Para que serve uma lei? Qual a capacidade que ela tem de mudar a vida das pessoas, de uma cidade, de uma região? Para responder perguntas como essas, a Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) criou, em 2013, o projeto estratégico Avaliação do Impacto da Lei, que mostra seus primeiros resultados. A norma escolhida para a primeira análise é a Lei 18.030, de 2009, que implantou o ICMS Solidário e aumentou a receita financeira de 709 dos 853 municípios mineiros. O estudo procurou verificar o impacto da nova lei no Estado e em suas diferentes regiões.

As conclusões do trabalho podem ser conferidas em uma série de mapas, tabelas e textos no site Políticas Públicas ao seu Alcance, que integra o Portal da ALMG. Um dos mapas mais representativos compara a distribuição de ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) entre os 853 municípios mineiros em dois cenários: de acordo com a Lei do ICMS Solidário e segundo as regras anteriores, previstas na chamada Lei Robin Hood (Lei 13.803, de 2000), no biênio 2011-2012.

Para o gestor do projeto estratégico, o consultor Daniel Caria, esse levantamento mostra que o ganho relativo para as cidades beneficiadas com a mudança foi bem maior que a perda relativa dos municípios que cederam recursos. Ou seja, entre os 144 municípios que transferiram recursos, a redução máxima foi de 8,2% em relação ao que teria sido ganho com a aplicação da lei anterior. Já entre os 709 ganhadores, o crescimento de arrecadação chegou a 50%, em alguns casos.

O nome ICMS Solidário reflete o objetivo de beneficiar os municípios que apresentam os menores índices de arrecadação de ICMS per capita. Os novos critérios direcionam para eles uma parcela de recursos que antes ia para municípios mais desenvolvidos, com maior atividade econômica, o que é refletido pelo índice do Valor Adicionado Fiscal (VAF).

A redução dos repasses relativos ao VAF pode sugerir que os grandes prejudicados pela nova lei foram os municípios com maior atividade econômica, mas o levantamento mostra que essa não é uma regra geral. A explicação é que vários desses municípios mais desenvolvidos executaram políticas públicas incentivadas pela nova lei e, por isso, foram premiados com repasses relativos a outros critérios introduzidos pela norma. Assim, sua perda referente ao VAF foi atenuada ou até compensada. Disso resulta que Belo Horizonte, por exemplo, grande força econômica entre os municípios, registrou ganho com a nova lei, ainda que em um percentual modesto, de 1,78%.

Pela ordem, as regiões mais beneficiadas pelas mudanças foram o Norte de Minas, Zona da Mata, Jequitinhonha/Mucuri, Sul, Rio Doce e Centro-Oeste. Cederam recursos as regiões Central, Triângulo, Alto Paranaíba e Noroeste. No entanto, a pesquisa mostra que, em todas as regiões, municípios que historicamente registravam uma menor participação média na arrecadação ganharam recursos com os novos critérios. Portanto, o discurso de um confronto inter-regional, que oponha regiões ricas a pobres, não se confirma.

Perspectivas – De acordo com Daniel Caria, o ICMS Solidário está sendo usado para desenvolver um modelo de avaliação retrospectiva da legislação estadual, que depois poderá ser aplicado sistematicamente. O trabalho, concluído em maio, mobilizou diversas áreas da Gerência-Geral de Consultoria Temática da ALMG e contou com a cooperação técnica da Fundação João Pinheiro (FJP). Em uma segunda etapa, a partir de agora, o grupo responsável pelo trabalho irá verificar como ficou a divisão dos recursos do ICMS de acordo com cada um dos 18 critérios de distribuição para os municípios, excetuado o VAF, além de mensurar a qualidade e a eficiência de cada um deles.

De acordo com o diretor de Planejamento e Coordenação da ALMG, Alaôr Messias Marques Júnior, a incorporação do projeto estruturador ao Direcionamento Estratégico Assembleia 2020 reflete o compromisso da instituição em produzir legislação de qualidade, em sintonia com os interesses da sociedade. "As leis são o produto do Poder Legislativo mais reconhecido pela sociedade, um produto que merece um cuidado especial", afirma o diretor.  Segundo ele, a partir da metodologia desenvolvida nesse trabalho, será possível definir como essas avaliações do impacto das leis serão incorporadas aos procedimentos do Legislativo. "A partir daí, por exemplo, seria possível incluir em novas leis aprovadas a previsão de uma avaliação com base nessa metodologia", destaca Alaôr Marques.

Conheça o ICMS Solidário

A Lei 18.030, de 2009, se originou do Projeto de Lei (PL) 637/07, aprovado pela Assembleia de Minas em 18 de dezembro de 2008. De autoria do deputado Dinis Pinheiro (PP), atual presidente da ALMG, a proposta inicial recebeu inúmeras contribuições, sendo tema de debates com a participação de parlamentares, especialistas, gestores públicos e entidades da sociedade civil. Um dos exemplos foi o Fórum Técnico ICMS Solidário, realizado em 2007, que resultou em mais de 100 sugestões de mudança, encaminhadas por representantes de 382 municípios, incluindo 235 prefeitos.

O objetivo do PL 637/07 era modificar os critérios de distribuição do ICMS entre os municípios mineiros, de maneira a beneficiar as cidades que recebiam um repasse desses recursos abaixo da média per capita do Estado. Ou seja, a meta era aumentar a receita financeira de municípios mais pobres. As novas regras foram implementadas em 2010, produzindo efeitos concretos a partir de 2011. O levantamento realizado pela Assembleia mostra que elas aumentaram a receita de 709 municípios (83,1% do total), quando comparados os critérios da antiga lei com as regras do ICMS Solidário. A maior concentração de municípios beneficiados está nas regiões Norte de Minas, Jequitinhonha/Mucuri e Rio Doce, mas há exemplos em todas as regiões do Estado.

Critérios - De acordo com a Constituição Federal, de todo o ICMS arrecadado no Estado, 25% destinam-se aos municípios. Desse montante, pelo menos 75% devem ser distribuídos de acordo com o VAF, que retrata o movimento econômico de cada cidade, e até 25% conforme determinar a lei estadual. Antes do ICMS Solidário, eram 12 os critérios de distribuição, definidos na Lei 13.803, de 2000, a chamada Lei Robin Hood.

As regras implementadas em 2010 reduziram de 79,68% para 75% o valor distribuído de acordo com o VAF. Seis novos critérios foram somados aos 12 previstos na lei anterior. As novas regras têm o objetivo de estimular políticas públicas voltadas para o esporte e o turismo. Oferecem também compensação financeira para municípios com áreas alagadas por hidrelétricas (recursos hídricos) ou que são sede de estabelecimentos penitenciários. Os outros dois novos critérios, ICMS Solidário e mínimo per capita, são distribuídos de acordo com a relação percentual entre a população de cada um dos municípios com menor índice de ICMS per capita e a população total do Estado, observados conceitos detalhados na lei.

Os percentuais de distribuição do ICMS ficaram assim: VAF (75%), área geográfica (1%), população (2,7%), população dos 50 municípios mais populosos (2%), educação (2%), produção de alimentos (1%), patrimônio cultural (1%), meio ambiente (1,1%), saúde (2%), receita própria (1,9%), cota mínima (5,5%), municípios mineradores (0,01%), recursos hídricos (0,25%), municípios-sede de estabelecimentos penitenciários (0,1%), esportes (0,1%), turismo (0,1%), mínimo per capita (0,1%) e ICMS Solidário (4,14%).