que a mudança de vinculação não é conveniente nesta oportunidade, até mesmo porque a citada Secretaria passará a exercer o controle de finalidade da MGS. Pelas razões expostas, apresentamos, ao final deste parecer, a Emenda nº 3, para concretizar a supressão do art. 12. Conclusão Pelos motivos expostos, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 700/96 com as Emendas nºs 1 e 2, apresentadas pela Comissão de Constituição e Justiça, e com a Emenda nº 3, a seguir redigida. EMENDA Nº 3 Suprima-se o art. 12. Sala das Reuniões, 16 de abril de 1996. Geraldo Santanna, Presidente (2 votos) - Arnaldo Penna, relator - Ajalmar Silva - Simão Pedro Toledo. Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária (Nova Redação, nos Termos do Art. 138, § 1º, do Regimento Interno) Relatório De autoria do Governador do Estado, o projeto de lei em análise altera a estrutura orgânica da Secretaria de Recursos Humanos e Administração, extingue o Instituto Estadual de Desenvolvimento de Recursos Humanos - IEDRHU - e dá outras providências. Publicado, foi o projeto encaminhado às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária, para ser examinado em regime de urgência, nos termos do art. 69 da Constituição do Estado e do art. 220 do Regimento Interno. Em exame preliminar, a Comissão de Constituição e Justiça concluiu pela juridicidade, pela constitucionalidade e pela legalidade da proposição, apresentando as Emendas nºs 1 e 2. Em seguida, a Comissão de Administração Pública opinou pela aprovação da matéria, apresentando a Emenda nº 3. Cabe agora a esta Comissão emitir o seu parecer, conforme disposições regimentais. Fundamentação A proposição em apreço reestrutura a Secretaria de Recursos Humanos e Administração, propondo ainda a extinção do atual órgão autônomo IEDRHU. Nos termos do art. 66 da Constituição mineira, é matéria de competência privativa do Governador do Estado a criação, estruturação e extinção de secretaria de Estado, órgão autônomo e entidade da administração direta. A lei orçamentária para 1996 destina à Secretaria de Recursos Humanos e Administração R$21.207.891,00 e ao IEDRHU R$1.055.611,00, representando, respectivamente, 0,19% e 0,01% do montante do orçamento fiscal. O projeto em tela, em seu art. 7º, determina que os recursos orçamentários, financeiros e patrimoniais alocados ao IEDRHU serão identificados pelas Secretarias da Fazenda, de Planejamento e Coordenação Geral e de Recursos Humanos e Administração e transferidos para esta última, por decreto. Acrescente-se que, com essa incorporação, ficam extintos 94 cargos de provimento em comissão, o que representará uma diminuição nas despesas correntes da Secretaria de Recursos Humanos e Administração. É conhecida a necessidade de enxugamento da máquina estatal. Essa ação passa necessariamente pela fusão, pela incorporação e pela extinção de órgãos públicos, permitindo maior racionalidade e agilidade do Estado na execução de suas atividades institucionais. Um Estado menor representa decisões melhores e mais econômicas. Tal economia se dá em duas esferas. A primeira representa uma economia de estrutura, uma vez que, diminuído o tamanho da máquina estatal, diminuem os custos operacionais, em especial o custo de pessoal e o custo de tramitação, a burocracia. A outra é observada pela criação de um ambiente mais enxuto e, conseqüentemente, mais ágil, no qual o Poder Executivo terá mais clareza para visualizar as necessidades da população e o melhor meio de satisfazê-las. Ademais, o controle dos gastos públicos pela Assembléia Legislativa, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, torna-se mais eficiente, visto que a diminuição dos órgãos a serem fiscalizados permite um trabalho técnico mais acurado. Não obstante, apresentamos a Emenda nº 4, que estabelece competência à Secretaria de Recursos Humanos e Administração para a codificação e a identificação de cargos pertencentes aos quadros de pessoal do Poder Executivo. Dessa forma, entendemos de bom alvitre a extinção do IEDRHU, como parte integrante do programa de racionalização administrativa do Poder Executivo, com vistas à funcionalidade institucional. Conclusão Em face do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 700/96 com as Emendas nºs 1 e 2, da Comissão de Constituição e Justiça, com a Emenda nº 3, da Comissão de Administração Pública, e com a Emenda nº 4, apresentada por esta Comissão, a seguir transcrita. EMENDA Nº 4 Acrescente-se onde convier: "Art. ... - A codificação e a identificação de cargos pertencentes aos quadros de pessoal do Poder Executivo serão estabelecidas em resolução do Secretário de Estado de Recursos Humanos e Administração.". Sala das Comissões, 16 de abril de 1996. Geraldo Santanna, Presidente - João Leite, relator - Ajalmar Silva - Geraldo Rezende - Ivair Nogueira.